10 Demografi

Kommunesektorens merutgifter som følge av den demografiske utviklingen, demografiutgifter, forteller hva det vil koste å opprettholde standard og dekningsgrad i tjenestetilbudet gitt at produktiviteten ikke endres. Det er etablert praksis at kommunesektoren kompenseres for anslåtte demografiutgifter gjennom veksten i frie inntekter.

I utvalgets rapport fra juni 2025 anslo utvalget de samlede merutgiftene som følger av demografiske endringer. Dette kapittelet viser hvordan merutgiftene fordeler seg på tjenestesektorer og fylker. Det gis også en oversikt over utviklingen i merutgiftene fra 2014 til 2024, både utvalgets anslag og den realiserte utviklingen. Utvalget har også gjort framskrivinger av årlige endringer i kommunesektorens utgiftsbehov som følge av endringer i befolkningen lenger frem i tid for å gi en grov indikasjon på hva demografiendringene innebærer.

10.1 Anslag for merutgifter til demografi 2014–2025

I figur 10.1 er utvalgets anslag utarbeidet året før budsjettåret vist med linjen. Dette anslaget er lagt til grunn i forslagene til statsbudsjett for hvordan befolkningsutviklingen isolert sett påvirker kommunesektorens utgifter. Anslagene utarbeides normalt på våren før budsjettforslaget presenteres, altså året før budsjettåret. Anslagene baseres på Statistisk sentralbyrås siste framskrivinger av befolkningsutviklingen, men tok for 2020, 2022 og 2024 hensyn til ny informasjon om den demografiske utviklingen jf. utvalgets vårrapport fra 2019 som beskriver beregningene i mer detalj.1^,2

Ett år senere, det vil si på våren i budsjettåret, er det klart hvordan befolkningsutviklingen gjennom året før budsjettåret faktisk ble. Det benyttes imidlertid ikke ny informasjon om kostnadene slik som regnskapstall året før budsjettåret, slik at forskjellene mellom demografianslag og etterberegninger bare skyldes at befolkningsutviklingen ble forskjellig fra siste framskriving.

På bakgrunn av dette gjør utvalget nye beregninger. Søylene i figur 10.1 viser resultatet av disse beregningene. Figur 10.1A viser beregninger av merutgifter i alt.

Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger, andre av øremerking o.l., og disse utgiftene belaster ikke de frie inntektene. De senere årene har utvalget også beregnet merutgifter som dekkes av de frie inntektene. Dette vises i figur 10.1B. I figur 10.1C og D er de samlede merutgiftene splittet i kommuner og fylkeskommuner.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Utvalget undervurderte demografiutgiftene i 2022–2024, men anslaget for 2025 traff godt

Som det framgår av figur 10.1A, har utvalget både over- og undervurdert demografiutgiftene. Bortsett fra betydelig undervurdering av utgiftene i 2023 og 2024, og til dels i 2022, har anslagene truffet ganske godt de siste syv årene. Årsaken til undervurderingen i 2023 var en betydelig større innvandring fra Ukraina enn lagt til grunn. For 2024 traff anslaget over bosetting av ukrainske flyktninger godt, men innvandringen fra andre land ble høyere enn lagt til grunn i middelalternativet i befolkningsframskrivingene.

For 2025 la utvalget til grunn merutgifter på 4,5 mrd. kroner, mens de endelige tallene viste 4,3 mrd. kroner.

Samlet for årene er 2022–2025 har utvalget undervurdert merutgiftene til demografi med om lag 2,3 mrd. 2025-kroner, hvorav 1,5 mrd. kroner gjelder kommunene og 0,8 mrd. kroner gjelder fylkeskommunene. Sett i forhold til de totale utgiftene er merutgiftene til demografi klart mest undervurdert i fylkeskommunene, noe som må ses i sammenheng med en undervurdering av antall 16–18-åringer de senere årene. I årene 2014 til 2021 overvurderte utvalget demografiutgiftene eller traff godt. Samlet over perioden 2014 til 2025 har utvalget overvurdert demografiutgiftene med 1,5 mrd. kroner.

