12 Samvær

12.1 Innledning

Både mandatet og tilleggsmandatet gir utvalget i oppdrag å utrede noen særlige spørsmål om samvær. Utvalget blir særlig bedt om å utrede spørsmålene i lys av internasjonal rettsutvikling.

Flere problemstillinger kan oppstå i tilknytning til dette kapitlets tema. I punkt 12.2 drøftes samværets omfang, der utvalget blant annet foreslår å fjerne definisjonen av vanlig samvær i barneloven. Spørsmålet om når det ikke skal være samvær, drøftes i punkt 12.3, der terskelen for å nekte samvær utpenslet i norsk høyesterettspraksis ses i sammenheng med den menneskerettslige terskelen. Samvær under offentlig tilsyn vurderes i punkt 12.4, mens gjennomføring av samvær og rettigheter og plikter for samværsforeldre gjennomgås i henholdsvis punkt 12.5 og 12.6. Når det gjelder spørsmålet om hindring av samvær, mener flertallet at det ikke er behov for ytterligere regulering av samværshindringens konsekvens for «samværsfordelingen», se punkt 12.7. Utvalget foreslår videre en utvidet samværsrett for andre enn foreldrene, men har delt seg i et flertall og et mindretall i spørsmålet om de nærmere vilkårene (punkt 12.8).

12.2 Samværets omfang

12.2.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet etter barneloven er at partene har avtalefrihet, men etter barneloven § 43 annet ledd første punktum skal foreldrene avtale omfanget av samværsretten på bakgrunn av hva de mener er best for barnet. Etter § 43 annet ledd annet punktum skal partene også ta hensyn til barnets mening, alt etter hvor gammelt og modent barnet er. Etter § 43 annet ledd tredje punktum er det fastsatt nærmere retningslinjer for hva en avtale eller avgjørelse skal bygge på.

Dersom foreldrene ikke blir enige om en avtale om samvær, må retten fastsette samværet etter at partene har reist sak etter barneloven § 56. Avgjørelsen skal etter § 48 første ledd først og fremst rette seg etter det som er best for barnet, og det skal tas hensyn til at barnet ikke må bli utsatt for vold eller på en annen måte behandlet slik at barnets fysiske eller psykiske helse blir utsatt for skade.

Det følger av § 43 annet ledd tredje punktum at foreldrenes avtale eller avgjørelse fra domstolene om samvær skal legge vekt på hensynet til best mulig samlet foreldrekontakt, hvor gammelt barnet er, i hvilken grad barnet er knyttet til nærmiljøet, reiseavstanden mellom foreldrene og hensynet til barnet ellers. Kriteriene kom inn ved lovendring i 2006.1 Det følger av forarbeidene til lovendringen at det ikke var ment å gjøre noen endringer i hvilke momenter som etter gjeldende rettspraksis anses som relevante i vurderingen av barnets beste. Departementet understreket videre at momentene ikke var ment å være uttømmende. Andre hensyn kunne for eksempel være tidligere utførelse av omsorgsoppgaver, tilknytning til den ene av foreldrene, foreldrenes karaktertrekk, hensyn til trygghet og stabilitet mv.

Barneloven § 43 annet ledd fjerde punktum definerer «vanleg samvær» til å være samvær «ein ettermiddag i veka med overnatting, annakvar helg, til saman tre veker i sommarferien, og annankvar haust-, jule-, vinter- og påskeferie». Definisjonen kom inn i barneloven ved vedtakelsen i 1981 og er nærmere drøftet i forarbeidene:

Utvalget er derfor blitt stående ved at man i stedet bør få en regel om hva som ligger i «vanlig samværsrett», en legaldefinisjon. En slik regel vil for det første ha betydning når partene har avtalt «vanlig samværsrett», eller når domstolene eller fylkesmannen har truffet bestemmelse om det. Men regelen vil også si noe om hva som vanligvis er et rimelig omfang av samværsretten, til veiledning – men ikke til slavisk etterfølgelse – for partene selv og for eventuell avgjørsmyndighet. Selv om de finner en annen utforming totalt sett, kan det være at de aksepterer lovens indikasjon på det samlede omfang av samværsretten.2

Definisjonen er altså ment å være veiledende. Den overordnede normen er hva som vil være til barnets beste, jf. barneloven § 48.

Lovgiver har ved flere anledninger vurdert å fjerne legaldefinisjonen, se Ot.prp. nr. 103 (2004–2005), kapittel 3, og Ot.prp. nr. 104 (2008–2009), kapittel 9.3. Definisjonen har blitt stående, men ved sistnevnte lovrevisjon ble definisjonen utvidet, slik at ukesamværet nå omfatter overnatting, at sommerferien ble utvidet fra to til tre uker, og at høst- og vinterferie ble inkludert i de ukene som skal fordeles.3

Definisjonen i loven overlater flere spørsmål til nærmere fastsettelse. Det gis for eksempel ikke svar på når helgen begynner og slutter, eller hvor lang julen er. Dette må presiseres nærmere i avtale eller dom. Lovgiver har avvist å gi nærmere retningslinjer om dette under henvisning til at legaldefinisjonen av vanlig samvær skal passe for svært mange ulike familier med ulike behov.4

Barneloven § 43 tredje ledd presiserer at det kan settes vilkår for samvær i avtale eller dom. Vilkår kan fastsettes i alle saker om samvær. Forarbeidene forutsetter at det er særlig aktuelt i saker der det skal fastsettes sterkt begrenset samvær eller samvær med tilsyn.5 I forbindelse med lovendring 21. juni 2013 nr. 62 klargjorde departementet i proposisjonen at domstolen kan stille vilkår som ikke bare direkte er knyttet til praktiske forhold ved gjennomføringen av samværet, men også vilkår med sikte på å styrke foreldrefunksjoner og foreldresamarbeid.6 Slike vilkår kan for eksempel være ruskontroll og -behandling, behandling av psykiske lidelser, kurs, veiledning, sinnemestring mv. Departementet presiserte videre at dersom det settes vilkår om kurs for atferdsendring eller lignende, må domstolen vurdere hvorvidt den ønskede atferdsendringen oppnås, ikke bare om det aktuelle kurset er gjennomført.7

Det kan også settes vilkår om tilsyn med samværet. Det skilles mellom privat tilsyn og tilsyn av offentlig oppnevnt person. Den siste formen er regulert i barneloven § 43 a og omtales nærmere nedenfor i kapittel 12.4. Privat tilsyn er derimot noe retten kan pålegge med hjemmel i barneloven § 43 tredje ledd, alene eller sammen med andre vilkår. Slikt tilsyn forutsetter at en bestemt person er villig til å medvirke; retten kan ikke pålegge en privat part dette oppdraget. Det følger videre av tredje ledd tredje punktum at samværsforelderen skal dekke kostnaden knyttet til vilkår etter tredje ledd. Foreldre kan også avtale privat tilsyn.

12.2.2 Nordisk rett

12.2.2.1 Danmark

Utgangspunktet etter dansk rett er at barnets forbindelse med begge foreldrene skal søkes bevart ved at barnet har rett til samvær, jf. forældreansvarsloven § 19 første ledd. Foreldrene har et felles ansvar for gjennomføringen av samværet.

Dersom foreldrene er uenige om omfanget eller utøvelsen av samværet, kan Familieretshuset eller familieretten treffe avgjørelse. Familieretshuset kan bare treffe avgjørelse om samvær når avgjørelsen ikke vil være inngripende for barnet, jf. lov om Familieretshuset § 27 første ledd nr. 3. I motsatt fall oversendes saken til familieretten, som må treffe avgjørelse.

Familieretshuset eller familieretten skal treffe avgjørelse om omfanget og utøvelsen av samværet og kan fastsette vilkår om blant annet deponering av pass og ruskontroll, jf. forældreansvarsloven § 21. Samværet skal fastslås etter en konkret vurdering av barnets forhold, og fastsettelse av samvær kan avslås, eller en samværsavtale kan oppheves, jf. forældreansvarsloven § 21 tredje ledd. Familieretshuset og familieretten skal treffe avgjørelser etter hva som er det beste for barnet, jf. forældreansvarsloven § 4. Av samme bestemmelse følger det også at avgjørelser skal beskytte barnet mot vold eller annen skadelig behandling, herunder det å være vitne til vold.

Etter forældreansvarsloven § 22 kan det også besluttes at barnet og forelderen det ikke bor sammen med, skal ha annen kontakt enn ved samvær, for eksempel ved telefonsamtaler, brev, elektronisk post og fotografier m.m.

12.2.2.2 Sverige

Utgangspunktet etter svensk rett er at barnet skal ha rett til samvær med en forelder som det ikke bor sammen med, jf. föräldrabalken kap. 6 § 15 første ledd. Samværet kan skje gjennom at de treffer hverandre eller har annen kontakt. Foreldrene har et felles ansvar for å gjennomføre barnets rett til samvær så langt som mulig.

Dersom foreldrene ikke blir enige om samvær, kan domstolen treffe avgjørelse. Barnets beste skal være avgjørende for beslutningen, jf. föräldrabalken kap. 6 § 2 a. Ved bedømmelsen av hva som er til barnets beste, skal det tas særlig hensyn til risikoen for at barnet eller noen i familien utsettes for overgrep, bortføres eller ellers «far illa», og barnets behov for en nær og god kontakt med begge foreldrene.

Sak om fastsettelse av samvær kan reises av foreldrene, men også av socialnämnden i tilfeller der foreldrene ikke tar initiativ til å endre den bestående situasjonen. Begrunnelsen for å gi socialnämnden mulighet til å reise sak er kommentert i forarbeidene:

Enligt första stycket får domstolen på talan av en förälder som vill umgås med sitt barn besluta om umgänge mellan barnet och den föräldern. En nyhet är att talan också får föras av socialnämnden. Anledning för socialnämnden att väcka talan kan finnas framför allt om nämndens utredningar visar att barnet mår dåligt eller riskerar att fara illa om umgänget fortsätter i den ordning och omfattning som har bestämts tidigare, t.ex. för att umgängesföräldern gör sig skyldig till övergrepp mot barnet eller någon annan i familjen eller har allvarliga missbruksproblem. Nämnden kan då komma fram till att umgänget bör begränsas eller upphöra. Även om talerätten huvudsakligen är motiverad av att socialnämnden bör kunna väcka talan om ett minskat umgänge, är den inte begränsad till detta utan gäller generellt. I detta avseende skiljer sig socialnämndens rätt att väcka talan om umgänge alltså från vad som gäller nämndens talerätt om vårdnad (jfr 7 §). Det säger sig självt att socialnämnden bör vara särskilt försiktig att väcka talan om ett utökat umgänge i de fall där föräldrarna inte vill agera.8

12.2.2.3 Finland

Etter den finske lag angående vårdnad om barn och umgängesrätt § 2 er formålet med samværsretten å sikre barnets rett til å etablere og opprettholde kontakten med den barnet ikke bor med. Samværsretten omfatter å besøke, være sammen med eller på annen måte holde kontakten med forelderen.

Foreldre kan selv avtale omfanget av samværsretten, jf. loven § 7 a. Avtale bekreftes av socialnämnden, som skal vurdere barnets beste og barnets meninger. En avtale som er bekreftet av socialnämnden, kan «verkställas» (tvangsfullbyrdes), slik som rettskraftige domstolsavgjørelser, jf. § 8. Domstolen kan fatte beslutning om samvær, jf. §§ 9 og 9 a. Avgjørelser om samvær skal, i likhet med avgjørelser om foreldreansvar, «framför allt» avgjøres i tråd med hva som er best for barnet, jf. § 10. Lovteksten nevner noen relevante momenter, blant annet barnets alder og utviklingsnivå, «karaktär och anlag», særskilte behov hos barnet og avstanden mellom foreldrenes hjem.

12.2.2.4 Island

Etter barnalög § 46 har barn rett til jevnlig samvær med den forelderen det ikke bor sammen med til vanlig, forutsatt at ikke samvær vil komme i konflikt med barnets beste. Med samvær menes tid tilbrakt sammen og kontakt på andre måter. Foreldre kan selv inngå avtale om omfanget av samvær og nærmere vilkår. Avtale kan bekreftes av sysselmannen, jf. § 46 siste ledd. Sysselmannen kan tilbakeholde bekreftelse av avtale hvis den strider mot barnets beste, se § 46 siste ledd.

Foreldre kan anmode om samværsfastsettelse i en sak om foreldremyndighet, og samvær fastsettes da av domstolen, jf. § 34. Dersom spørsmålet om samvær kommer opp utenfor en sak for domstolene, skal den avgjøres av sysselmannen i henhold til § 47. Sysselmannens avgjørelse skal treffes etter hva som er det beste for barnet. Det skal tas i betraktning barnets rett til kontakt med begge foreldre, barnets alder og behov for stabilitet, hvor foreldrene bor, og barnets ønsker. Videre skal sysselmannen vurdere hvorvidt barnet eller andre i husstanden kan være utsatt for vold eller annen skadelig atferd. Dersom sysselmannen kommer til at samvær mellom barnet og forelderen vil stå i motsetning til barnets beste, kan sysselmannen bestemme at det ikke skal være samvær. Sysselmannen kan både endre og annullere en avtale om samvær inngått av foreldrene der denne ikke er til barnets beste, eller nekte å endre en avtale på samme vilkår. Videre kan sysselmannen endre innholdet i en avgjørelse om samvær truffet av domstolen etter § 34.

Samvær kan fastsettes for inntil 7 av 14 dager.

12.2.3 Menneskerettslige rammer

Samvær mellom foreldre og barn reiser menneskerettslige problemstillinger, og menneskerettighetene stiller krav til myndighetenes regulering av samværsordninger. Her som ellers står barnets selvstendige krav på beskyttelse av egne interesser og rettigheter i sentrum, og dette er krav som blant annet kommer eksplisitt til uttrykk i prinsippet om barnets beste i Grunnloven § 104 annet ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 og barnets rett til å bli hørt og gi uttrykk for sin mening (Grunnloven § 104 første ledd annet punktum og FNs barnekonvensjon artikkel 12). FNs barnekonvensjon artikkel 9 nr. 3 pålegger staten å «respektere den rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre, har til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldrene regelmessig, med mindre dette er i strid med barnets beste». Grunnloven § 104 tredje ledd annet punktum slår fast at «Statens myndighet skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie». Etter ordlyden kan også denne bestemmelsen ha betydning for regulering av samvær med barnets foreldre.

Relasjonen mellom barnet og foreldrene er også menneskerettslig beskyttet gjennom retten til respekt for familielivet i EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 første ledd første punktum. Reguleringen av samvær mellom barnet og forelderen som barnet ikke bor fast hos, må skje innenfor disse menneskerettslige rammene.

I det følgende vil barnets særskilte rettigheter behandles i gjennomgangen av retten til familieliv i EMK artikkel 8. EMDs retningslinjer for tolkningen av EMK artikkel 8 fanger på de fleste områder opp barnets selvstendige rettighetsvern, noe gjennomgangen i det følgende vil vise. Utvalget understreker likevel at bestemmelsene om barns rettigheter i Grunnloven og FNs barnekonvensjon stiller selvstendige krav til myndighetene.

Retten til respekt for familielivet i EMK artikkel 8 innebærer to former for plikter for myndighetene, herunder lovgiver, for så vidt gjelder samvær.

Bestemmelsen gir for det første uttrykk for et vern mot myndighetenes inngrep i relasjonen mellom barnet og dets foreldre, og både barnet og foreldrene kan være rettighetshavere etter artikkel 8. Lovgivning som legger opp til at den ene forelderen kun har samvær (eller annen kontakt) med barnet, slik barneloven gjør, vil i seg selv utgjøre et inngrep i familielivet til samværsforelderen og barnet. Også bestemmelser om at samvær skal fastsettes av domstolene, og domstolenes avgjørelser om samvær vil utgjøre begrensninger i en i utgangspunktet menneskerettslig beskyttet relasjon. For å være i samsvar med EMK artikkel 8 må offentlig regulering av spørsmålet om samvær og kontakt være hjemlet i lov («in accordance with law»). Den må også være begrunnet i et anerkjent offentlig formål («legitimate aim», herunder «the protection of health and morals» og «the rights and freedoms of others»). Kravet om lovhjemmel ivaretas gjennom lovforslagets lovhjemler, og kravet om et anerkjent formål med reguleringen vil regelmessig være oppfylt fordi ivaretakelse av barnets rettigheter og interesser er anerkjente formål. For det tredje må samværsreguleringen oppfylle et krav om forholdsmessighet, uttrykt gjennom formuleringen «necessary in a democratic society». Dette kommer frem av EMK artikkel 8 nr. 2.

Særlig forholdsmessighetskravet har betydning for lovens utforming av samvær. En omfattende tolkningspraksis fra EMD om forholdsmessighetskravet har utpenslet rammer for reguleringen av samvær gjennom lovgivning, og utvalget konsentrerer seg om disse.

De grunnleggende utgangspunktene har ligget fast lenge. Elsholz mot Tyskland, storkammerdom 13. juli 2000, formulerte generelle retningslinjer for hva som kreves av myndighetene i sin regulering av samvær mellom et barn og en forelder som ikke bor sammen med barnet.9 De står fremdeles fast:

48. In determining whether the impugned measure was «necessary in a democratic society», the Court will consider whether, in the light of the case as a whole, the reasons adduced to justify this measure were relevant and sufficient for the purposes of paragraph 2 of Article 8 of the Convention. Undoubtedly, consideration of what serves best the interest of the child is of crucial importance in every case of this kind. Moreover, it must be borne in mind that the national authorities have the benefit of direct contact with all the persons concerned. It follows from these considerations that the Court’s task is not to substitute itself for the domestic authorities in the exercise of their responsibilities regarding custody and access issues, but rather to review, in the light of the Convention, the decisions taken by those authorities in the exercise of their power of appreciation […]

49. The margin of appreciation to be accorded to the competent national authorities will vary in accordance with the nature of the issues and the importance of the interests at stake. Thus, the Court recognises that the authorities enjoy a wide margin of appreciation, in particular when assessing the necessity of taking a child into care. However, a stricter scrutiny is called for in respect of any further limitations, such as restrictions placed by those authorities on parental rights of access, and of any legal safeguards designed to secure an effective protection of the right of parents and children to respect for their family life. Such further limitations entail the danger that the family relations between the parents and a young child would be effectively curtailed […]

50. The Court further recalls that a fair balance must be struck between the interests of the child and those of the parent … and that in doing so particular importance must be attached to the best interests of the child which, depending on their nature and seriousness, may override those of the parent. In particular, the parent cannot be entitled under Article 8 of the Convention to have such measures taken as would harm the child’s health and development […]

Utvalget forstår retningslinjene slik at lovens regulering av samvær må være begrunnet på en måte som viser at den ivaretar målsettingene med reglene. Reguleringen må bygge på en rimelig avveining av barnets interesser og samværsforelderens rett til samvær. Det er likevel avgjørende at reglene er utformet på et vis som ivaretar hensynet til barnets beste, og hensynet til barnet vil etter forholdene måtte gå foran foreldrenes interesser. Under enhver omstendighet har ikke samværsforelderen krav på samvær som vil innebære at barnets helse og utvikling blir skadet. Retningslinjene slår videre fast at lovgiver har en viss frihet til å velge hvordan reglene skal utformes, innenfor disse rammene, men skjønnsfriheten er mindre jo mer omfattende samværsrestriksjoner det er tale om.

Elsholz-dommen slår også fast saksbehandlingskrav i samværssaker, hvor det avgjørende vil være om samværsforelderen «has been involved in the decision-making process, seen as a whole, to a degree sufficient to provide him with the requisite protection of his interests», og etter omstendighetene kan dette innebære krav om sakkyndigvurdering av spørsmålet om samvær (avsnitt 52). Saksbehandlingskravene omfatter også mulighet for kontradiksjon og dokumenttilgang for samværsforelderen, og opplysninger om barnets mening må, avhengig av alder og modenhet, også innhentes, se Sahin mot Tyskland, storkammerdom 8. juli 2003 (avsnitt 71 og 73).10 I det hele tatt er det viktig at avgjørelser om samvær treffes på et tilstrekkelig bredt og nyansert grunnlag, og at begrunnelsen for avgjørelsene reflekterer spektret av interesser som er involvert. Etter utvalgets oppfatning ivaretar gjeldende tvistelovgivning disse saksbehandlingskravene, og utvalget legger til grunn at dette også følges opp i rettspraksis.

For det andre innebærer retten til familieliv til en viss grad en plikt for myndighetene til å legge til rette for at familierelasjonen mellom barnet og forelderen ivaretas gjennom samværsordninger. Det vises til Gnahoré mot Frankrike, dom 19. september 2000, hvor spørsmålet var om franske domstoler hadde gjort nok for å sørge for at en barnefar fikk samvær med sitt barn.11 Handlingspliktens innhold og omfang formuleres på denne måten:

51. Although the essential object of Article 8 is to protect the individual against arbitrary action by the public authorities, there may in addition be positive obligations inherent in an effective «respect» for family life. Thus, where the existence of a family tie has been established, the State must in principle act in a manner calculated to enable that tie to be developed and take measures that will enable parent and child to be reunited […]

52. The boundaries between the State’s positive and negative obligations under this provision do not lend themselves to precise definition. The applicable principles are, nonetheless, similar. In both contexts regard must be had to the fair balance that has to be struck between the competing interests of the individual and of the community as a whole; and in both contexts the State enjoys a certain margin of appreciation […]

EMD viser til en underliggende gjenforeningsmålsetting i EMK artikkel 8, og det åpnes for at myndighetene er forpliktet til å ha samværsregler som er innordnet på en slik måte at de ivaretar denne målsettingen. I avsnitt 59 i samme dom understrekes det at det med unntak av tilfeller hvor samværsforelderen «has proved particularly unfit», vil være i både barnets og samværsforelderens interesse å bevare familiebåndet dem imellom. Å bryte disse båndene forutsetter «very exceptional circumstances», og «everything must be done to preserve personal relations and, if and when appropriate, to ‘rebuild’ the family».

Gnahoré mot Frankrike gjaldt samvær mellom forelder og barn som tidligere hadde bodd sammen. Nuutinen mot Finland, dom 27. juni 2000, gjaldt spørsmålet om samvær der far og barn ikke hadde en slik relasjon.12 I denne saken fremhevet EMD at «the obligation of the national authorities to take measures to facilitate meetings between a parent and a child is not absolute, especially where the two are still strangers to one another», og at «access may not be possible immediately and may require preparatory measures being taken to this effect» (avsnitt 128). Dette er et uttrykk for at plikten for myndighetene til å legge til rette for samvær mellom barnet og forelderen vil variere etter hvor solid relasjonen i utgangspunktet har vært. Det avgjørende vil uansett være hva som er til beste for barnet. I noen tilfeller kan det beste være samvær, i andre tilfeller kan samvær være til skade for et barn. Stankunaite mot Litauen, dom 29. oktober 2019, fremhever dette i avsnitt 113 med henvisning til Khusnutdinov og X. mot Russland, dom 18. desember 2018:

Whilst […] national authorities must do their utmost to facilitate such cooperation, any obligation to apply coercion in this area must be limited since the interests as well as the rights and freedoms of all concerned must be taken into account, and more particularly the best interests of the child and his or her rights under Article 8 of the Convention. Where contact with the parent might appear to threaten those interests or interfere with those rights, it is for the national authorities to strike a fair balance between them […].13

Retningslinjene over viser at omfanget av statens handlingsplikter må bero på en avveining av ulike interesser, og at myndighetene – herunder lovgiver – har en viss frihet innenfor rammene av EMK artikkel 8 til å regulere samværsspørsmål. Det er likevel ikke tvilsomt at lovens regulering av samvær må ivareta både barnets og samværsforelderens interesser på en balansert måte. Det endelige utfallet av spørsmålet om samvær må likevel bero på hva som er det beste for barnet.

EMK artikkel 8 stiller ikke spesifikke krav til samværets kvalitet, hyppighet og omfang. De generelle retningslinjene over utgjør rammene for lovgiver også for slike spørsmål. I en avgjørelse om samvær etter barnevernloven 27. mars 2020 (HR-2020-662-S) kommenterte Høyesterett i storkammer en uttalelse i dommen K.O. og V.M. mot Norge, dom 19. november 2019 avsnitt 69, som kunne tas til inntekt for at det gjelder et minstenivå for hyppighet og omfang av samvær etter EMK artikkel 8. Høyesterett kom til at uttalelsen ikke kunne tas til inntekt for en generell forpliktelse etter bestemmelsen.14

Det er få holdepunkter i EMDs praksis og andre kilder for hvilke menneskerettslige krav som stilles til regulering av andre former for kontakt enn samvær, som kontakt per telefon eller internett. Utvalget mener lite tyder på at de menneskerettslige retningslinjene vil være annerledes for annen kontakt enn fysisk samvær. De legges derfor til grunn som bindende også for begrensninger og regulering av annen form for kontakt.

12.2.4 Utvalgets vurdering

12.2.4.1 Utgangspunkter

Utvalget viser til at utgangspunktet etter både gjeldende barnelov, og de kravene som menneskerettighetene stiller, er at barn og foreldre som ikke bor sammen, som hovedregel skal ha samvær med hverandre. Dette foreslås videreført som en hovedregel i loven. Utvalget foreslår endringer i lovens ordlyd, som tydeliggjør at retten til samvær gjelder for både barnet og forelderen som det ikke bor sammen med. Utvalget ønsker videre at formuleringen om at barnet og forelderen har rett til samvær med hverandre gjøres til en del av domsslutningene i rettens avgjørelser om samvær.

Utvalget foreslår ingen plikt til samvær for samværsforelderen. Spørsmålet har vært drøftet flere ganger, blant annet i Ot.prp. nr. 104 (2008–2009). Selv om barnet har rett til kontakt med foreldrene sine, støtter utvalget vurderingen av at tvungent samvær kan stå i et motsetningsforhold til barnets beste. Utvalget viser her til vurderingene i Ot.prp. nr. 104 (2008–2009), der det blant annet fremholdes at samvær mellom barnet og en som ikke ønsker samvær, kan være til skade for barnet.15

12.2.4.2 Den konkrete vurderingen av samværets omfang

Spørsmålet om hvor mye samvær det skal være, skal ta utgangspunkt i en vurdering av hva som er til barnets beste. Et spørsmål i denne sammenhengen er hvilket tidsperspektiv som skal legges til grunn i vurderingen av hvilket samværsomfang som er til barnets beste, når retten skal avgjøre samværsrettens omfang. I visse tilfeller kan det som er til barnets beste her og nå, avvike fra det barnet er mest tjent med i fremtiden. Problemstillingen har sammenheng med barnets rett til medvirkning og vekten av barnets mening. I Prop. 85 L (2012–2013) foreslo departementet at «foreldretvister om samvær etter barneloven skal avgjøres i større grad ut fra barnets situasjon her-og-nå, i tråd med et styrket barneperspektiv i slike saker».16 Departementet anbefaler at «barn som for tiden ikke ønsker samvær, ikke skal pålegges dette før saken er tilstrekkelig utredet og barnets og familiens situasjon er tilfredsstillende klarlagt». Høyesterett fulgte opp føringene i proposisjonen i Rt. 2013 s. 1329 og understreket at den konkrete avveiningen må skje «på grunnlag av tilhøva i dag».

Utvalget vil understreke at en avgjørelse om samværets omfang må bero på en konkret helhetsvurdering av hva som er til barnets beste. Hva som er til barnets beste her og nå, er en sentral del av denne vurderingen, men utvalget vil peke på at den ikke må gå på bekostning av en vurdering av hva som vil være til barnets beste også i fremtiden. Etter utvalgets syn er det en risiko for å innsnevre helhetsvurderingen når føringene om en nåtidsvurdering er så vidt sterke som de kan fremstå i dag, både av forarbeider og rettspraksis. Gjennom å konsentrere vurderingstemaet til situasjonen her og nå kan domstolene også bidra til å legge til rette for nye tvister, idet forhold både på foreldrenes og barnets side kan endre seg relativt raskt.

Utvalget foreslår videre å ikke videreføre oppregningen av momentene som er inntatt i gjeldende barnelov § 43 annet ledd i utvalgets lovforslag. Utvalget antar at momentlisten kan ha en viss pedagogisk effekt for parter og rettens aktører. Imidlertid vil en slik momentliste aldri bli uttømmende, og utvalget mener at vurderingen blir mer åpen uten en eksplisitt momentliste i lovteksten. Dessuten vil utvalget bemerke at man ikke har en slik momentliste i paragrafen som omhandler delt bosted, selv om mange av de samme hensynene gjør seg gjeldende også der. Hensynet til et konsistent regelverk taler dermed for å ta den ut av lovteksten også i samværskapitlet. Det betyr imidlertid ikke at momentene ikke lenger skal vektlegges. Momentene i listen går igjen i rettspraksis og er fremdeles viktige å se hen til. Utvalget understreker at domstolen, så vel som foreldre når de gjør avtaler, må basere sin løsning på hva som er til det beste for barnet.

12.2.4.3 Andre former for kontakt enn fysisk samvær

Utvalget har vurdert om det er behov for en nærmere definisjon av hva samværsretten innebærer, og videre om en slik definisjon burde regulere nærmere andre former for kontakt enn fysisk kontakt, slik mandatet peker på. Som vist i punkt 12.2.2 har Sverige, Finland og Island valgt å innta en slik definisjon i loven, se for eksempel den finske modellen, der samvær omfatter å besøke, være sammen med eller på annen måte holde kontakten med forelderen. Danmark har regler om annen kontakt enn ved samvær, herunder ved telefonsamtaler og gjennom digitale løsninger.

Utvalget foreslår ingen definisjon av samvær, og heller ingen særskilt regulering av andre former for kontakt enn fysisk kontakt. Etter utvalgets syn bør retten til samvær i utgangspunktet gjennomføres som fysiske møter. Samtidig mener utvalget at andre former for kontakt enn ved fysisk møte bør kunne besluttes i en sak som gjelder samvær. Der det er uhensiktsmessig eller ikke ønskelig å fastsette hyppige fysiske samvær, for eksempel av hensyn til reisevei, kan retten for eksempel inkludere ukentlig telefonisk kontakt som en del av samværsretten, i tillegg til fysisk kontakt noe sjeldnere.

Det er heller ingenting i veien for at foreldrene selv avtaler digitalt samvær. Selv om digitalt samvær ikke kan erstatte det fysiske møtet, vil utvalget understreke at digitalt samvær kan være et supplement til dette. For eksempel har dette vist seg å være praktisk under koronapandemien, der restriksjoner i ulike land har gjort det utfordrende og i noen tilfeller umulig å gjennomføre samværet fysisk. Også der foreldrenes arbeidssituasjon gjør at de tidvis må tilbringe mye tid borte fra barnet, kan digitalt samvær være et godt supplement.

12.2.4.4 Definisjon av «vanleg samværsrett»

Utvalget foreslår at definisjonen av «vanleg samværsrett», slik det er uttrykt i dagens barnelov § 43 annet ledd siste punktum, ikke videreføres i ny barnelov. Sentralt for utvalget er at en definisjon av vanlig samvær i loven kan bidra til å legge unødige føringer for vurderingen av hvilket samværsomfang som er til barnets beste. Dette er en vurdering som uansett skal foretas konkret, først og fremst av foreldrene og eventuelt av retten. At noe defineres som «vanlig» i loven, kan gi et inntrykk av at lovgiver har vurdert at denne samværsformen og dette samværsomfanget vil være den beste for de fleste barn. Etter flertallets syn bør verken foreldrene eller domstolen forholde seg til standardiserte retningslinjer for samvær.

Da definisjonen av vanlig samvær ble videreført i 2006, la departementet særlig vekt på motforestillingene reist av samtlige domstoler som hadde uttalt seg under høringen.17 Disse fryktet blant annet at antallet konflikter og konfliktnivået mellom foreldrene kunne øke uten en definisjon av vanlig samvær. Domstolene fremhevet også verdien av å kunne vise til lovens standard i tilfeller der foreldrene ikke kan samarbeide.18 Legaldefinisjonen ble videreført for å opprettholde signaleffekten i saker hvor det er fare for at det avtales mindre samvær enn det som er til barnets beste, eller i saker med høyt konfliktnivå.19 I St.meld. nr. 8 (2008–2009) la regjeringen særlig vekt på at en slik definisjon kan virke konfliktdempende, og at de som har lite samvær, blir sikret et minimum. Komiteen sluttet seg til regjeringens vurdering, og Stortinget ga sin tilslutning 12. mai 2009.

Utvalget kan ikke se at det finnes konkrete holdepunkter for at foreldrekonflikter vil øke uten en definisjon av vanlig samvær i barneloven. Etter utvalgets syn er utgangspunktet om at det er til barnets beste å ha kontakt med begge foreldrene, tilstrekkelig ivaretatt gjennom en synliggjøring i loven av at både barn og foreldre har rett til samvær med hverandre. Utvalget ønsker ikke å legge ytterligere føringer enn disse momentene i lovteksten. Barn tilbringer generelt mer tid med samværsforelderen enn før, og utvalget ønsker ikke å bygge opp under signaler om en statisk samværsordning. En lov uten definisjon av vanlig samvær vil etter flertallets syn i større grad ta hensyn til at samværsfastsettelsen skjer for ulike barn, i ulike livssituasjoner og aldersgrupper.

Utvalget har også lagt vekt på at en definisjon av vanlig samvær i loven vil kunne medføre at foreldrene avtaler mindre samvær enn hva de ellers ville gjort. Utvalget viser til at Høyesterett i Rt. 2011 s. 1572 uttalte at det ikke kan oppstilles en presumsjon for at «vanlig samvær» er lovens utgangspunkt, og at «[l]ovens forutsetning er at omfanget av samværet må avtales eller fastsettes i det enkelte tilfellet».

Utvalget foreslår å ikke videreføre oppregningen av momentene som er inntatt i gjeldende barnelov § 43 annet ledd i utvalgets lovforslag. Utvalget antar at momentlisten kan ha en viss pedagogisk effekt for parter og rettens aktører. Imidlertid vil en slik momentliste aldri bli uttømmende, og utvalget mener at vurderingen blir mer åpen uten en eksplisitt momentliste i lovteksten. Dessuten vil utvalget bemerke at man ikke har en slik momentliste i paragrafen som omhandler delt bosted, selv om mange av de samme hensynene gjør seg gjeldende også der. Hensynet til et konsistent regelverk taler dermed for å ta den ut av lovteksten også i samværskapittelet. Det betyr imidlertid ikke at momentene ikke lenger skal vektlegges. Momentene i listen går igjen i rettspraksis, og er fremdeles viktige å se hen til. Utvalget understreker at domstolen, så vel som foreldre når de gjør avtaler, må basere sin løsning på hva som er til det beste for barnet.