For perioden 2018 til 2025 viser anslag og etterberegninger for merutgifter til demografi som dekkes av de frie inntektene samme mønster som beregningene for demografiutgifter i alt i samme periode, se figur 10.1B.

10.2 Anslag for merutgifter til demografi i 2026

I utvalgets rapport fra juni 2025, se vedlegg 17, ga utvalget nye anslag knyttet til endringer i befolkningen fra 1.1.2025 til 1.1.2026 og kommunesektorens merutgifter i 2026.

Utvalget anslo i sin rapport fra juni 2025 at kommunesektorens merutgifter i 2026 som følge av den demografiske utviklingen til å bli om lag 3,5 mrd. 2025-kroner. Anslaget var basert på Statistisk sentralbyrås middelalternativ for fruktbarhet, levealder og innvandring (MMM) fra juni 2024. Detaljer fra disse beregningene er gjengitt i tabell 10.1. Merutgiftene stammer hovedsakelig fra aldersgruppene 16–18 år, 67–79 år og 80–89 år. Utgifter til barn i barnehage- og grunnskolealder anslås å gå ned.

Under en grov antakelse om at et årsverk har en kostnad på rundt 0,85 mill. kroner og at lønnskostnader og andre kostnader knyttet til arbeidskraft står for rundt 65 prosent av utgiftene, tilsvarer beregningene av merutgifter til demografi i 2026 isolert sett et merbehov på rundt 2 600 årsverk.

Det er betydelig usikkerhet om hva nettoinnvandringen til Norge vil bli i 2025 og særlig i 2026, blant annet med hensyn til antall bosatte flyktninger fra Ukraina, men også annen innvandring. Utvalget tar utgangspunkt i middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger i beregningene av merutgifter framover knyttet til demografi. Dette alternativet legger til grunn en netto innvandring på 29 000 i 2025, inkludert en innvandring på 10 000 fra Ukraina i 2025.

Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger, andre av øremerking o.l., og disse utgiftene belaster ikke de frie inntektene. Merutgiftene som belastes de frie inntektene, ble av utvalget anslått til 2,8 mrd. 2025-kroner for 2026.

Utvalget understreker at det fremdeles er stor usikkerhet knyttet til anslagene, og at usikkerheten ikke bare gjelder antall bosatte fra Ukraina, men er primært knyttet til inn- og utvandring. For fylkeskommunene gjelder usikkerheten særlig utviklingen i antall 16–18-åringer. Om en legger til grunn samme aldersfordeling for innvandrere som i SSBs befolkningsframskrivinger fra juni 2024, vil eksempelvis 10 000 ekstra netto innvandrere gi rundt 1 mrd. kroner i økte samlede utgifter, hvorav 800 mill. kroner i økte utgifter som vil belaste de frie inntektene. Færre innvandrere vil gi tilsvarende reduserte utgifter.

I tråd med normal praksis inngikk dette anslaget fra juni som en del av regjeringens beslutningsgrunnlag i arbeidet med statsbudsjettet for 2026. Utvalget har ingen ny informasjon som skulle tilsi en endring av dette anslaget.

Utvalget vil i forbindelse med 1. konsultasjonsmøte mellom staten og kommunesektoren, som finner sted i mars 2026 og som vil handle om statsbudsjettet for 2027, etterberegne merutgifter til demografi i 2026 basert på faktisk befolkning per 1. januar 2026.

Merutgiftene øker både i kommunene og i fylkeskommunene

Tabell 10.2 viser beregningene i tabell 10.1 fordelt på kommunene og fylkeskommunene. For kommunene er det økningen i antall personer i aldersgruppene over 67 år som særlig bidrar til merutgifter i 2026. En nedgang i antall barn i barnehagealder trekker i motsatt retning. For fylkeskommunene knytter merutgiftene seg særlig til en økning i antall 16–18-åringer. Blant innvandrerne fra Ukraina er mange unge, og innvandringen bidrar dermed til å dempe aldringen i befolkningen.