12.3 Nærmere om når det ikke skal være samvær

12.3.1 Gjeldende rett

Barneloven § 43 første ledd tredje punktum bestemmer at retten må avgjøre at det ikke skal være samvær der det ikke er til det beste for barnet. Bestemmelsen kom inn med lovendring 7. april 2006 nr. 6. Utgangspunktet om at barnets beste var avgjørende for rettens beslutning, var riktignok også gjeldende rett før lovendringen på grunn av barneloven § 48. Lovendringen tok særlig sikte på situasjoner hvor barnet har vært utsatt for overgrep, eller hvor det er fare for at barnet vil utsettes for overgrep.20 I proposisjonen uttalte departementet at overgrep i denne sammenhengen skulle forstås som psykisk eller fysisk vold eller seksuelle overgrep samt det å være vitne til vold som kan ha påført barnet skader og medført at barnet er redd for samværsforelderen. Departementet uttalte dette om vurderingene:

Ved vurderingen av om det skal være samvær, kan blant annet følgende momenter få betydning: foreldrenes atferd innbyrdes og overfor barnet, graden av voldeligheten, alvoret av virkningene for barnet og den som har barnet fast boende hos seg, den voldeliges evne til å erkjenne atferden og behovet for endringer, samt villigheten til reelt å anstrenge seg for å gjøre noe med det. Det vil også være et relevant moment om den som har barnet boende fast hos seg har fått alvorlige psykologiske eller følelsesmessige skader som følge av volden, slik at både denne og barnet trenger tid til å komme seg over traumet. Dersom den som har barnet boende fast hos seg har utviklet angst i forhold til den som ønsker samvær i en slik grad at et eventuelt samvær går ut over evnen til å fungere som omsorgsperson for barnet, kan dette også få betydning.21

I Prop. 85 L (2012–2013) ble det ikke foreslått materielle lovendringer, men det ble gitt en rekke føringer som var ment å senke terskelen for når domstolen skal fastsette at det ikke skal være samvær. Det ble blant annet forutsatt at domstolene i større grad skulle avgjøre samværssaker ut fra her-og-nå-vurderinger, og at barnets subjektive opplevelser skulle tillegges større vekt. Det ble forutsatt at det ikke skulle fastsettes samvær mot barnets vilje før barnets situasjon var tilstrekkelig belyst.

I proposisjonen kommenterte departementet praksis fra Høyesterett om at det skal «ganske tungtveiende grunner» til for å nekte samvær mellom en forelder og et barn (Rt. 1996 s. 888, Rt. 2007 s. 967 og Rt. 2010 s. 216). Departementet uttalte at formuleringen «tungtveiende grunner» ikke skal forstås som et tilleggsvilkår eller et ekstra kriterium for når domstolen skal nekte samvær etter barneloven. Det avgjørende hensynet er hensynet til barnets beste, også etter lovendringen.22 Høyesterett bekreftet dette i Rt. 2013 s. 1329.

Departementet understreket videre at «antakelser basert på et biologisk prinsipp», som baserer seg på at det er bra for et barn å kjenne sitt opphav, ikke skulle legges til grunn ved anvendelsen av barnelovens regler om samvær, men at saken må utredes tilstrekkelig. Videre knyttet departementet noen merknader til noen særlige situasjoner hvor det ikke skal fastsettes samvær. Departementet pekte på situasjoner hvor noen er trusselutsatt, saker med vold og overgrep, saker med risiko for barnebortføring og tilfeller der barnet ikke ønsker samvær, og kom med nærmere merknader til terskelen for å bestemme at samvær ikke skal fastsettes.23

Et særlig spørsmål er hvilken grad av sannsynlighet som skal foreligge før retten bestemmer at risikoen for vold og overgrep medfører at det ikke skal fastsettes samvær for barnet. I proposisjonen til lovendringen av 2006 gikk departementet ikke inn for en bundet bevisregel om graden av sannsynlighet, men uttalte:

Det er ofte vanskelig å bevise at overgrep har funnet sted. Det gjelder særlig seksuelle overgrep, men også fysisk mishandling og annen omsorgssvikt kan være vanskelig å dokumentere. Enda vanskeligere kan det være å avgjøre om det er fare for overgrep i framtiden. Det kan stilles spørsmål om hvilken grad av sannsynlighet som må foreligge for at et slikt faktum skal legges til grunn ved behandlingen av en sak om foreldreansvar, fast bosted og samvær. Et krav om sannsynlighetsovervekt ville innebære at i saker hvor det framstår som like sannsynlig at barnet utsettes for overgrep som at det ikke utsettes for overgrep, vil retten kunne komme til en avgjørelse om at barnet skal ha fast bosted hos, eller samvær med, den påståtte overgriperen.

Det forhold at det er et belastende faktum som legges til grunn vil generelt kunne tale for at det kreves en sterkere grad av sannsynlighetsovervekt. I disse sakene vil imidlertid hensynet til at barnet ikke skal utsettes for risiko for overgrep tale for at risikoen får utslagsgivende effekt i tilfelle hvor det er like, eller også mindre, sannsynlig at det foreligger fare for overgrep. Det vil kunne være sterkt belastende for en part dersom det legges til grunn at han eller hun har utsatt barnet for overgrep eller forårsaket at barnet har vært vitne til vold. Det vil videre kunne være tragisk både for denne forelderen og barnet dersom dette skjer på feilaktig grunnlag. Etter departementets oppfatning er det likevel klart at det gjennomgående vil være enda verre med en uriktig dom i den annen retning, slik at barnet får fast bosted eller samvær med en forelder som utsetter det for overgrep.

Departementet vil ikke gå inn for en bundet bevisregel om hvilken sannsynlighetsgrad som skal foreligge, og slutter seg i så henseende til arbeidsgruppens vurdering. En bundet bevisregel vil heller ikke være i tråd med systemet i barneloven, hvoretter avgjørelsene skal tas ut i fra hensynet til barnets beste etter en konkret totalvurdering av alle momenter i saken. I saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær er fakta svært sammensatt og har stor betydning for den konkrete vurderingen. Hvilken sannsynlighetsgrad som må anses tilstrekkelig vil derfor kunne avhenge av konkrete omstendigheter.24

Spørsmålet om graden av sannsynlighet ble også vurdert av stortingskomiteen som behandlet lovforslaget:

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil peke på at om en påstand om vold og overgrep skal legges til grunn av retten, avhenger av hvor stor sannsynlighet det må være for at den medfører riktighet. Flertallet vil peke på at hensynet til å ivareta barnets sikkerhet kan tilsi at sannsynlighetsovervekt anses tilstrekkelig eller at overvektsprinsippet fravikes slik at det kreves en mindre grad av sannsynlighet enn 50 % for å legge påstanden om overgrep til grunn av retten. Deretter må retten ta stilling til hvor stor vekt forholdet skal få i en barnets beste-vurdering etter en konkret helhetsvurdering. Flertallet vil samtidig understreke at det i denne sammenheng er en svært viktig oppgave for domstolene å avdekke påstander om vold og overgrep som ikke er holdbare.25

Graden av sannsynlighet ble ikke direkte berørt i forarbeidene til lovendringen i 2013. Departementet bemerket likevel at det var viktig at sakene belyses bredt, og at det er nødvendig med en føre-var-tankegang:

I saker der en eller begge foreldrene har mistanke om at barnet utsettes for vold, seksuelle overgrep eller andre alvorlige forhold, er det viktig at sakene belyses bredt før domstolen avgjør spørsmålet om samvær, slik at det faktiske avgjørelsesgrunnlaget er forsvarlig. Vurderingene må gjøres i tråd med kunnskap og forskning om barns utvikling og om forhold som utsetter barns helse og utvikling for skade eller fare. Departementet gjentar vurderinger og anbefalinger fra høringsnotatet om behovet for at domstolen i større grad sikrer at foreldretvister der det kan være risiko for at barnet blir «utsett for vald eller på anna vis blir handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa vert utsett for skade eller fare», jf. barneloven § 48 andre ledd, blir belyst tilstrekkelig før det tas avgjørelse.

Belysning og utredning av foreldretvister etter barneloven der det er alvorlig problematikk må være grundig og i tråd med oppdatert kunnskap og forskning. Det er nødvendig med en føre-var-tankegang i slike saker. Dette er nødvendig for å sikre forsvarlige avgjørelser i foreldretvister etter barneloven.

[…]

Kunnskap og forskning tilsier at det ofte vil være nødvendig at domstolen oppnevner tradisjonell sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 for å få saker der det er problematikk knyttet til vold og seksuelle overgrep forsvarlig belyst. Det vil også være viktig at sakkyndige som oppnevnes i denne type saker har særlig kompetanse og gis et godt og målrettet mandat.26

Når retten har nedlagt forbud mot kontakt med et barn etter straffeloven eller straffeprosessloven, såkalt kontaktforbud eller besøksforbud, skal det ikke være samvær, jf. barneloven § 43 b. Bestemmelsen kom inn ved lov 20. april 2018 nr. 6. Forarbeidene presiserer at forelderen ikke kan gjøre gjeldende rett til samvær etter avtale eller dom så lenge forbudet består.27 Det følger videre av forarbeidene at umulighetskriteriet i barneloven § 65 vil være oppfylt i slike saker.28

Departementet la videre til grunn at det ofte ikke vil være til barnets beste med samvær når forbudet bare er ilagt overfor bostedsforelder og barnet bor hos denne personen. Det ble imidlertid ikke tatt inn en uttrykkelig lovbestemmelse om dette, men departementet viste til at høyesterettspraksis om når besøksforbud ilegges av hensyn til den ene forelderen, også kan utstrekkes til å gjelde overfor barnet.29 Det ble også forutsatt i Prop. 85 L (2012–2013) at retten ikke bør fastsette samvær, heller ikke med tilsyn, der en forelder har utsatt bostedsforelder og/eller barnet for slike trusler at beskyttelsestiltak er iverksatt.30

Etter § 43 b annet punktum modifiseres utgangspunktet om at det ikke skal være samvær dersom forbudet etter nærmere bestemmelser åpner for samvær. Departementet viste i forarbeidene til merknadene i Prop. 85 L (2012–2013), som var forutsatt å senke terskelen for når det ikke skal være samvær, og la på bakgrunn av dette til grunn at det skal mye til før domstolen og påtalemyndigheten kan finne det forsvarlig og til barnets beste med samvær i en situasjon hvor det er ilagt kontaktforbud for å beskytte et barn.31

12.3.2 Menneskerettslige rammer

FNs barnekonvensjon artikkel 9 nr. 3 fastslår at staten skal respektere barnets rett til å ha kontakt med foreldrene regelmessig, med mindre det er «contrary to the child’s best interests». Artikkel 19 nr. 1 gjelder barns rett til beskyttelse mot vold eller overgrep fra foreldre og andre omsorgspersoner. Her heter det at statene

shall take all appropriate legislative, administrative, social and educational measures to protect the child from all forms of physical or mental violence, injury or abuse, neglect or negligent treatment, maltreatment or exploitation, including sexual abuse, while in the care of parent(s), legal guardian(s) or any other person who has the care of the child.

EMK artikkel 8, om retten til respekt for privatlivet, kan etter omstendighetene pålegge myndighetene en plikt til å verne barnet mot vold mv. begått av foreldrene, se for eksempel Wetjen mfl. mot Tyskland, dom 22. mars 2018 avsnitt 74.32 I særlig alvorlige tilfeller vil også EMK artikkel 3, om forbudet mot blant annet umenneskelig og nedverdigende behandling, innebære en forpliktelse for myndighetene til å hindre at barnet kommer i en situasjon der det blir utsatt for overgrep fra foreldrene, i denne retning se for eksempel Association Innocence en Danger og Association Enfance et Partage mot Frankrike, dom 4. juni 2020 nr. 15343/15, avsnittene 157 og 158.

Samtidig kan en beslutning om at en forelder ikke skal ha samvær med sitt barn, være et betydelig inngrep i forelderens menneskerettslig beskyttede rett til respekt for sitt privat- og familieliv. En slik beslutning kan også innebære innskrenkninger i barnets beskyttede rett til å opprettholde en relasjon til forelderen, til tross for at avgjørelsen om ikke noe samvær tas av hensyn til barnets øvrige interesser.

Myndighetenes forpliktelser etter EMK artikkel 8 skjerpes der relasjonen mellom barn og forelder begrenses på en slik måte at familiebåndene i praksis blir kuttet («effectively curtailed»). Selv der barnet er imot samvær med den av foreldrene det ikke bor sammen med, og hvor konfliktnivået mellom foreldrene er så høyt at nullsamvær av hensyn til barnet er ansett som den beste løsningen, gir EMDs praksis anvisning på at myndighetene må ha tilbørlig øye for å sørge for å bevare familierelasjonen mellom barn og forelder. Buchleither mot Tyskland, dom 28. april 2016, legger til grunn at en ordning med nullsamvær bør vurderes med jevne mellomrom (avsnitt 49):

In this respect the Court reiterates that the reasons for a suspension of contact cannot, as a rule, be regarded as permanent and should generally be reviewed at regular intervals, unless the review would in itself seriously affect the child’s welfare […].

Nyere praksis fra EMD legger stor vekt på at nullsamvær må ha svært gode grunner. Forholdene som tilsier manglende samvær, kan endre seg. Selv der det er til det beste for barnet å ha en ordning uten samvær, tilsier både barnets og foreldrenes beskyttelsesverdige interesser etter EMK artikkel 8 at myndighetene skal trå varsomt frem på dette området.33 Som nevnt under punktet om menneskerettslige rammer for samværets omfang må det foreligge «very exceptional circumstances» dersom familiebåndene skal brytes.

Spørsmålet om vurderingen av graden av sannsynlighet for overgrep har en side til uskyldspresumsjonen (EMK artikkel 6 nr. 2 og Grunnloven § 96 annet ledd). I saker hvor en forelder hevder at den andre forelderen har gjort seg skyldig i overgrep mot barnet og derfor bør nektes samvær, må retten forholde seg til et spørsmål som også har en strafferettslig side. Rådende oppfatning synes å være at det ikke vil være i strid med uskyldspresumsjonen dersom retten som beslutter at samvær ikke skal finne sted, ut fra en bevisvurdering basert på vanlig sannsynlighetsovervekt legger til grunn at forelderen sannsynligvis har begått overgrep mot barnet. Det er imidlertid avgjørende at retten i sin avgjørelse ikke formulerer seg på en måte som sår tvil om straffbare forhold har skjedd, dersom forelderen ikke er straffedømt for det samme forholdet. Dette har også en side til EMK artikkel 8. I Sanchez Cardenas mot Norge, dom 4. oktober 2007, kom EMD til at retten til familieliv var krenket når lagmannsretten, som besluttet at det ikke skulle være samvær mellom et barn og hans far, i en sidebemerkning fastholdt at den hadde mistanke om at faren hadde begått seksuelle overgrep overfor sønnen. Faren var tidligere anmeldt for seksuelle overgrep, men saken var henlagt.

12.3.3 Utvalgets vurdering

Utvalgets syn er at terskelen for at domstolen skal bestemme at det ikke skal være samvær, skal ligge på samme nivå som i dag. Bestemmelsen om der det ikke skal være samvær, fremgår av utkastets § 8-1 annet ledd. Utvalgets betraktninger i punkt 12.4.4.2 om tidsperspektivet for vurderingen av samværsomfanget gjør seg gjeldende også her. De langsiktige konsekvensene av å nekte samvær må vurderes konkret og vektes i avgjørelsen.

Utvalget bemerker likevel at beslutninger om at det ikke skal være noe samvær, kan innebære at båndene mellom barnet og forelderen i praksis blir brutt. Det kreves svært gode grunner («very exceptional circumstances») for å treffe slike avgjørelser. Utvalget mener derfor at det ikke uten videre er treffende å beskrive terskelen slik at nektet samvær krever «ganske tungtveiende grunner», slik Høyesterett har lagt til grunn i sin praksis. Slik utvalget ser det, står heller ikke departementets uttalelse i Prop. 85 L (2012–2013) om at «antakelser basert på et biologisk prinsipp» ikke skulle legges til grunn i anvendelsen av samværsreglene, godt overens med EMDs tolkning av EMK artikkel 8.

Utvalget slutter seg til betraktningene i Prop. 85 L (2012–2013) om at det faktiske avgjørelsesgrunnlaget må være forsvarlig. Der det er mistanke om at barnet er utsatt for vold eller andre alvorlige overgrep fra en eller begge av foreldrene, må beslutningstakerne være føre var, og saken må belyses bredt. Men utvalget vil føye til at det er avgjørende at beslutningen viser at det er foretatt grundige vurderinger av interessene til så vel barnet som den forelderen som ikke får samvær.

Et spørsmål er hvilke beviskrav som bør legges til grunn der det er mistanke om at barnet kan bli utsatt for vold eller overgrep under samværet. Utvalget har vurdert om det bør oppstilles en anvisning på bevisbedømmelsen i loven, men er kommet til at det ikke bør gjelde en slik bundet bevisregel. Saken må uansett avgjøres etter en bred vurdering. En angivelse av en viss sannsynlighetsgrad vil etter utvalgets vurdering fremstå kunstig. Utvalget slutter seg til vurderingene i Ot.prp. nr. 103 (2004–2005), i merknaden til § 48 annet ledd:

Hvis det er en reell risiko for at barnet blir utsatt for overgrep hos en av foreldrene, må dette få betydning for rettens avgjørelse. Det kan ikke legges vekt på enhver påstand om overgrep. Det må legges til grunn at det som et utgangspunkt må foreligge forhold som underbygger påstanden. Det kan ikke kreves sannsynlighetsovervekt for at mistanke om vold og overgrep skal legges til grunn. Det vil også kunne være tilstrekkelig med en mindre grad enn 50 prosent sannsynlighet for at beviskravet kan anses oppfylt. Hvilken grad av sannsynlighet som må foreligge vil avhenge av de konkrete omstendighetene i saken, hvor forhold som arten av overgrep det er fare for, alvorlighetsgrad og personlige forhold hos de involverte kan få betydning. Dersom det er en risiko for alvorlige overgrep, vil det kunne tilsi at det skal mindre til for at beviskravet anses oppfylt.

Utvalget vil imidlertid understreke belastningen det er for en forelder at det legges til grunn i dommen at han eller hun har utsatt barnet for overgrep. Utvalget viser i denne sammenhengen til EMDs dom i Sanchez Cardenas mot Norge, der Norge ble domfelt for krenkelse av EMK artikkel 8 for måten lagmannsretten hadde uttalt seg om mulige overgrep på.