Omsorgstjenester trekker opp utgiftsbehovet i 2026

Figur 10.2 viser at merutgiftene i kommunene i 2026 særlig knytter seg til omsorgstjenestene. Merutgiftene innenfor omsorgstjenestene skyldes i første rekke økningen i antall eldre mellom 67 og 89 år. Nedgang i aldersgruppene 1–5 år og 6–15 år gir reduserte utgifter i barnehage og skole. Beregningene av merutgifter til demografi i 2026 tilsvarer rundt 1 400 færre årsverk innen barnehager og grunnskole og over 2 700 flere årsverk innen pleie- og omsorgstjenestene.

For kommunene samlet utgjør merutgiftene til demografi i 2026 rundt 0,5 prosent av driftsutgiftene i 2025.

For fylkeskommunene utgjør merutgiftene til demografi i 2026 rundt 1,1 prosent av driftsutgiftene i 2025. Merutgiftene i fylkeskommunene knytter seg særlig til en økning innen videregående skole som følge av flere 16–18-åringer, men det er også noe merutgifter til samferdsel.

For kommunesektoren totalt sett utgjør merutgiftene til demografi 0,6 prosent av driftsutgiftene, noe som er omtrent som den anslåtte befolkningsveksten. Dette indikerer at gjennomsnittsinnbyggeren i 2026 blir omtrent like kostnadskrevende for kommunesektoren som i 2025.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Kommunene i Akershus får sterkest vekst i utgiftsbehovet i 2026, mens Oslo har sterk vekst i utgiftsbehovet for sine fylkeskommunale oppgaver

Endringer i utgiftsbehovet i kommunene som følge av befolkningsendringene fra 2025 til 2026 varierer mellom de ulike fylkene, se figur 10.3A og vedlegg 17. Utviklingen både i antall innbyggere og fordelingen på aldergrupper er forskjellig. Kommunene i Akershus anslås å få sterkest vekst i utgiftsbehovet i 2026. Kommunene i Akershus ventes å få den sterkeste veksten innen pleie og omsorg. Kommune i alle fylker får nedgang i utgiftsbehovet innen grunnskole, men nedgangen er minst for kommunene i Akershus, se mer i vedlegg 17.

Veksten i utgiftsbehovet er lavest for kommunene i Nordland. Disse kommunene har lavere vekst innen pleie og omsorg enn landsgjennomsnittet og samtidig sterkere nedgang innen både barnehage og grunnskole enn landsgjennomsnittet.

Også mellom fylkeskommunene varierer merutgiftene som følge av de demografiske endringene fra 2025 til 2026, jf. figur 10.3B. Det er særlig Oslo kommune (fylkeskommunedel), Vestland og Agder som ventes å få en sterk vekst i utgiftsbehovet i 2026, noe som skyldes at disse fylkeskommunene har den sterkeste veksten i antall 16–18-åringer. Vestfold og Troms ventes å få en nedgang i utgiftsbehovet fra 2025 til 2026. Disse fylkeskommunen har nedgang i antall 16–18 åringer.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

10.3 Utgifter som følge av befolkningsendringer framover

I tillegg til å anslå kommunesektorens merutgifter i 2026 som følger av befolkningsutviklingen, illustrerer utvalget slike demografiske merutgifter fram til 2050. Metodikken er den samme uavhengig av tidshorisont. For å rendyrke merkostnadene som er knyttet til de demografiske endringene, må andre forhold som påvirker kostnader per bruker og brukernes andel av befolkningen holdes uendret. Dette innebærer at anslåtte nivåer for standard, produktivitet og dekningsgrad for 2025 holdes fast. Sannsynligvis vil det skje endringer i disse størrelsene framover, for eksempel som følge av endret helsetilstand for en gitt alder, teknologisk framgang, endret lærertetthet, endret helse- og omsorgstilbud m.m.

Beregningene av de isolerte effektene av demografiske endringer mot 2050 må derfor ikke oppfattes som en prognose for den mest sannsynlige utviklingen, men er ment å gi en pekepinn på grove utviklingstrekk framover.