Utvalget ønsker å videreføre regelen om at den som har kontakt- eller besøksforbud, ikke kan ha samvær med barnet. Regelen fremgår i dag av barneloven § 43 b, se forslag til videreføring i utkastets § 8-7. Utvalget viser her til departementets vurderinger i Prop. 167 L (2016–2017), punkt 6.6.2. I slike tilfeller har det offentlige vurdert at det er behov for beskyttelse. Det ville være å utsette barnet for risiko dersom dette ble overlatt til avtaler mellom foreldrene. Det offentlige vil også ha foretatt en vurdering av risikoen for barnet.

12.4 Samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt person

12.4.1 Gjeldende rett

Retten kan etter barneloven § 43 tredje ledd første punktum sette vilkår for samvær. Barneloven § 43 a gir hjemmel for en særlig form for vilkår som kalles samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt person. Dette skiller seg fra såkalt privat tilsyn, som kan fastsettes etter § 43 tredje ledd annet punktum.

Bestemmelsen om samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt person i § 43 a ble tilføyd ved endringslov 21. juni 2013 nr. 62, men pålegg om tilsyn fra offentlig oppnevnt person var også mulig tidligere med hjemmel i § 43 tredje ledd. Med endringsloven ble ordningen med offentlig tilsyn videreutviklet og presisert, og det ble også gitt forskrift om samvær med tilsyn av offentlig oppnevnt person, med hjemmel i § 43 a åttende ledd. Forarbeidene til endringsloven er Prop. 85 L (2012–2013).

Etter barneloven § 43 a første ledd kan retten pålegge offentlig oppnevnt tilsynsperson «i særlige høve og der omsynet til barnet sine behov talar for det». Vilkåret om barnets behov var nytt ved endringsloven.

Det kan fastsettes to former for tilsyn etter bestemmelsen: beskyttet tilsyn eller støttet tilsyn.

Beskyttet tilsyn er den mest omfattende formen for tilsyn, som forutsetter at barnet og samværsforelder overvåkes under hele samværet. Slikt tilsyn er aktuelt i tilfeller der det har vært noe problematikk knyttet til rus, vold eller psykiske lidelser, men der samvær likevel vil være til barnets beste. Beskyttet tilsyn skal ikke fastsettes i tilfeller der det ikke bør være samvær.34 Beskyttet tilsyn skal heller ikke være noen garanti for barnets sikkerhet, og den personen som utpekes, skal ikke ha som oppgave å fysisk forhindre bortførelse eller skadelig atferd fra samværspersonen.35

Retten kan gi pålegg om beskyttet tilsyn med inntil 16 timer per år, jf. forskriften om samvær med tilsyn § 4 annet ledd første punktum. Det er barneverntjenesten i kommunen der barnet bor, som har ansvar for å oppnevne tilsynsperson, jf. forskriften § 5. Tilsynspersonen kan være en ansatt i barnevernstjenesten eller en som barnevernstjenesten inngår avtale med.

Støttet tilsyn er mindre omfattende enn beskyttet tilsyn, som kan anvendes i saker der det ikke er behov for kontinuerlig overvåking av samværet. Støttet tilsyn gir derfor rom for mer fleksible løsninger. Forarbeidene gir som eksempel at samvær i første fase skjer på et familievernkontor under veiledning og andre fase dels i samværsforelders hjem dersom forholdene tilsier det og barnet ønsker det.36 Støttet tilsyn skal kunne muliggjøre en gradvis overgang til samvær med privat tilsyn eller samvær uten tilsyn dersom dette er til barnets beste. Støttet tilsyn kan være aktuelt i saker der det er et så høyt konfliktnivå at dette kan påvirke foreldrefunksjonen, men ikke så alvorlig at det er behov for beskyttet tilsyn. Andre aktuelle tilfeller kan være der det er behov for kontaktetablering mellom samværsforelderen og barnet, i tilfeller der de ikke kjenner hverandre godt.

Støttet tilsyn kan pålegges med inntil 32 timer i året, jf. forskriften § 6 annet ledd. Det er Bufetat som har ansvar for å oppnevne tilsynsperson ved støttet samvær, jf. forskriften § 7. Tilsynspersonen kan være en ansatt fagperson ved familievernkontoret eller en som Bufetat inngår avtale med.

Et pålegg om enten støttet eller beskyttet tilsyn kan følge av enten dom, midlertidig avgjørelse eller rettsforlik, jf. § 43 a femte ledd. Pålegget skal være begrunnet og skal fastsette de nødvendige vilkårene for samværet, herunder timetall og avgrenset varighet.

For begge formene for tilsyn regnes tilsynsåret fra dato for første gjennomførte tilsynssamvær og ikke fra kalenderåret.37 Det er forutsatt i forarbeidene at pålegg om tilsyn normalt ikke bør ha en varighet ut over ett år. Av forskriften § 2 annet ledd annet punktum følger det at dersom tilsynet skal vare i over ett år, skal dette grunngis særskilt.

Om begrunnelsen for at pålegg om tilsyn bør fastsettes med avgrenset varighet, skriver departementet i forarbeidene:

Tilsyn må anses som et inngrep i samværsretten, og inngrepet bør ikke fastholdes i lengre tid enn formålet med tilsynet og behovene i saken tilsier. Videre kan erfaringer fra samvær med tilsyn tilsi at det i enkelte tilfeller, av hensyn til barnets beste, ikke skal være samvær. Begrenset varighet for pålegg vil sikre at samvær med tilsyn er i tråd med barnets beste og barnets behov. Barnets beste og barnets behov, forankret i barnets mening, er ikke en konstant størrelse i en samværssak, og spesielt ikke i saker om samvær med tilsyn som særlig anvendes overfor yngre barn. Se kapittel 6.2.4, 7.2.4.1, 7.2.4.5 og 8.2.4. Der domstolen skal ta stilling til forlengelse av en tilsynsordning i en endringssak, må det legges stor vekt på barnets opplevelse av hvordan samværet og tilsynet fungerer, jf. kapittel 8.2.4 om vilkåret barnets behov. Som nevnt i kapittel 7.2.4.5 ønsker departementet en endring i praksis dit hen at det legges et mer kortsiktig perspektiv til grunn når domstolen skal avgjøre om det for tiden er til barnets beste med samvær.38

12.4.2 Nordisk rett

12.4.2.1 Sverige

Etter föräldrabalken kapittel 6 § 15 c kan retten beslutte «umgängesstöd», som innebærer at en person utpekt av socialnämnden skal medvirke til samværet. Vilkåret er at barnet har behov for slik støtte – det er ikke samværsforelderens behov for støtte eller bostedsforelderens motstand som skal ligge til grunn for dette. I forarbeidene nevnes tilfeller der barnet og samværsforelderen ikke har en nær relasjon dersom det ikke har vært samvær på en stund, eller der det kan være behov for at en person medvirker til henting og bringing av barnet for at det skal slippe å oppleve konfliktfylte konfrontasjoner.

«Umgängesstöd» skal fastsettes for en avgrenset tid, som skal fremgå av beslutningen. I utgangspunktet skal det gjelde for høyst ett år, men det kan tenkes situasjoner der det er nødvendig med et pålegg som varer lenger enn ett år. Retten skal innhente uttalelse fra socialnämnden før den fatter beslutning. Socialnämnden skal følge opp hvordan samværet fungerer, og skal påse at ikke støtten foregår lenger enn nødvendig. Den kan oppfordre foreldrene til å inngå en ny avtale om samvær, om samværet ifølge socialnämnden kan fortsette uten støtte. En slik avtale går da foran tidligere domstolsbeslutning om samvær med støtte.39 Socialnämnden har også ansvar for å gripe inn dersom samværet bør avbrytes, dersom barnet ikke har det bra eller risikerer fare eller skade. Nämnden kan da ta initiativ overfor foreldrene som kan reise sak om endringer i samværet, de kan reise sak selv, eller det kan bli spørsmål om å innlede en sak etter socialtjänstlagen om å gripe inn som beskyttelse av et barn.

12.4.2.2 Danmark

I Danmark fremgår det av forskrift at det kan treffes avgjørelse om overvåket samvær «når det skønnes nødvendigt i det enkelte tilfælde».40 Det overvåkede samværet skal gjennomføres på Familieretshuset, med mindre annet bestemmes i avgjørelsen. Familieretshuset kan treffe mindre endringer av et fastsatt overvåket samvær og kan alltid endre samværet etter avtale med foreldrene. Det offentlige skal betale for overvåkningen.

Fra Vejledning om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær fremgår det at overvåket samvær skal anvendes som vilkår når det etter en konkret vurdering ikke er andre muligheter for å fastsette samvær. Det skal nøye overveielser til før overvåket samvær besluttes. Familieretshuset er forpliktet til å sikre at overvåkningen ikke er mer inngripende enn nødvendig.

Av veilederen fremgår det at overvåket samvær ses i et fremtidsorientert perspektiv:

Overvåget samvær bør anvendes med omhu og ses i et fremtidsorienteret perspektiv. Det er vigtigt, at det på forhånd er klart, i hvilken form det overvågede samvær skal foregå og med hvilket formål. Det bør være tydeligt, om der alene er tale om en overgangsordning, om der undtagelsesvis er tale om en mere permanent ordning, der ikke skal udmønte sig i en egentlig afrapportering, om der er tale om et «undersøgelsessamvær», som træder i stedet for eller supplerer en børnesagkyndig undersøgelse, eller om der er tale om en måde at belyse barnets perspektiv på i sager, hvor samværet skal etableres eller genetableres under trygge rammer. Er sidstnævnte tilfældet, er det naturligt, at samværet overvåges af en børnesagkyndig. Et overvåget samvær kan således anvendes som en del af en børnesagkyndig undersøgelse. Overvåget samvær kan f.eks. også anvendes i sager, hvor samværsforælderen har udøvet vold mod bopælsforælderen.

Personer som barnet kjenner eller er trygg på, er foretrukne ved valg av tilsynsperson. Som eksempel nevner veilederen familiemedlemmer eller personer fra foreldrenes bekjentskapskrets. I slike situasjoner foregår samværet typisk i private hjem. Er det ikke mulig å benytte kjente personer, eller hvis formålet med overvåkningen er å innhente opplysninger til bruk i en avgjørelse, skal det være kompetente personer til rådighet for å forestå overvåkningen.

Overvåket samvær kan kategoriseres i fire former:

Beskyttet samvær er den mest intense overvåkningsformen, og samværet skjer under konstant oppsyn. Denne formen anvendes typisk der det er usikkert om samværsforelderen kan ta seg av barnet, for eksempel på grunn av mistanke om misbruk eller bortføring som ikke umiddelbart kan avvises. Observert samvær anvendes gjerne når det er behov for ytterligere opplysninger om barnet eller forelderen som ledd i en barnesakkyndig undersøkelse. Samspillet observeres og munner ut i en rapport. Observert samvær er altså et ledd i sakens opplysning.

Støttet samvær kan være aktuelt der samværsforelderen er ung og umoden og er uvant med å passe barnet. Det kan også være aktuelt der det er høyt konfliktnivå mellom foreldrene og det er behov for en nøytral person som kan delta i å hente og følge barnet, enten sammen med samværsforelderen, bostedsforelderen eller alene. Overværet samvær brukes der det er behov for en utenforstående som er til stede under samværet, for eksempel der bostedsforelderen motsetter seg samvær og det er høy konflikt. Det kan også være aktuelt der målet er et bekjentskapsforhold mellom barn og forelder.

Av avgjørelsen skal det fremgå hvilke forhold som gjør vilkåret om overvåket samvær nødvendig. I veilederen understrekes at kontinuitet i samværet tilstrebes, og at det ikke bør være en lengre periode uten samvær når overvåkningsperioden utløper.

Kommunen kan dras inn i saker om samvær, særlig i saker om overvåket samvær. I visse tilfeller er det tverrsektorielt samarbeid:

Der skal være opmærksomhed på muligheden for at inddrage kommunen i sager om samvær, herunder særligt i sager om overvåget samvær. Det gælder særligt i Familieretshusets tværsektorielle samarbejde med kommunen i § 7-sager, hvis Familieretshuset vurderer, at familieretten vil kunne få behov for at træffe en afgørelse om overvåget samvær. I sådanne tilfælde kan Familieretshuset i det notat, der sendes til familieretten, når sagen indbringes til afgørelse, efter aftale med kommunen oplyse familieretten om, hvordan kommunen kan indgå i et samarbejde om overvåget samvær. En afgørelse om samvær ophæver eller indskrænker ikke kommunens tilsynspligt over for det barn, som sagen vedrører, men hvis det i forbindelse med det tværsektorielle samarbejde i en § 7-sag bliver klart, at der er behov for særlig støtte i forbindelse med samvær for en forælder, kan det være relevant at koordinere indsatsen. Det kan således være relevant at inddrage kommunen, hvis Familieretshuset bliver opmærksom på, at der er behov for særlig støtte i forbindelse med samværet. Familieretshuset kan f.eks. have foranstaltet overvåget samvær i en periode, men da Familieretshuset i praksis sjældent etablerer en permanent ordning om overvåget samvær, må kommunen træde til, f.eks. i form af at give barnet en støtteperson, som kan være til stede under samværet, hvis det fortsat skønnes, at barnet har udbytte af samværet, og det på den baggrund besluttes, at samværet skal fortsætte, selvom samværet er problematisk. Der henvises til punkt 49 om samvær med forældre uden del i forældremyndigheden i vejledning af 7. januar 2014 om særlig støtte til børn og unge og deres familier (Vejledning nr. 3 til serviceloven).

Kommunen kan ikke fortsette eller fastsette overvåket samvær, men med samtykke fra den som har foreldreansvar, kan den tilby annen støtte etter den danske serviceloven.

12.4.2.3 Finland

Etter lag angående vårdnad om barn och umgänge § 9 a kan støttet eller overvåket samvær samt overvåket overlevering avtales mellom foreldrene, og socialnämnden kan bekrefte avtalen. Domstolen kan også pålegge slike vilkår for samværet. Vilkåret for at socialnämnden skal fastsette avtalen, eller for at domstolen skal beslutte slike vilkår, er at det må være begrunnet at det er nødvendig av hensyn til barnets beste. Overvåket samvær kan bare fastsettes dersom støttet samvær eller overvåket overlevering av barnet ikke er nok for å sikre barnets beste.

Overvåket overlevering innebærer at en person ser til at overlevering av barnet fra den ene forelderen til den andre skjer i overensstemmelse med avtale eller avgjørelse. Ved støttet samvær er en person tilgjengelig under samværet. Ved overvåket samvær skal personen se og høre både barnet og forelderen under hele samværet. Den som overvåker, kan bestemme at samvær ikke skal skje, eller at samvær skal avbrytes, dersom det er nødvendig for å ivareta barnets interesse, jf. socialvårdslagen § 27. Et avbrutt samvær eller ikke innledet samvær skal rapporteres til barnatillsyningsmannen.

12.4.2.4 Island

Den islandske barneloven § 47 fjerde ledd bestemmer at sysselmannen kan fastsette at samværet skal skje under overvåkning av en med barnefaglig kompetanse, dersom det foreligger spesielle grunner.

12.4.3 Menneskerettslige rammer

Samvær under tilsyn vil innebære et inngrep i retten til respekt for familielivet i henhold til EMK artikkel 8 nr. 1 og Grunnloven § 102 første ledd første punktum for den forelderen som har samvær med barnet under slike begrensninger. Også barnet har krav på beskyttelse av sin rett til samvær med forelderen. Tilsyn må dessuten ta hensyn til prinsippet om barnets beste og barnets selvstendige krav på menneskerettslig beskyttelse.

Disse menneskerettslige utgangspunktene innebærer at avgjørelser om tilsyn må skje i samsvar med de krav som generelt er utpenslet i praksis fra EMD for tiltak som begrenser samværet mellom foreldre og barn, se blant annet punkt 12.2 over. Her vil utvalget fremheve at avgjørelser om tilsyn må treffes på bakgrunn av en avveining mellom både forelderens og barnets interesser, og disse avveiningene må eksplisitt fremgå av begrunnelsen for avgjørelsen.

12.4.4 Utvalgets vurdering

Utvalget går inn for å beholde de to tilsynskategoriene, men med en terminologisk endring. Utvalget viser til at det ikke er selve tilsynet som er støttet eller beskyttet, men samværet. En riktigere terminologi vil være å omtale tilsynskategoriene som henholdsvis «støttande» og «tryggjande». Utvalget mener det er behov for en klargjøring i loven av hva som menes med «støttande» og «tryggjande» tilsyn, og foreslår derfor at dette presiseres i lovteksten, se lovutkastets § 8-5.

Når det gjelder selve tilsynsordningen som system, mener utvalget at det er behov for en større gjennomgang og evaluering av denne. Utvalget har ikke selv hatt ressurser til en fullstendig gjennomgang av tilsynsordningen. Utvalget viser til at det foreligger flere ulike nylige rapporter og evalueringer om ordningen, samt juridisk litteratur som har gått nærmere inn på konkrete avgjørelser.41 Utvalget har ikke hatt kapasitet til å gå grundig gjennom dette materialet, men har sett hen til det i sine vurderinger av enkelte elementer som bør vurderes særskilt i en større gjennomgang.

I evalueringen bør det utredes mulige alternativer, kvalifikasjonskrav for tilsynspersoner og hvilken aktør som skal utpeke tilsynspersonen. For eksempel kan det vurderes om de to typene av tilsyn bør administreres av én instans, i motsetning til i dag der det er barnevernstjenesten i kommunen og Bufetat som har ansvar for å oppnevne tilsynsperson for henholdsvis beskyttet og støttet tilsyn. En tendens ved dagens ordning synes å være at begge aktørene som er ansvarlige for å utpeke tilsynsperson, setter spørsmålstegn ved om ikke ordningen bør legges til en annen tjeneste enn den selv. Også dette foranlediger en nærmere evaluering av tilsynsordningen.

Dersom barnevernet allerede har vært involvert i saken, kan det synes å påvirke rettens valg av tilsynsform.42 I LE-2014-40988 ble tilsyn fastsatt på bakgrunn av høyt konfliktnivå mellom foreldrene. Retten landet på tilsynsformen beskyttet tilsyn, altså den som administreres av barnevernstjenesten. Ravn og Skjørten peker på at en mulig forklaring kan være at barnevernet allerede var involvert i saken og på denne måten kunne fortsette arbeidet med familien. Utvalget mener avgjørelsen er illustrerende for at det er behov for en nærmere gjennomgang av tilsynsordningen, der beskyttende og støttende tilsyn ses i sammenheng. Det er uheldig dersom valg av tilsynsform beror på tilfeldigheter, blant annet fordi taket på timeantallet for de to tilsynsformene er såpass ulikt.

Når det gjelder tilsynets varighet, går utvalget inn for større fleksibilitet. Som nevnt forutsettes det etter gjeldende rett at pålegg om tilsyn normalt ikke bør ha en varighet ut over ett år. Departementets begrunnelse var blant annet at tilsyn må anses som et inngrep i samværsretten, og at det ikke bør fastholdes lenger enn formålet og behovene i saken tilsier. Av annet ledd annet punktum i tilsynsforskriftens § 2 fremgår det i dag at dersom tilsynet skal vare i over ett år, skal dette «grunngivast særskilt». Utvalget går inn for at retten skal kunne fastsette inntil tre år med tilsyn, og at dette skal lovfestes. Utvalget mener dette grepet vil tydeliggjøre dommerens kompetanse til å fastsette fleksible løsninger.

Samvær med tilsyn vil være et inngrep i samværsforelderens og barnets rett til respekt for familieliv etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 første ledd første punktum. Utvalget er enig i at barnets beste og barnets behov ikke er en konstant størrelse i en samværssak, slik departementet har vist til i forarbeidene. Samtidig mener utvalget at det i enkelte konkrete saker vil kunne være til barnets beste å fastsette tilsyn med en varighet lenger enn ett år. Når det gjelder beskyttende tilsyn, viser utvalget til at situasjonen ofte vil være slik at det ikke kan forventes større endringer i samværsforelderens samværskompetanse. Da vil beskyttende tilsyn over tid være den eneste aktuelle måten å sikre samvær på. Hvis samvær begrenses til ett år, vil samværsforelderen være tvunget til å gå til sak på nytt for å få samvær. Dette vil være en belastning for både barnet og bostedsforelderen, og det vil medføre kostnader for partene og/eller det offentlige. I tillegg vil det bli opphold i samværet inntil det igjen er bestemt beskyttende tilsyn av retten. Når situasjonen ligger slik, kan det være gode grunner for å pålegge tilsyn lenger enn for ett år. Selv om tilsyn i utgangspunktet er et inngrep overfor samværsforelderen, vil det også være tilsynet som muliggjør at det i det hele tatt kan være samvær.

Avgjørelser må grunngis konkret i hvert enkelt tilfelle og bygge på avveininger som tar hensyn til interessene til både forelderen og barnet. Jo mer inngripende avgjørelsen er, desto større krav stilles til begrunnelsen. Ett av hovedfunnene i Blandhol og Köhler-Olsens utredning av samvær med støttet tilsyn fra 2018 var at avgjørelser om støttende tilsyn mangler eller har utilstrekkelige begrunnelser av barnets beste. Der begrunnelsen er mangelfull, er det ofte vanskelig å forstå påleggstypen og omfanget.43 Her vil utvalget peke på viktigheten av å utforme pålegget på en slik måte at det går klart frem hvordan tilsynet, herunder omfang og lengde, er vurdert som det beste for barnet. Det må også gå klart frem av avgjørelsen hvordan forelderens interesser er tatt hensyn til.

Av hensyn til behovet for fleksibilitet og tilpasning til den konkrete situasjonen, foreslår utvalget videre at taket på antall timer som kan ilegges av retten økes. For beskyttende tilsyn mener utvalget at dette bør kunne ilegges for opptil 24 timer per år. Dette vil muliggjøre månedlige samvær av to timers varighet. Støttende tilsyn bør også økes noe, til opptil 36 timer per år. Dette kan etter utvalgets syn fremgå av forskrift.

12.5 Gjennomføring av samvær

12.5.1 Gjeldende rett

Barneloven § 42 første ledd annet punktum bestemmer at foreldrene har et gjensidig ansvar for oppfyllelse av samværsretten. Foreldrene avtaler selv de praktiske spørsmål knyttet til samværet. Når det gjelder å hente og følge barnet, har utgangspunktet i praksis vært at samværsforelderen primært har ansvar for dette med mindre noe annet er avtalt eller fastsatt.

Avklaring av spørsmål knyttet til gjennomføring av samværsretten kan i prinsippet også løses gjennom at retten setter utfyllende vilkår til samværsretten.44

Det følger videre av barneloven § 43 tredje ledd at foreldrene skal gi hverandre beskjed i rimelig tid i forveien dersom samvær ikke kan finne sted som planlagt, eller tidspunktet for samværet må avtales nærmere.

Fordeling av reisekostnadene til samvær reguleres i § 44. Hovedregelen er at kostnadene deles mellom foreldrene etter størrelsen på inntektene deres dersom ikke noe annet blir avtalt. Det følger av forarbeidene at inntektsbegrepet er det samme som ved fastsetting av barnebidrag.45 Kostnadene som skal deles, er kostnadene til barnets reise, og foreldrenes nødvendige kostnader til reise ved henting eller bringing. Samværsforelderens kostnader til egen reise når samværet skjer der barnet bor, inngår også i reisekostnadene etter bestemmelsen.

Dersom særlige grunner gjør det rimelig, kan retten fastsette en annen fordeling av reisekostnadene. Om rimelighetsvurderingen uttaler departementet:

Ved rimelighetsvurderingen skal det legges vekt på hva som fremstår som den beste løsningen for barnet. Det må foretas en helhetlig vurdering av hver av foreldrenes totale situasjon. Ved vurderingen kan det blant annet legges vekt på foreldrenes økonomi, reisevei og reisemåte. Etter departementets syn vil det at en av foreldrene flytter som regel ikke alene utgjøre en særlig grunn til å fravike hovedregelen om forholdsmessig fordeling av reisekostnadene.46

Dersom foreldrene er enige om det, kan sak om reisekostnader gå til fylkesmannen i stedet for domstolen. I de tilfellene der barnet er fylt 15 år, kan saken gå til fylkesmannen også når bare en av foreldrene ønsker det. Vedtaket kan påklages til departementet. Fylkesmannens og departementets vedtak er i disse tilfellene tvangsgrunnlag for utlegg. Når begge foreldrene ber om det, kan også fylkesmannen fastsette at en skriftlig avtale om deling av reisekostnader skal kunne tvangsfullbyrdes ved utlegg etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7.

12.5.2 Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår å samle bestemmelsene i gjeldende lov § 42 første ledd annet punktum og § 43 fjerde ledd til en felles bestemmelse om foreldrenes gjensidige ansvar for gjennomføringen av samværet. Utvalget ønsker også å videreføre utgangspunktet om at foreldrene selv som hovedregel avtaler de praktiske spørsmålene knyttet til gjennomføring av samvær. Utvalget viser til at retten ved behov kan foreta nærmere avklaringer, for eksempel om tidspunkter, henting og bringing, som vilkår i en avgjørelse.

Når det gjelder fordeling av reisekostnader, mener utvalget i hovedsak at dagens regel om slik fordeling skal videreføres, se lovutkastet § 8-8. Det er etter utvalgets syn rimelig at reisekostnadene skal deles mellom foreldrene etter størrelsen på inntekten deres. Utvalget er enig i tidligere vurderinger om at begge foreldrene bør medvirke til at barnet får størst mulig samlet foreldrekontakt. Utvalget foreslår imidlertid en endring i hvilke kostnader som skal deles, ved at samværsforelders eventuelle bokostnader når samværet finner sted på barnets hjemsted også skal fordeles mellom foreldrene. Det kan være ulike grunner til at samværet finner sted på barnets hjemsted, for eksempel at barnet er veldig lite og ikke kan reise selv, eller at samværet ikke skal inkludere overnattinger hos samværsforelderen. Utvalget mener at det er rimelig at slike utgifter også inngår i det som skal deles mellom foreldrene, forutsatt at utgiftene er nødvendige og rimelige.

Utvalget foreslår også å videreføre adgangen til å be om rettens og fylkesmannens behandling av saker om reisekostnader. Utvalget foreslår å videreføre vilkåret om at en annen fordeling enn etter foreldrenes inntekt bare kan fastsettes hvis det er særlige grunner til det.

Av forarbeidene til gjeldende lov § 44 følger det som nevnt at det at en forelder flytter som regel ikke alene vil utgjøre en særlig grunn til å fastsette enn annen fordeling enn etter hovedregelen. Utvalget mener imidlertid at når en forelder velger å flytte, kan dette etter omstendighetene være noe som gjør at det er rimelig å fastsette en annen fordeling av kostnadene, avhengig av de konkrete omstendighetene i saken.

12.6 Rettigheter og plikter for den som har samvær med barnet

12.6.1 Gjeldende rett

Det følger av barneloven § 42 annet ledd at barnet har krav på omsorg og omtanke fra den som er sammen med barnet. Det følger av samme bestemmelse at den som er sammen med barnet, kan ta avgjørelser som gjelder omsorgen for barnet under samværet.47

Den av foreldrene som har rett til samvær med barnet, skal så «så langt råd er», få uttale seg før den som har foreldreansvaret, tar avgjørelser som vil gjøre det umulig eller vesentlig vanskeligere å utøve samværsretten, jf. barneloven § 46. Bestemmelsen gir en uttalerett, men ingen beslutningsmyndighet ut over det. Bestemmelsen gjelder der den som har rett til samvær, ikke har del i foreldreansvaret. Det er videre ikke nok at det tas en avgjørelse som berører samværsretten, for at uttaleretten skal inntre. Det følger av forarbeidene at bestemmelsen særlig tar sikte på emigrasjon og utenlandsopphold av lang varighet. Det uttales i forarbeidene at bestemmelsen etter omstendighetene også vil kunne få betydning når flytting innenlands gjør at det blir vesentlig vanskeligere å utøve samværsretten.48 Det er ingen sanksjoner for brudd på plikten til å lytte til den som har rett til samvær.

Retten til opplysninger om barnet reguleres i § 47. En forelder som har foreldreansvaret alene, skal gi den andre forelderen opplysninger om barnet når det blir etterspurt. Retten til opplysninger er ikke betinget av at forelderen har rett til samvær med barnet. Retten gjelder videre kun for barnets foreldre, ikke for andre med samværsrett.

En forelder uten del i foreldreansvaret har også rett til å få opplysninger om barnet fra barnehage, skole, helse- og sosialvesen og politi, med unntak av der det er taushetsplikt overfor foreldrene. Oppregningen av instanser er her uttømmende. Også private aktører som dekkes av betegnelsene, er medregnet, for eksempel private barnehager.49 Slike opplysninger kan nektes dersom det kan være til skade for barnet å gi dem. Opplysninger skal for eksempel ikke gis hvis det er grunn til å tro at de vil blir brukt til å sjikanere barnet og den som har foreldreansvaret.50

Dersom det foreligger avtale om samvær og en av foreldrene vil flytte enten i Norge eller ut av landet, må den som vil flytte, varsle den andre senest tre måneder før flyttingen, jf. § 42 a første ledd. Dersom foreldrene ikke er enige om flytting, må den av foreldrene som vil flytte med barnet, kreve mekling, jf. § 42 a annet ledd.

12.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår en egen paragraf om omsorgsplikten og avgjørelsesmyndigheten til den som har rett til samvær med barnet, som viderefører gjeldende lov § 42 annet ledd med endringer. Bestemmelsen om omsorgsplikten speiler ordlyden i bestemmelsen om omsorgsplikten under foreldreansvaret. Utvalget har valgt en endring i ordlyden, slik at omsorgsplikten er formulert som en plikt til å gi barnet omsorg, kjærlighet og en oppdragelse med respekt for barnets egenverdi. Dette er grunnverdier som etter utvalgets syn skal bæres både av foreldre med foreldreansvar, og de som ikke har del i foreldreansvaret, men som har rett til samvær med barnet.

Bestemmelsen viderefører videre utgangspunktet om at den som har samvær med barnet, har rett og plikt til å ta avgjørelser som gjelder omsorgen for barnet under samværet. Bestemmelsen gir rett til å ta avgjørelser for barnet i den utstrekning det er nødvendig for barnets omsorg. Tabell 10.2, inntatt i punkt 10.3.5.2.1, gir enkelte eksempler. Utvalget legger opp til at bestemmelsen skal forstås på samme måte som i dag.

Gjeldende lov § 46 om uttalerett for samværsforelderen flyttes til kapitlet om foreldreansvar, og omformuleres til en plikt for forelderen med foreldreansvar til å gi en forelder som har rett til samvær anledning til å uttale seg før den tar avgjørelser som kan få betydning for utøvelsen av samværsretten. Bestemmelsen kommer i tillegg til regler om varsling ved flytting, og kan også gjelde andre ting enn flytting, for eksempel at barnet skal drive med fritidsaktiviteter som også berører tidspunkter for avtalt eller fastsatt samvær. Utvalget mener at en slik omstrukturering gjør bestemmelsen mer synlig og tydelig. Utvalget mener bestemmelsen har verdi selv om det ikke er knyttet sanksjoner for brudd på den. En forsømmelse av plikten til å inkludere den andre i avgjørelsen vil etter omstendighetene kunne gi grunnlag for en ny vurdering av saken, dersom samvær ikke finner sted som avtalt eller fastsatt.

Lovutkastets § 6-12 tilsvarer dagens § 47 om rett til opplysninger om barnet, med mindre endringer. Utvalget foreslår å flytte bestemmelsen til kapittel 6 i loven, idet den retter seg både mot foreldre som har foreldreansvar og andre.

12.7 Samværshindring

12.7.1 Innledning

Den 8. mars 2019 ble utvalget ved departementets beslutning gitt et tilleggsmandat som følge av en utvidet regjering sin nye plattform (Granavolden-plattformen):

Regjeringen vil legge til grunn at barn skal få mulighet til å ha kontakt med begge foreldrene sine, også etter samlivsbrudd. Foreldre har et felles ansvar for at avtalt eller vedtatt samvær skal overholdes. Sabotasje av samvær bør i større grad få økonomiske konsekvenser og eventuelt få konsekvenser for samværsfordelingen. Regjeringen vil utrede forslag til strengere reaksjoner ved samværssabotasje.

12.7.2 Gjeldende rett

Barnet har etter barneloven § 42 rett til samvær med begge foreldre. Dersom barnet bor hos den ene og det foreligger avtale eller dom om samvær med den andre, kan ikke bostedsforelderen lovlig hindre samværet i å bli gjennomført.

Det kalles samværshindring dersom bostedsforelder vanskeliggjør eller hindrer et avtalt samvær.51 Det følger av barneloven § 43 femte ledd at den som har samværsrett, kan kreve ny avgjørelse dersom den som har foreldreansvaret, eller den barnet bor hos, hindrer gjennomføringen av samvær.

Avgjørelse eller avtale om foreldreansvar eller fast bosted kan tvangsfullbyrdes med tvangsbot og henting av barnet. Avtale med tvangskraft og avgjørelse om samvær kan bare tvangsfullbyrdes med tvangsbot, jf. barneloven § 65. En avtale inngått mellom foreldre er ikke tvangskraftig, med mindre begge foreldre etter § 55 ber fylkesmannen om dette.

Tingretten kan etter § 65 annet ledd i saker om tvangsfullbyrdelse av samvær fastsette en stående tvangsbot som for en viss tid skal gjelde for hver gang samværsretten ikke blir respektert. Det følger videre av bestemmelsen at det ikke skal fastsettes tvangsbot der oppfylling av samværsretten er umulig. En slik umulighet er eksemplifisert med at det er risiko for at barnet blir utsatt for vold eller på annen måte blir behandlet slik at den fysiske eller psykiske helsen blir utsatt for skade eller fare. Hva som ligger i vilkåret om umulighet, følger videre av tvangsfullbyrdelsesloven §§ 13-8 fjerde ledd og 13-14 tredje ledd.

Forelderen som nekter samvær, må etter tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14 tredje ledd sannsynliggjøre at det er umulig å oppfylle kravet. For at retten skal konstatere umulighet, må bostedsforelderen som har barnet hos seg, normalt ha oppfylt sin medvirkningsplikt. Denne plikten er en positiv plikt til å lojalt medvirke til at samværsretten kan gjennomføres, for eksempel så langt det lar seg gjøre påvirke barnet til å ikke motsette seg samværet. I hvilken grad bostedsforelderen har oppfylt medvirkningsplikten, vil være et moment i vurderingen av umulighet. I de tilfeller der det vurderes å være skadelig å utsette barnet for tvangsgjennomføring av samvær, vil normalt ikke dette momentet kunne vektlegges.

Tvangsbotens størrelse avhenger av de økonomiske forholdene til den som hindrer samværet, og formålet med boten. Boten skal være et effektivt pressmiddel og må settes høyt nok til å være akkurat det.