Foreløpig anslag for merutgiftene i 2027

I beregningen for merutgifter i 2027 benyttes oppdaterte kostnadsnøkler for 2026 og anslag på veksten i frie inntekter fra 2024 til 2026 for å ha et anslag på utgiftene i utgangsåret 2026. Det er videre tatt utgangspunkt i middelalternativet i SSB befolkningsframskrivinger fra juni 2024. SSB har ingen spesifikke forutsetninger om bosetting av flyktninger fra Ukraina i 2026. Kommunene er imidlertid bedt om å bosette 13 000 flyktninger i alt neste år. Utvalget legger i sitt foreløpige anslag for 2027 til grunn en netto innvandring på 10 000 utover SSBs middelalternativ. Under disse forutsetningene vil merutgiftene som følger av demografi i 2027 kunne bli om lag 4,4 mrd. 2026-kroner, hvorav om lag 3,6 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. Utvalget vil understreke at det er stor usikkerhet knyttet til netto innvandring også gjennom 2026. Anslaget innebærer et netto merbehov på om lag 3 400 årsverk til sektoren samlet sett.

Utvalget vil til 1. konsultasjonsmøte mellom staten og kommunesektoren i mars 2026 utarbeide et oppdatert anslag for merutgiftene som den demografiske utviklingen vil gi kommunesektoren i 2027. Anslaget vil da blant annet ta hensyn til faktisk befolkning per 1. januar 2026 og en ny vurdering av innvandring fra Ukraina. Anslaget blir også oppdatert i juni 2026.

Merutgiftene på lenger sikt

Figur 10.4 viser økningen i kommunesektorens driftsutgifter sammenliknet med året før som følge av demografiske endringer3. Figuren er basert på SSBs middelalternativ fra juni 2025 og datagrunnlag ellers slik det forelå i utvalgets juni-rapport. Figuren viser anslag fra 2028 og utover da utvalget allerede har laget et foreløpig anslag for 2027 med til dels nytt datagrunnlag.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

I likhet med i regjeringens Perspektivmelding fra 2024 og i flere analyser fra SSB er det dominerende trekket en kraftig vekst i befolkningen som er 80 år eller eldre utover. Merutgiftene til eldre vil derfor utgjøre en stadig større andel av de totale merkostnadene knyttet til befolkningsutviklingen.

Merutgiftene til demografi lå i årene 2019 til 2021 på et bunnivå på rundt 1,5 mrd. kroner. Bosetting av flyktninger fra Ukraina bidro deretter til en forsterkning av den utgiftsveksten som var forutsett som følge av aldringen av befolkningen. Etter en topp i 2024 på 5,7 mrd. kroner ligger det an til noen år med litt lavere demografiutgifter.

Merutgiftene til demografi ventes å stige fra rundt 2,7 mrd. kroner i 2028 til en topp på rundt 6,5 mrd. kroner i 2038. Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger og øremerkede statlige overføringer. Andelen av merutgiftene som må dekkes av de frie inntektene varierer fra 79 prosent til 86 prosent.

Utvalgets framskrivinger forutsetter konstante gjennomsnittskostnader per tjenestebruker i de ulike aldersgruppene, det vil si uendret standard og uendret produktivitet i tjenesteproduksjonen. I tillegg forutsettes det uendret forhold mellom brukere av kommunalt finansierte tjenester og personer i hver aldersgruppe. Dette kan tolkes som at helsetilstanden for en gitt alder er konstant, samtidig som den ulønnede familieomsorgen øker i takt med den kommunale omsorgen. Forskning viser at utgiftene til eldreomsorg er særlig høye i siste leveår, noe som trekker i retning av at økt levealder reduserer de aldersspesifikke utgiftene. Den sterke realveksten i helse- og omsorgsutgifter per innbygger gjennom flere tiår tilsier at også andre forhold enn de eldres fremtidige behov/helsetilstand har stor betydning for både brukerandeler og kostnader per bruker. Spesielt gjelder dette den markerte økningen i andelen yngre brukere av hjemmetjenesten.