Barneloven § 65 a trådte i kraft 1. januar 2018. Den bestemmer at retten, før den tar avgjørelse om tvangsfullføring, kan oppnevne en sakkyndig, godkjent mekler eller annen ansatt ved familieverntjenesten for å mekle eller ha samtaler med foreldrene. Formålet med bestemmelsen var å få forelderen som har hånd om barnet, til å oppfylle sine plikter frivillig.52 Bestemmelsen har altså et annet formål enn mekling etter barneloven § 52, der formålet med mekling etter den bestemmelsen er «å få foreldra til å kome fram til ei skriftleg avtale om foreldreansvaret, om kvar barnet skal bu fast og om samvær». Dersom retten velger å oppnevne noen til å mekle etter § 65 a, er målet ikke at mekleren skal diskutere de underliggende spørsmålene på nytt. Det står i forarbeidene likevel at dersom dommeren mekler i en tvangssak etter reglene i tvisteloven kapittel 8, vil det ikke være noe i veien for at dommeren ser helhetlig på saken.53

12.7.3 Utvalgte tidligere vurderinger

Tvangsfullbyrdelse av avtale eller avgjørelse av samvær har vært diskutert flere ganger tidligere. Barnelovutvalget ga uttrykk for dette i NOU 1977: 35, punkt 11.4.2:

For avgjørelser om samværsrett gir loven bare adgang til å bruke tvangsmulkt, se biel. § 11 tredje ledd og buel. § 4 fjerde ledd. Når det ikke er gitt adgang til å bruke skarpere tvangsmidler, skyldes det dels at avgjørelser om samværsrett tross alt er mindre betydningsfulle enn avgjørelser om foreldreansvar, og at det ved gjennomføring av samværsrett lett kan bli snakk om fysisk avhenting flere ganger, noe som kan øke skadevirkningene for barnet.

Utvalget er mest stemt for å beholde disse reglene som de er, også fordi det later til at tvangsmulkt er tilstrekkelig som «ris bak speilet», jfr. Ekteskapslovutvalgets innstilling III (1964) s. 17. Riktignok kunne man tenke seg å åpne en viss adgang til fysisk avhenting, f.eks. begrenset til en enkelt gang og/eller til feriebesøk, men utvalget mener det alt i alt ikke er grunn til å foreslå det.

En annen endring har kanskje mer for seg – også den vil i noen grad råde bot på de begrensninger som ligger i at man bare nytter tvangsmulkt som tvangsmiddel (se om disse begrensningene Ot.prp.nr.25 (1956) s. 35 sp. 1 og særlig sp. 2 øverst). Som det er, slutter tvangsmulkten å løpe når samværsretten én gang er blitt overholdt. Det vil være et mer effektivt pressmiddel dersom namsretten kan fastsette en stående tvangsmulkt, som begynner å løpe hver gang samværsretten ikke blir oppfylt. En slik stående tvangsmulkt kunne fastsettes for et begrenset tidsrom, f.eks. høyst ett år. Er det feriesamvær som er nektet, kunne den samværsberettigede med en slik regel også sikre seg et pressmiddel for neste feriesamvær. Utvalget er blitt stående ved å foreslå en regel om dette, se utkastets § 49 med merknader.

Ot.prp. nr. 56 (1996–1997) behandlet tvangsfullbyrdelse av samvær. Departementet gikk ikke inn for muligheten for fysisk avhenting eller trekk i bidrag:

Dersom den som forhindrer at samværet blir gjennomført ikke har penger til å betale med eller noe å ta utlegg i, vil boten dessuten ha liten effekt. At tvangsbot utferdiges er således ingen garanti for at den i praksis fungerer som et pressmiddel. Den eneste muligheten den av foreldrene som ønsker samvær har i disse tilfellene er å kreve at barnet skal bo fast sammen med han eller henne. Dette kan fortone seg som et uforholdsmessig virkemiddel som ikke er i samsvar med det reelle ønskemålet. Ofte vil det heller ikke være best for barnet å flytte til samværsforelderen. Idet økonomiske tiltak i prinsippet er akseptert som tvangsmiddel for gjennomføring av samværsrett, har departementet vurdert om det kan innføres andre og mer effektive pressmiddel eller enklere og mer effektive måter for å få tvangsfullbyrdet samvær. Samværsforelderens behov må imidlertid veies opp mot rettssikkerheten for barnet og den andre av foreldrene. Spørsmålet må videre ses i lys av den alminnelige regler for tvangsfullbyrdelse.

En mulig adgang til forenklet tvangsfullbyrding kunne tenkes ved at bidragsfogden ble gitt myndighet til å treffe vedtak om tilbakeholdelse eller reduksjon av bidrag. Etter departementets syn er det imidlertid knyttet både prinsipielle og organisatoriske betenkeligheter til å innføre en slik adgang. Departementet ville derfor ikke gå inn for et slikt forslag.

Spørsmålet om redusert bidrag eller tilbakehold av bidrag som et pressmiddel overfor den som ikke respekterer samværsretten ble vurdert av justiskomiteen i Innst.O.nr.23 (1988–1989). Komiteen fant ikke at dette var noen god løsning. Den pekte på at ordningen prinsipielt sett ville være betenkelig, idet bidraget tilkommer barnet og skal dekke barnets behov. Det ble fremhevet at det ville være urimelig å «straffe» barnet ved å redusere barnets bidrag fordi bostedsforelderen motsetter seg samvær. Departementet sa seg i høringsnotatet enig i disse synspunktene og fant ikke grunn til å vurdere redusert bidrag som tvangsmiddel nærmere.54

NOU 2008: 9 Med barnet i fokus behandlet hvilke tvangsmidler som burde være tilgjengelige ved tvangsfullbyrdelse av samvær. Utvalgets flertall gikk inn for at fysisk avhenting burde være mulig:

Utvalget har delt seg i synet på om barneloven § 65 andre ledd bør endres. Utvalgets flertall – Cassidy, Ellingsæter, Haavind, Lorentzen, Musæus, Rusten, Strandbakken, Thuen og Unneberg – mener at også fysisk avhenting bør være tilgjengelig som tvangsmiddel ved gjennomføring av avgjørelser av samvær etter barneloven § 65 andre ledd. Flertallet legger særlig vekt på at en slik lovendring kan ha en viktig preventiv effekt og gi et klart signal om at myndighetene i ytterste konsekvens kan gripe inn ved manglende samarbeid og sabotering av samvær fra en forelders side. Flertallet legger dessuten vekt på at EMK stiller krav om at man har internrettslige regler som sikrer borgerne en effektiv gjennomføring og oppfyllelse av både konvensjonsrettighetene og nasjonale rettsavgjørelser. En slik adgang til tvangsfullbyrdelse er også i samsvar med anbefalingen fra CEFL, principle 3:39 (2).

Det er klart at tvangsfullbyrdelse gjennom fysisk avhenting er et siste skritt som kun skal benyttes der alle andre forsøk på å få samværsavgjørelsen oppfylt, ikke har ført fram. Dessuten må barnet hentes på en mest mulig skånsom måte. Etter flertallets syn vil umulighetsprinsippet fungere som en skranke og forhindre at fysisk avhenting skjer der barnet ovenfor namsmyndigheten klart har gitt uttrykk for at det ikke ønsker å ha samvær. Flertallet peker i denne sammenheng på at etter barneloven § 31 andre ledd har et barn som er fylt 7 år, en ubetinget rett til å få si sin mening før det blir tatt avgjørelse som berører barnets personlige forhold. Det er ikke gjort unntak fra § 31 andre ledd for saker som behandles etter barneloven § 65.55

Mindretallet mente det ikke burde åpnes for fysisk avhenting:

Utvalgets mindretall – Kristensen og Ribe-Anderssen – mener at det ikke bør åpnes for fysisk avhenting ved gjennomføring av samværsavgjørelser og at barneloven § 65 således ikke bør endres.

Mindretallet legger særlig vekt på at dagens ordning med tvangsbot antas å ha tilstrekkelig preventiv effekt. Fysisk avhenting er dessuten et dramatisk myndighetsinngrep som kan være traumatisk både for barnet og foreldrene, særlig hvis det blir aktuelt med fysisk avhenting av barnet flere ganger.

Mindretallet er også bekymret for fysisk avhenting av de minste barna som ikke selv har mulighet til å bli hørt i spørsmål om gjennomføring av samvær. Vissheten om at myndighetene fysisk kan hente barnet, kan bidra til at en bostedsforelder vegrer seg mot å holde barnet tilbake fra samvær, til tross for at det ikke kan utelukkes at samværet kan være til skade for barnet.

Loven bør i størst mulig grad legge opp til at foreldrene anvender løsningsbaserte ordninger som ikke tilspisser konflikten. Dersom loven gir adgang til å anvende fysisk avhenting, kan det gi et incentiv til foreldrene om å benytte en slik ordning istedenfor å anvende det meklingsbaserte tilbudet som finnes. Dette vil ikke være til barnets beste. Når situasjonen er så fastlåst at det er aktuelt å benytte tvangsmidler, vil det oftest være behov for en ny realitetsprøving av saken. Med dagens bestemmelse om tvangsbot, et godt utbygd meklingssystem og en rask behandling hos domstolene, vil hensynet til barnets beste og rett til familieliv i henhold til Barnekonvensjonen være ivaretatt uten en egen bestemmelse om fysisk avhenting. Mindretallet har vansker med å se at et samvær basert på fysisk tvang vil kunne fungere og få et tilfredsstillende innhold, herunder være kvalitativt godt for barnet. Mindretallet legger videre vekt på at det i dag synes å være få saker om tvangsbot i forbindelse med manglende oppfyllelse av samværsavgjørelse som blir brakt inn for namsmyndigheten, og at det således ikke kan sies å være tilstrekkelig behov for å endre regelverket.56

Spørsmålet om tvangsfullbyrdelse av samværsavgjørelser er også behandlet i St.meld. nr. 8 (2008–2009) Om menn, mannsroller og likestilling under punkt 5.7.4.4 Tvangsfullføring av samvær, s. 88 flg. Det fremgår der at regjeringen i sin vurdering la avgjørende vekt på at hensynene mot å innføre fysisk avhenting av barnet for å få gjennomført samværsavgjørelser var for sterke. Det ble vist til at det var fare for at en slik mulighet kan virke psykisk belastende på barnet i saker som fra før er fastlåst, og at det kunne ha en negativ effekt på den totale omsorgssituasjonen til barnet. Det ble også pekt på at fysisk avhenting som virkemiddel kan øke konfliktnivået mellom foreldrene og virke negativt inn på framtidig samarbeid om oppfyllelse av samværet samt gjøre det vanskelig å bygge opp trygghet hos barnet. Virkemidlet kunne også være problematisk med tanke på at samvær er en stadig tilbakevendende begivenhet, og at samvær vanligvis gjennomgår forandringer over tid. Regjeringen konkluderte med at det, i tillegg til eksisterende tvangsmidler, burde utredes alternativer til utvalgets forslag om tvangshenting som vil være bedre egnet til å fremme fastsatt samvær i fastlåste saker. Regjeringen fremhevet at mekling og tilgang til helhetlig bistand fra hjelpeapparatet kunne være godt egnet til å redusere konfliktnivået mellom foreldrene og styrke muligheten for å få gjennomført samværsavgjørelser. Stortingskomiteen sluttet seg til regjeringens vurdering i Innst. S. nr. 208 (2008–2009).

Departementet viste i Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) til St.meld. nr. 8 (2008–2009), og delte synspunktet om det formålstjenlige med utvidet bruk av mekling og helhetlig bistand fra hjelpeapparatet for å bidra til å styrke muligheten for gjennomføring av samværsavgjørelser. Departementet fremmet dermed ikke forslag om å åpne for fysisk avhenting som tvangsmiddel. Departementet besluttet å prøve ut mekling og bistand fra hjelpeapparatet. Departementet fremhevet videre at barneloven § 43 femte ledd i praksis hadde en preventiv effekt mot hindring av samvær. Departementet vurderte videre at det ikke syntes å være nødvendig med regelverksendringer for å effektivisere tingrettens eller namsmannens saksbehandling i tvangsfullbyrdelsessaker.57

I Prop. 161 L (2015–2016) ble det reist spørsmål om en eventuell ny ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag kunne være egnet som nytt sanksjonsmiddel mot samværshindring.

Det store flertallet av høringsinstansene var negative til en slik ordning.58 Unntaket var Namsfogden i Oslo, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Bufdir, som mente spørsmålet kunne være verd å utrede nærmere.

12.7.4 Nordisk rett

I både Sverige, Danmark, Finland og Island kan det ilegges tvangsbot ved samværshindring. Henting av barnet som et tvangsmiddel for fullbyrding av samvær er på visse vilkår også tilgjengelig i disse landene.59 De nordiske landenes regler for tvangsfullbyrdelse er nærmere beskrevet i kapittel 15 punkt 15.10.2.

12.7.5 Menneskerettslige rammer

Som nevnt i punkt 12.2 over pålegger EMK artikkel 8 statens myndigheter å iverksette visse tiltak for at familierelasjonen mellom barn og foreldre blir respektert.

Utvalget forstår EMDs praksis slik at lovgiver (og andre myndigheter) til en viss grad er forpliktet til å sørge for samvær mellom barnet og samværsforelderen der den andre forelderen i praksis hindrer slikt samvær. Det er imidlertid uvisst hvor langt denne forpliktelsen rekker.

Giorgioni mot Italia, dom 15. september 2016, illustrerer tolkningspraksis. EMD uttalte at manglende foreldresamarbeid ikke fritok myndighetene fra plikten til å iverksette alle egnede tiltak («tous les moyens susceptibles») for å sikre relasjonen mellom barnet og samværsforelderen (avsnitt 74). I gjennomgangen av de generelle tolkningsprinsippene fremhevet EMD at plikten for myndighetene består i å sørge for at alle nødvendige tiltak som med rimelighet kan kreves av dem for å bevare familiebåndene, er iverksatt («les autoritès nationales ont pris […] toutes les mesures nécessaires que l’on pouvair raisonnablement exiger d’elles pour maintenir les liens entre le requérant et son fils») (avsnitt 64).

Utvalget mener EMK artikkel 8 innebærer en oppfordring til lovgiver om aktpågivenhet for å sørge for at besluttet samvær faktisk gjennomføres.

12.7.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget ønsker å videreføre adgangen til å fastsette tvangsbot ved samværshindring. Vilkårene for tvangsbot, både for samværshindring og ved behov for tvangsfullbyrdelse av fast bosted, videreføres i all hovedsak som i dag, med noen lovtekniske omstruktureringer, se nærmere i kapittel 15.10.

Utvalget har i tråd med tilleggsmandatet vurdert om hindring av samvær skal kunne medføre andre økonomiske konsekvenser enn tvangsbot. Aktuelle tiltak vil først og fremst være trekk i barnebidrag. Utvalget viser til at dette spørsmålet er vurdert flere ganger tidligere, senest i Prop. 161 L (2015–2016). Utvalget viser til departementets vurdering av dette forslaget i den nevnte proposisjonen, og kan i det vesentlige slutte seg til departementets vurdering av hvorfor det ikke er hensiktsmessig å foreslå noen andre økonomiske konsekvenser enn tvangsbot.60

Tilleggsmandatet ber også utvalget vurdere om hindring av samvær eventuelt skal få konsekvenser for «samværsfordelingen». Utvalget viser til at det styrende hensynet for alle avgjørelser og avtaler om samvær skal være hensynet til barnets beste. Samværshindring kan etter omstendighetene være et moment som taler for at det bør gjøres endringer i avtale eller avgjørelse om samvær. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig å regulere dette i loven. En slik vurdering må alltid være konkret. Utvalget foreslår heller ikke å videreføre gjeldende lov § 43 femte ledd, som fastsetter at den som opplever at den andre hindrer samvær, kan kreve ny avgjørelse av foreldreansvar og hvor barnet skal bo. Utvalget mener bestemmelsen ikke har noen selvstendig betydning i loven, ettersom adgangen til å reise sak alltid står åpen. Utvalget viser til at det foreslår et tydeligere kriterium for når en avgjørelse kan endres av domstolene, jf. lovutkastet § 11-16 annet ledd. Utvalget mener at samværshindring kan være en slik endring i forholdene som påvirker hva som er best for barnet, og som dermed kan føre til endringer. Vurderingen må imidlertid, som nevnt, være konkret.

Utvalget har vurdert at det kan være et behov for støtte fra hjelpeapparatet for å gjennomføre samvær der bostedsforelderen hindrer et avtalt samvær. Utvalget viser til at bostedsforelderen kan ha mer eller mindre forståelige grunner til å vegre seg mot samværet, som i noen tilfeller kanskje kan avhjelpes med en form for støtte fra det offentlige. Utvalget har diskutert om det kunne være riktig å pålegge for eksempel støttende eller beskyttende tilsyn i disse situasjonene. Utvalget går ikke videre med dette, da formålet med reglene om støttende og beskyttende tilsyn er andre enn i disse situasjonene, og ettersom samværet i disse situasjonene er vurdert å kunne gjennomføres uten slik delvis eller fullstendig overvåkning. Utvalget ser det likevel som hensiktsmessig å kunne ilegge en form for støtte ved gjennomføringen av samværet. Utvalget foreslår derfor at retten skal kunne bestemme at en egnet person skal kunne være til stede ved oppstarten av samvær. Denne personen kan trygge bostedsforelderen, og dermed også barnet, og på den måten bidra til at flere samvær gjennomføres. Utvalget antar at deltakelse på inntil tre samvær vil kunne være tilstrekkelig. Bestemmelsen foreslås tatt inn i utkastet § 13-4, og er også beskrevet i kapittel 15.10.3, ettersom forslaget skal gjelde generelt for tvangsfullbyrdelsesreglene. Utvalget peker for øvrig på at det i Finland er en mulighet for «övervakat byte», en ordning som kan benyttes der det er alvorlige konflikter mellom foreldrene. Formålet er en rolig overlevering slik at barnet kan overlates trygt fra den ene forelderen til den andre, og på den måten slipper å havne midt i en konflikt mellom foreldrene.61

Etter utvalgets vurdering ivaretar både gjeldende lov og utvalgets lovforslag våre menneskerettslige forpliktelser. Myndighetenes positive plikt til å iverksette tiltak ved samværshindring ivaretas gjennom hele prosessen som barneloven legger opp til. Mekling tidlig i forløpet kan eksempelvis være et forsonende tiltak som bidrar til oppfyllelsen av våre menneskerettslige forpliktelser, og det samme gjelder muligheten for å kreve ny avgjørelse ved samværshindring.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt det skal være adgang til å hente barnet med tvang for å tvangsfullbyrde samvær, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.

Utvalgets flertall, utvalgsmedlemmene Ansar, Bendiksen, Emberland, Lommerud, Selvaag og Sverdrup Dahl ønsker ikke at tvangshenting skal være et tvangsmiddel ved fullbyrdelse av samvær. Dette spørsmålet er vurdert flere ganger tidligere, og flertallet kan i det vesentlige slutte seg til de vurderingene som tidligere er gjort. Dersom det åpnes for tvangshenting av barnet for å fullbyrde en avtale eller avgjørelse om samvær, kan det bli gjentatte tvangshentinger. Tvangshenting er etter flertallets vurdering svært inngripende og vil være en uforholdsmessig stor påkjenning for barnet og foreldrene.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Andersland og utvalgsleder Frantzen, mener at fysisk avhenting bør være tilgjengelig som tvangsmiddel ved gjennomføring av samvær som er avtalt eller bestemt. Mindretallet viser både til at samværshindring finner sted, i ikke liten grad, og til begrunnelsen fra flertallet i NOU 2008: 9 for å foreslå en slik regel.

Mindretallet vil understreke at slikt tvangsmiddel må være en unntaksregel, en siste utvei, for å få gjennomført fastlagt samvær.

Det kan tenkes situasjoner der tvangsbot ikke er et hensiktsmessig tiltak, og der det heller ikke vil være til barnets beste at barnet får fast bosted hos samværsforelderen. Det er uheldig at det da ikke finnes reelle virkemidler for å gjennomføre slikt samvær som partene har avtalt, eller retten har bestemt. Hvis det er avtalt eller bestemt delt fast bosted der barnet skal bo 1/3 av tiden hos den ene og 2/3 hos den andre, er fysisk avhenting et tilgjengelig tvangsmiddel. Det kan være avtalt eller bestemt fast bosted hos den ene, og slik at barnet bor 1/3 (eller mer) av tiden hos samværsforelderen. Da kan det ikke bestemmes fysisk avhenting. Disse to situasjonene er imidlertid så vidt like at det er vanskelig å se gode grunner for at reglene om tvangsmidler bør være ulike. Mindretallet viser også til at både Danmark, Sverige, Finland og Island har regler om fysisk avhenting som tvangsmiddel for å gjennomføre samvær. Dette er også i samsvar med anbefalingen i CEFL, principle 3:39 (2).

Å forhindre samvær mellom barn og foreldre er en alvorlig krenkelse av barns grunnleggende rett til kontakt med begge sine foreldre. Det vil også være en krenkelse av den berørte forelders menneskerett til samvær med sine barn.

Det er en forutsetning at eventuell fysisk avhenting skjer ved hjelp av profesjonelt og egnet personell.

12.8 Samværsrett for og med andre enn foreldrene

12.8.1 Innledning

Det fremgår av mandatet at utvalget skal vurdere reglene om samvær i barneloven på bakgrunn av rettspraksis og internasjonal utvikling og praksis, herunder avgjørelser av Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD). Spørsmål knyttet til barnets samvær med for eksempel søsken, steforeldre, besteforeldre mv. bes vurdert særskilt.

12.8.2 Gjeldende rett

Utgangspunktet i barneloven § 42 er at barnet har rett til samvær med sine foreldre. Barneloven § 45 utvider kretsen av samværsberettigede på to ulike måter. Etter bestemmelsens siste ledd gjelder reglene i kapittel 7 om saksbehandling for slike tilfeller, bortsett fra at kravet til mekling ikke gjelder.

Der en eller begge foreldre er døde, kan barnets slektninger eller «andre som er nær knytte til barnet», med rettens hjelp få avklart om de har rett til samvær med barnet, og hvilket omfang samværet i så fall skal ha (første ledd). Høyesteretts dom inntatt i Rt-2012-323 gjør det klart at andre enn foreldrene ikke kan oppnå samværsrett ved dom via bestemmelsen i barneloven § 43 tredje ledd om vilkår for foreldrenes samværsrett. Barneloven § 45 regulerer derfor uttømmende muligheten for andre nærstående til ved dom å få samvær med barnet. Etter ordlyden i første ledd er det uklart om tilknytningskravet gjelder for slektninger, eller om det bare kreves slik tilknytning for «andre». Gulating lagmannsretts dom LG-2013-52027 tok ikke endelig stilling til spørsmålet, men synes å forutsette at tilknytningskravet også må gjelde for slektninger.

Barnets besteforeldre kan få samvær etter rettens beslutning der en forelder i en sak om samværsrett selv blir nektet samvær (annet ledd). Bestemmelsen presiserer at samvær for besteforeldrene kun kan fastsettes av retten der den forelderen som er nektet samvær, «ikkje får møte barnet». Formålet med bestemmelsen er å ivareta barnets kontakt med familien til den forelderen som ikke selv har samvær med barnet.62 Besteforeldre gis etter bestemmelsen ikke en selvstendig søksmålsadgang. Den som har fått nektet samvær, må i sin samværssak subsidiært anføre samværsrett for besteforeldre. Normalt vil det særskilte kravet inngå som et subsidiært krav allerede i stevningen, og besteforeldrene vil avgi forklaring som vitner i samværssaken mellom barnets foreldre.63

Søsken og andre nærstående enn besteforeldre har ikke lovfestet rett til samvær ut over tilfeller der en eller begge foreldre er døde.

12.8.3 Tidligere vurderinger

I Ot.prp. nr. 44 (1987–1988) vurderte departementet samværsrett for andre enn foreldrene når foreldrene var i live, etter et spørsmål om dette fra Barneombudet. I den forutgående høringen tok departementet ikke standpunkt til om det var tilstrekkelig behov for lovendring, men la frem noen motargumenter:

Departementet pekte for det første på at det at barneloven normalt ikke gir adgang for andre enn foreldre til å få fastsatt samværsrett, ikke er til hinder for at samvær finner sted når den eller de som har foreldreansvaret (og barnet selv) ønsker eller i det minste godtar samværet. En adgang til å få fastsatt samværsrett har selvstendig betydning bare når den eller de som har foreldreansvaret, er imot samværet – altså i konfliktpregete situasjoner. Departementet mente man kan reise spørsmål om det er ønskelig å bringe inn rettslige myndigheter i løsningen av slike konflikter utover den nokså begrensete rammen som gjelder i dag. Dødsfallstilfellene, som er regulert i § 45, er relativt sjeldne og dermed oversiktlige. En mer generell adgang for andre enn foreldrene til å få rettens vurdering av om de bør få samværsrett, kan i enkelttilfeller bli brukt på en måte som er til plage for barnet og/eller den barnet bor sammen med.

Departementet var i og for seg enig i at det kan virke noe vilkårlig at slektninger eller andre som er nært knyttet til barnet, har en generell adgang til å få fastsatt samværsrett når én eller begge foreldre er døde, men aldri ellers. Departementet mente imidlertid at man måtte ta i betraktning at barneloven § 45 særlig tar sikte på å hindre at barnet skal bli stående uten tilknytning til slekten på den avdødes side.64

Høringsinstansene var delt i spørsmålet. De fleste ønsket ikke en innføring av mulighet for fastsettelse av samværsrett for andre enn foreldrene. Departementet vurderte etter dette situasjonen slik at det ikke var «noe stort behov for å endre den någjeldende ordning».65

Spørsmålet ble igjen vurdert i Ot.prp. nr. 56 (1996–1997), i forbindelse med vedtakelsen av nåværende § 45 annet ledd. For spørsmålet om samvær for besteforeldre ut over dette skriver departementet blant annet:

Det er bare i tilfeller hvor foreldrene ikke er villige til å inngå avtale om samvær at det er aktuelt for besteforeldrene å få rett til å kunne reise sak med krav om samværsrett. Man kan derfor spørre seg om det ville være rimelig, og om det ville tjene barnets interesser å fastsette samvær i disse sakene. Barn kan ha store vanskeligheter med å takle foreldrenes konflikter. Her kan de i tillegg risikere å bli blandet inn i konflikter mellom foreldrene og besteforeldrene. Ved å åpne for søksmålsadgang for besteforeldrene, vil man også åpne for flere konflikter. Barnet besteforeldre kan representere 4 familie-enheter (i tilfeller hvor besteforeldrene på begge sider er skilt) som alle da vil ha en selvstendig søksmålsadgang. Dette kan resultere i svært hyppige søksmål med påstand om samværsrett med barnet. Det vil trolig oppleves som vanskelig dersom barnet skal forholde seg til flere fastsatte samværsretter. I tilfellene hvor det vil være aktuelt at fylkesmannen eller retten tar standpunkt til samvær, vil det være konflikt mellom foreldrene, og konflikt mellom bostedsforelderen og besteforeldrene. Barnet blir derved gjenstand for to konflikter, og får to samværsordninger å forholde seg til. Det kan derfor synes vanskelig forenlig med prinsippet om barnets beste å tillate at det fastsettes to samværsordninger som løper parallelt. Spesielt i situasjoner hvor det oppstår konflikter ved henting og bringing, kan det bli ekstra belastende for barnet.

Utgangspunktet må være at det er foreldrene som er interessenter i samværssaker som gjelder deres egne barn. Departementet mener at man bør være meget varsom med å gi andre personer rettigheter som gjør dem til foreldrenes «konkurrenter» med hensyn til barnet, for eksempel slik at barnets forelder må konkurrere med sine egne foreldre om å få samvær med barnet. Det er helt grunnleggende at det er barnets foreldre som har rett til samvær, så langt dette er forenlig med barnets beste. Ingen andre har i utgangspunktet noen rett til samvær, og foreldrene har myndighet til å bestemme hvem barnet skal være sammen med. Ettersom barnet blir eldre, vil dette i stor grad avgjøres av barnet selv. Hvis barnet etter eget ønske tilbringer tid med besteforeldrene, er dette positivt for begge parter og vil ha mer karakter av naturlig kontakt mellom generasjonene enn av samværsrett.

I tilfeller hvor foreldrene ikke ønsker at barnet skal være sammen med besteforeldrene, og gjennomfører dette så lenge de bor sammen, bør ikke besteforeldrene kunne reise sak med påstand om samvær etter at foreldrene har flyttet fra hverandre. På denne måten ville besteforeldrene få større rettigheter i forhold til samvær når barnets foreldre har flyttet fra hverandre, enn når de lever i et samliv. Foreldrenes sivilstand ville dermed kunne få innvirkning på besteforeldrenes rett til samvær. Det kan neppe oppfattes som rimelig at besteforeldrene skal kunne få rett til samvær med barnebarnet mot foreldrenes ønske, og at de vil ha mulighet til å få dette fastsatt av retten eller fylkesmannen i tilfeller hvor barnets foreldre ikke lenger lever sammen.66

12.8.4 Nordisk rett

Nordiske land har ulike løsninger til spørsmålet om samvær mellom barnet og andre personer enn foreldrene.

I Sverige slår föräldrabalken 6 kap. 15 § tredje ledd fast at barnets «vårdnadshavare har ett ansvar för att barnets behov av umgänge med någon annan som står det särskilt nära så långt möjligt tillgodoses».

I Danmark gir forældreansvarsloven § 20 rett til samvær med «barnets nærmeste pårørende, som det er knyttet til», der en eller begge foreldre er døde, eller der en forelder er ukjent. § 20 a har en særregulering av samvær mellom et adoptert barn og dets opprinnelige slektninger.

Den islandske barneloven § 46 a gir barnet rett til samvær med nære slektninger til den eller de foreldre som er døde, eller som er ute av stand til å utøve egen samværsrett, forutsatt at dette anses å være til barnets beste.

Den finske lag angående vårdnad om barn och umgängesrätt har i 9 c § (i kraft 1. desember 2019) slik regulering av barnets rett til samvær med andre enn foreldrene:

Barnets rätt att träffa en annan person än sin förälder

• a. För barnet kan fastställas rätt att träffa en person som står barnet särskilt nära och med vilken barnet har ett etablerat förhållande som kan jämställas med förhållandet mellan ett barn och en förälder. Umgängesrätten fastställs genom ett domstolsbeslut.

• b. När en i denna paragraf avsedd umgängesrätt fastställs och tillgodoses, tillämpas i övrigt vad som föreskrivs om umgängesrätten mellan ett barn och barnets förälder.

Bestemmelsen var blant annet motivert av å bringe loven i overensstemmelse med EMK artikkel 8. Følgende fremgår av proposisjonen RP 88/2018 rd, s. 54:

För att umgängesrätt ska fastställas ska det alltså mellan barnet och personen i fråga finnas ett etablerat och speciellt nära förhållande som kan jämställas med förhållandet mellan ett barn och en förälder. Definitionen av en person som står barnet särskilt nära är snäv: den täcker endast situationer då det är fråga om ett förhållande som de facto kan jämföras med föräldraskap. För att ett i bestämmelsen avsett förhållande ska uppstå fordras ett långvarigt och nära umgänge, vanligen så att personen i fråga bott i samma hushåll som barnet och dagligen deltagit i barnets vård och uppfostran under den tiden. Ett sådant förhållande kan i vissa fall uppstå t.ex. med en far- eller morförälder eller en fosterförälder som bott i samma hushåll eller med förälderns make eller sambo som senare skilt sig från barnets förälder. Exempelvis enbart släktskap eller den omständigheten att barnet avhämtas dagligen från daghem eller skola utgör inte en tillräcklig grund för att fastställa ett avtal om umgängesrätt. Vid tillämpningen av bestämmelsen är det befogat att också beakta artikel 8 om skydd för familjelivet i den europeiska människorättskonventionen och praxis vid tolkning av den (t.ex. Europeiska människorättsdomstolens dom i målet Kopf och Liberda mot Österrike 17.1.2012). När domstolen prövar om en i denna paragraf avsedd umgängesrätt kan fastställas ska den beakta barnets bästa samt barnets önskemål och åsikt på det sätt som föreskrivs i 10 och 11 §. I synnerhet i fråga om litet äldre barn bör det läggas stor vikt vid huruvida barnet självt anser personen i fråga stå barnet särskilt nära och huruvida barnet vill träffa personen regelbundet. Domstolen kan vid behov inhämta utredning hos socialnämnden med stöd av 16 §. En ansökan till domstol för fastställelse av en i denna paragraf avsedd umgängesrätt kan i enlighet med 14 § göras av föräldrarna gemensamt, den ena föräldern, barnets vårdnadshavare och socialnämnden samt av den person som önskar att en sådan umgängesrätt fastställs mellan sig och barnet. Barnets föräldrar och vårdnadshavare samt den för vilken det eventuellt redan tidigare har fastställts umgängesrätt enligt 9 c §, ska ges tillfälle att bli hörda med anledning av ansökan i enlighet med 15 §. Om ansökan gäller fastställelse av en i denna paragraf avsedd umgängesrätt, ska också den person som barnet enligt ansökan ska ha rätt att träffa ges tillfälle att bli hörd, om han eller hon inte själv är sökande.

12.8.5 Menneskerettslige rammer

Siden lovgiver i 1997 sist vurderte spørsmålet om samvær mellom barn og andre personer enn foreldrene, har det skjedd en menneskerettslig utvikling. Det er tilkommet en betydelig mengde praksis fra EMD som kaster lys over spørsmålet om hvorvidt barnet og andre personer som står i et nært forhold til det, kan ha rett til samvær med hverandre, og om hvilke forpliktelser myndighetene i så fall har til å sørge for at disse rettighetene respekteres og sikres. Rettsutviklingen har skjedd innenfor rammene av retten til respekt for privat- og familieliv i EMK artikkel 8. Grunnloven § 102 første ledd første punktum om rett til privat- og familieliv, som ble vedtatt i 2014, er utformet etter modell av EMK artikkel 8 og stiller de samme krav til myndighetene som denne.

I det følgende gis et sammendrag av forpliktelsene etter EMK artikkel 8. Det må imidlertid understrekes at det også på dette området stilles menneskerettslige krav om at hensynet til barnets beste blir tilstrekkelig ivaretatt og vektlagt. Utvalget viser til Grunnloven § 104 annet ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 som grunnleggende uttrykk for denne forpliktelsen.

Et første spørsmål er hvilke mellommenneskelige relasjoner – mellom barnet og andre – som er beskyttet av EMK artikkel 8 med den følge at personene kan ha rett til samvær med hverandre. I EMDs praksis er samvær mellom barnet og andre enn foreldrene i første rekke behandlet som et spørsmål om relasjonen kan anses som et «familieliv» i henhold til EMK artikkel 8 nr. 1. EMD forstår uttrykket «familieliv» som «essentially a question of fact depending upon the real existence in practice of close personal ties», se V.D. mfl. mot Russland, dom 9. april 2019, avsnitt 90 med henvisninger til tidligere praksis. EMD konkluderte etter en konkret vurdering av forbindelsene mellom barnet R. og hans fostermor og åtte fostersøsken at de etter omstendighetene utgjorde et «familieliv». R. hadde bodd hos fostermoren i sine ni første leveår og hadde i store deler av samme periode bodd med åtte andre barn under fostermorens omsorg. Dette «familielivet» ble ansett krenket når fostermoren og -søsknene ikke fikk samvær med R. etter tilbakeføringen til hans biologiske foreldre.

Begrepet «familieliv» i EMK artikkel 8 kan omfatte en lang rekke relasjoner. Forholdet søsken imellom kan utgjøre familieliv.67 Det kan også relasjonen mellom besteforeldre og barnebarn.68 Også sosiale foreldre, som steforeldre eller noen som tidligere har vært anerkjent som forelder, men senere er fratatt farskap, kan etter omstendighetene ha et «familieliv» med barnet.69 EMDs praksis, som er rikholdig, viser at biologiske bånd ikke er et vilkår for et «familieliv». Følelsesmessige bånd står sentralt. Oftest vil «familieliv» først foreligge i tilfeller der personene har bodd sammen, men det er ikke en nødvendig forutsetning i alle tilfeller.70

Etter EMDs praksis kan en relasjon i noen tilfeller anses beskyttet som «privatliv» i EMK artikkel 8, selv om den ikke er av en slik karakter at den regnes som et «familieliv». I Paradiso og Campanelli mot Italia, storkammerdom 24. januar 2017, kom EMD til at relasjonen som klagerne hadde med et barn født som følge av en surrogatiavtale med en russisk kvinne, ikke var omfattet av alternativet «familieliv». Barnet ble ansett som deres etter russisk lovgivning, men ikke i Italia. Ingen av klagerne hadde genetisk tilknytning til barnet. Etter åtte måneder hos klagerne ble barnet tatt fra dem og senere bortadoptert. EMD mente at det emosjonelle båndet mellom ekteparet og barnet i denne konkrete saken berørte deres personlige integritet, sosiale identitet og personlige utvikling på en slik måte at italienske myndigheter grep inn i deres «privatliv» vis-a-vis barnet og derfor hadde krav på beskyttelse etter EMK artikkel 8.71 Om en tilsvarende forbindelse etter forholdene kan aktualisere en rett til samvær, har EMD ikke tatt direkte stilling til. Avgjørelsen viser imidlertid at det ikke kan utelukkes i særlige tilfeller.

En rekke relasjoner, ut over tilfellene som i dag gir adgang til dom for samvær mellom barn og andre nærstående, kan altså anses for å være beskyttet etter EMK artikkel 8. Hvis en konkret vurdering leder til at relasjonen er omfattet av retten til familie- eller privatliv, blir spørsmålet hvilke krav barnet og de nærstående har når det gjelder samvær etter EMK artikkel 8, og hvilke folkerettslige forpliktelser bestemmelsen pålegger norske myndigheter for å ivareta de interessene som har krav på beskyttelse.

Praksis fra EMD gir ikke holdepunkter for at staten har en plikt til å sørge for samvær mellom et barn og dets nærstående i alle henseender. Retten til samvær er ikke absolutt, og omfanget av statens forpliktelser vil variere etter forholdene i den enkelte sak og sett hen til den konkrete relasjonen.

I V.D. mfl. mot Russland, nevnt over, formulerer EMD forpliktelsenes generelle innhold hva gjelder «familieliv», på denne måten, i tråd med øvrig nyere praksis: Staten «must in principle act in a manner calculated to enable [a family tie] to be maintained», og statens forpliktelser

may involve the adoption of measures designed to secure respect for family life even in the sphere of relations between individuals, including both the provision of a regulatory framework of adjudicatory and enforcement machinery protecting individuals’ rights and the implementation, where appropriate, of specific steps (avsnitt 125).

Domstolen gir også uttrykk for at EMK artikkel 8 pålegger myndighetene «an obligation to examine on a case-by-case basis whether it is in the child’s best interests to maintain contact with a person, whether biologically related or not, who has taken care of him or her for a sufficiently long period of time» (avsnitt 126).

EMDs praksis legger videre til grunn at «a fair balance has to be struck between the competing interests of the individual and the community as a whole», og at staten «enjoys a certain margin of appreciation» hva gjelder valg av tilnærming til og regulering av den beskyttelsesverdige interessen. I avveiningen skal «primary importance […] be attached to the best interests of the child, which, depending on their nature and seriousness, may override» interessene til de voksenpersoner som er involvert.72

EMD legger også til grunn at forpliktelsene kan være mindre omfattende desto mer perifere familierelasjonene er. I Kruškic mot Kroatia gir EMD uttrykk for at graden av beskyttelse av relasjonen mellom besteforeldre og barnebarn «in normal circumstances […] is different in nature and degree from the relationship between parent and child and thus by its very nature calls for a lesser degree of protection» (avsnitt 110). Dette er i samsvar med EMDs generelle tilnærming til beskyttelsesnivået under EMK artikkel 8.73

I Nazarenko mot Russland, dom 16. juli 2015, hadde EMD kritiske merknader til at russisk lovgivning kun ga mulighet for samvær for en bestemt personkrets:

65. The Court is concerned about the inflexibility of the Russian legal provisions governing contact rights. They set out an exhaustive list of persons who are entitled to maintain contact with a child, without providing for any exceptions to take account of the variety of family situations and of the best interests of the child. As a result a person who, like the applicant, is not related to the child but who has taken care of him or her for a long period of time and has formed a close personal bond with him or her cannot obtain contact rights in any circumstances, irrespective of the child’s best interests. The Government did not give any reasons why it had been considered «necessary in a democratic society» to establish an inflexible list of persons entitled to maintain contact with a child and not to make any exceptions to the application of that provision to take account of the child’s best interests in the particular circumstances of each case.

66. The Court is not convinced that the best interests of children in the sphere of contact rights can be truly determined by a general legal presumption. Having regard to the great variety of family situations possibly concerned, the Court considers that a fair balancing of the rights of all persons involved necessitates an examination of the particular circumstances of each case (see, mutatis mutandis, Schneider v. Germany, no. 17080/07, § 100, 15 September 2011). Accordingly, Article 8 of the Convention can be interpreted as imposing on member States an obligation to examine on a case-by-case basis whether it is in the child’s best interests to maintain contact with a person, whether biologically related or not, who has taken care of him or her for a sufficiently long period of time. By denying the applicant the right to maintain contact with A. without any examination of the question whether such contact would be in A.’s best interests, Russia has failed to comply with that obligation.74

Det er nærliggende å forstå dette slik at lovgiver må utvise tilbakeholdenhet med å begrense muligheten til samvær mellom barnet og andre nærstående til bestemte persongrupper eller situasjoner.

Praksis om forståelsen av EMK artikkel 8 gir endelig uttrykk for at myndighetene er forpliktet til å ha et system som ivaretar prosessuelle krav for de personer som krever samvær. Dette ble understreket i Kopf og Liberda mot Østerrike, dom 17. januar 2012, om tidligere fosterforeldres mulighet til samvær med et barn som hadde vært i deres omsorg i fire år:

39. The Court further notes that whilst Article 8 contains no explicit procedural requirements, the decision-making process involved in measures of interference must be fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded by Article 8 […]. The Court has repeatedly found that in cases concerning a person’s relationship with his or her child there is a duty to exercise exceptional diligence in view of the risk that the passage of time may result in a de facto determination of the matter. This duty is decisive in assessing whether a case concerning access to children had been heard within a reasonable time as required by Article 6 § 1 of the Convention and also forms part of the procedural requirements implicit in Article 8 […]. The principle of exceptional diligence applies mutatis mutandis to the present case.

Uttalelsen og den praksis den bygger på, viser at det er tale om flere prosessuelle krav, herunder rett domstolsbehandling innen rimelig tid, som er særlig viktig på et område hvor manglende samvær kan få avgjørende betydning alene ved den tiden som går. Det stilles også krav om kontradiksjon og mulighet for dokumenttilgang. De avveininger som foretas, må også være tilstrekkelige brede, slik at alle involverte personers interesser blir ivaretatt. I Kopf og Liberda var det sentralt om domstolene «in their various decisions struck a fair balance between the competing interests of the applicants, the child and the biological mother» (avsnitt 40).

12.8.6 Utvalgets vurdering

Utvalget er særskilt bedt om å vurdere spørsmål om barnets samvær med andre enn foreldrene, herunder søsken, steforeldre, besteforeldre mv. i lys av menneskerettighetene. Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall i vurderingen av kretsen av personer som bør omfattes i en bestemmelse om samværsrett for andre.

Flertallet, utvalgsmedlemmene Ansar, Bendiksen, Emberland, Lommerud, Selvaag og Sverdrup Dahl, og utvalgsleder Frantzen, mener at barnets rett til kontakt med andre i utgangspunktet skal styres av foreldrenes beslutninger, som de skal ta i samråd med barna. Flertallet vil advare mot en rettsliggjøring av en kategori av beslutninger som i utgangspunktet hører til den sosiale og private sfæren. Samtidig mener flertallet at det er nødvendig med en sikkerhetsventil som gir adgang til rettslig prøving, der dette er nødvendig for å sikre barnet og den aktuelle personens rett til familieliv.

Flertallet vurderer det slik at det kan være ulike meninger om hvor langt forpliktelsene etter EMK artikkel 8, og dermed også Grunnloven § 102, rekker, og hvorvidt dagens regulering i barneloven § 45 er i tråd med de retningslinjer som EMD har utviklet. Uttalelsene om innholdet i rettighetene og pliktene etter EMK som er gjennomgått i avsnittet over, tar utgangspunkt i konkrete situasjoner og rettslige kontekster som ikke uten videre lar seg sammenligne med norsk retts regler og utfordringer. De må også ses i lys av hva som er til det beste for barnet, som er særskilt beskyttet i Grunnloven og FNs barnekonvensjon.

Flertallet mener det er klare holdepunkter i EMDs samlede praksis for at det er utfordrende med en regulering i loven som begrenser mulighetene for samvær til en snever personkrets. Flertallet legger til grunn at kretsen av personer som kan ha en beskyttelsesverdig interesse i samvær med et barn, er større enn den som fremgår av nåværende § 45 første og annet ledd. Det avgjørende er at de løsningene som velges, anerkjenner at andre personer enn foreldrene etter omstendighetene kan ha en beskyttelsesverdig interesse i samvær med barn, samtidig som hensynet til hva som er best for barnet, blir den vesentlige faktoren.

Flertallet har i sine vurderinger av samvær med andre enn foreldre vært opptatt av at det for barnet er krevende med rettsprosesser, og at det av denne grunn er nødvendig å avgrense kretsen med personer som kan reise sak om samvær. Også ressurshensyn tilsier at det bør være en begrenset adgang for å reise søksmål om samvær. Flertallet mener likevel at det er viktig at andre enn foreldrene får mulighet til få fastsatt samvær, og at det er i tråd med menneskerettslige krav å utvide personkretsen i forhold til dagens ordning.

I flertallets forslag til § 8-9 første ledd videreføres innholdet i gjeldende lov § 45 første og annet ledd. Dersom en eller begge foreldrene er døde eller er nektet samvær i en rettsavgjørelse, kan slektningene til barnet på den forelderens side kreve at retten vurderer om det skal fastsettes samvær. Formålet med bestemmelsen er at barnet i de tilfellene der en forelder er død eller nektet samvær, skal kunne få fastsatt samvær med slektninger på denne forelderens side av familien.

I flertallets forslag til § 8-9 annet ledd foreslår utvalget at søsken eller personer med en nær omsorgsrelasjon til barnet kan kreve at retten fastsetter om de skal ha rett til samvær med barnet, og i så fall omfanget av dette. Dette vil verne om de nære, personlige båndene («close personal ties») som kan ha oppstått, og ivareta de menneskerettslige kravene om retten til respekt for familieliv, både for barnet og samværspersonen. Forslaget utvider kretsen av personer som kan kreve rettens behandling av spørsmål om samvær sammenliknet med gjeldende rett. Flertallet anser bestemmelsen som egnet for å ivareta menneskerettslige krav. Flertallet er samtidig opptatt av at søksmålsadgangen etter denne bestemmelsen skal være en sikkerhetsventil, og at det ikke skal være kurant å anlegge søksmål etter bestemmelsen.

Etter flertallets syn vil formuleringen «nær omsorgsrelasjon» gi fleksibilitet i vurderingen av hvem som omfattes, slik at det kan tas hensyn til barnets tilknytning til samværspersonen. Personkretsen i flertallets forslag gir adgang til å foreta en konkret interesseavveining, som i alle tilfeller må bygge på hensynet til barnets beste. Flertallet vil verken i lovtekst eller i forarbeider forsøke å gi en uttømmende oppregning av hvem som kan kreve samvær etter bestemmelsen. Slik praksis fra EMD viser, er det ingen skarp avgrensning av hvilke relasjoner som kan være omfattet av begrepene privatliv og familieliv. Spørsmålet vil trolig være mest aktuelt for barnets slektninger, tidligere steforeldre, eller personer som har trodd at de er barnets forelder, men der det etter hvert kommer frem at de ikke har biologiske bånd til barnet. Praksis fra EMD, også fremtidig praksis, vil kunne være veiledende for rettens vurdering i de konkrete tilfellene.

Utvalget presiserer at vilkåret om «nær omsorgsrelasjon» skal kunne prøves av retten som et prosessuelt inngangsvilkår som retten skal behandle av eget tiltak. Dette gir adgang til å avvise saken dersom vilkåret ikke er oppfylt. Dette er i tråd med barnevernloven § 4-19 fjerde ledd, som for øvrig bare gjelder når en av foreldrene eller begge er døde. Forarbeidene til barnevernloven § 4-19 presiserer at saken kan avvises dersom det ikke kan dokumenteres nær tilknytning til barnet.75

At inngangsvilkåret er oppfylt, innebærer imidlertid ikke nødvendigvis at det skal fastsettes samvær. Det skal alltid foretas en konkret vurdering, med utgangspunkt i hva som er til barnets beste.

Flertallet mener videre det er spesielt viktig å sikre barn rett til samvær med sine søsken, når de ikke bor sammen. Dette gjelder både de søsknene som selv er mindreårige, og eldre søsken. I de fleste tilfellene løser også foreldrene dette seg imellom, og eldre søsken kan selv avtale å være sammen. Også her kan det imidlertid være situasjoner som ikke lett finner avtaleløsninger. Sentralt for flertallet er at i saker om søsken kan begge parter være mindreårige og ha vanskeligere grunnlag for å lage en avtale. Loven bør derfor beskytte søsken særskilt. En særlig problemstilling er søsken som bare har én felles forelder, og der ingen av søsknene bor hos den felles forelderen.

Søsken kan få samvær etter lovforslaget § 8-9 første ledd, men etter flertallets vurdering er det viktig at søskens adgang til å få fastsatt samvær ikke skal være betinget av at en av foreldrene eller begge er døde eller nektet samvær. Søsken er derfor særskilt inntatt i den foreslåtte § 8-9 annet ledd. For søsken gjelder ikke kravet om nær omsorgsrelasjon som et eget vilkår, ettersom søsken etter utvalgets mening alltid kan presumeres å ha en nær relasjon. Det skal imidlertid alltid foretas en konkret vurdering av om det skal være samvær mellom søsknene.

Flertallet viser også til at det i høringsnotat om ny barnevernslov blir foreslått å lovfeste barns rett til samvær med søsken samt å gi søsken partsrettigheter i sak om samvær.76 Utvalgets forslag vil derfor være i harmoni med forslaget til ny barnevernslov.

Flertallet foreslår også at det skal kreves én time mekling med forelderen eller foreldrene før de som vil ha samvær kan gå til sak, i motsetning til etter gjeldende rett som i § 45 tredje ledd annet punktum gjør det klart at det ikke kreves mekling før partene går til sak. Dette gjelder både de som vil reise sak etter bestemmelsens første ledd og de som ønsker samvær etter annet ledd. Dersom begge foreldrene er døde eller nektet samvær, må de som ønsker samvær mekle med den eller de som har foreldreansvaret. Utvalget viser til at disse sakene også i prinsippet bør kunne løses i minnelighet, og at det bør være færrest mulig rettsprosesser som involverer barn, uansett hva det gjelder. Det vil derfor kunne være en styrke at partene møtes på familievernkontoret for å mekle om samværsretten. Sakene er imidlertid av en litt annen karakter enn alminnelige foreldretvister, med andre parter, og derfor foreslår utvalget å begrense antallet meklingstimer til en time, sammenliknet med foreldremekling, som etter utvalgets forslag krever seks timer før det utstedes meklingsattest.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Andersland, har følgende særmerknad:

Ifølge EMDs praksis vil det kunne være i strid med EMK artikkel 8 å begrense retten til samvær til en snever eller angitt personkrets. Det vises blant annet til følgende formulering fra EMD:

Accordingly, Article 8 of the Convention can be interpreted as imposing on member States an obligation to examine on a case-by-case basis whether it is in the child’s best interest to maintain contact with a person, whether biologically related or not, who has taken care of him or her for a sufficiently long period of time.77

I lys av denne uttalelse mener dette utvalgsmedlem at flertallets forslag til ny § 8-9 ikke i tilstrekkelig grad åpner for samvær mellom barnet og personer som det kan ha hatt nære personlige bånd til, uavhengig av biologisk tilknytning.

I motsetning til flertallet er det også dette medlems oppfatning at formuleringen «nær omsorgsrelasjon» ikke gir tilstrekkelig fleksibilitet, jf. også EMD-dom Kruskic mot Kroatia, 25. november 2014, avsnitt 108. Avgjørelsen fastslår blant annet at det ikke er en nødvendig forutsetning at barnet og nært tilknyttet person eller nært tilknyttede personer har bodd sammen.

I likhet med forslag til ny barnevernlov må søsken videre gis selvstendig samværsrett, så sant dette ikke i det konkrete tilfellet vurderes å være i strid med angjeldende barns beste.

Følgende alternative lovtekst foreslås:

§ 8-9 Samværsrett for andre enn foreldra

Sysken av barnet har gjensidig rett til samvær.

Personar som er nært knytte til barnet, kan krevje at retten fastset om dei skal ha rett til samvær med barnet, og i så fall kor mykje samvær dei skal ha.

Når den eine av foreldra eller begge foreldra er døde, eller ein av dei er nekta samvær, kan slektningane til barnet krevje at retten fastset om dei skal ha rett til samvær med barnet, og i så fall kor mykje samvær dei skal ha.

Det skal ikkje fastsetjast samvær etter denne føresegna om samvær ikkje er til det beste for barnet.