10.4 Omstillingsbehov som følge av befolkningsendringer framover

Våre stiliserte beregninger viser en samlet merutgift som følger av demografiendringer på 38 mrd. kroner fra 2025 til 2035. For kommunene er det en økning på rundt 41 mrd. kroner, mens det for fylkeskommunene er en nedgang på knappe 3,0 mrd. kroner, noe som tilsvarer en økning på om lag 31 000 årsverk i kommunene og en nedgang på rundt 2 200 årsverk i fylkeskommunene.

For kommunene er det særlig en vridning fra grunnskole til omsorgstjenester med en nedgang på 11 mrd. kroner for grunnskole og en økning på 44 mrd. kroner for omsorgstjenester, noe som isolert sett tilsvarer rundt 8 000 færre årsverk innen grunnskole og 34 000 flere årsverk i omsorgssektoren. For fylkeskommunene innebærer anslagene isolert sett en nedgang på 3,7 mrd. kroner innen videregående skole, tilsvarende rundt 2 800 årsverk. Det understrekes at det i en slik tiårsperiode er betydelig usikkerhet knyttet til befolkningsendringene, men at usikkerheten er mindre for utviklingen for de eldre aldersgruppene enn de øvrige. Utgiftsutviklingen vil avhenge av både utviklingen i effektivitet, utviklingen i helse og behovene knyttet til andre forhold og prioriteringene til sentrale og lokale myndigheter. Årsverksanslagene er også å betrakte som illustrasjonsberegninger.

Utvalgets beregning av merutgifter av demografiske endringer er et netto anslag på summen av mer- og mindreutgifter i de ulike aldersgruppene med full helårseffekt det enkelte år beregningene gjelder for. Beregningene forutsetter dermed fleksibilitet hos kommunene til å tilpasse utgiftene sine i tråd med endring i befolkningssammensetningen. Bak netto endringene i merutgifter til demografi skjuler det seg store endringer mellom aldersgruppene og i den enkelte kommune som vil kreve omstillinger. I praksis vil tilpasningen av tjenestetilbudet ta tid, og prosessen vil i seg selv kunne være økonomisk og politisk kostnadskrevende. Kommunene må ta høyde for dette i sine planprosesser.

I Perspektivmeldingen 2024 peker regjeringen på at det i lys av endringene i befolkningen, der veksten nærmest utelukkende vil skje i de eldste aldersgruppene framover, blir større kamp om arbeidskraften. Regjeringen gir en illustrasjon av mulig økning i antall årsverk ved ulike retningsvalg som handler om å mobilisere arbeidskraft fra følgende kilder:

• Økt yrkesdeltakelse blant eldre

• Økt sysselsetting blant innvandrere

• Redusert overgang til uføretrygd

• Flere uføre i arbeid

• Økt gjennomføring av yrkesfag

• Tidligere fullføring av utdanning

• Redusert ufrivillig deltid

• Redusert sykefravær

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Regionale forskjeller

I figur 10.6 viser utvalget merutgifter til demografi4 fordelt etter SSBs sentralitetsklasser der sentralitetsklasse 1 er mest sentrale kommuner og sentralitetsklasse 6 er minst sentrale kommuner. Figur 10.6A viser at netto merutgifter til befolkningsendringer i perioden 2025 til 2035 målt i kroner er aller størst i kommuner i sentralitetsklasse 2 og 3.

I figur 10.6B har utvalget også tatt hensyn til befolkningens størrelse5 i hver sentralitetsklasse gjennom å se på totalt utgiftsbehov summert over aldersgruppene i forhold til befolkningens størrelse hvert av årene 2025 og 2035. Samlet for landet blir det en økning i utgiftene på rundt 1 600 kroner per innbygger, noe som viser at demografiutgiftene øker sterkere enn befolkningsveksten. Merutgiftene til demografi per innbygger øker mer desto mindre sentral kommunen er. For de mest sentrale kommunene er merutgiftene lavest, rundt 1000 kroner per innbygger, økende til 4 700 kroner for de minst sentrale kommunene. Det må understrekes at disse resultatene er basert på en enkel modell slik at forskjellene bare er knyttet til ulike demografisk utvikling og ikke til mulige effektivitetsforskjeller eller andre forskjeller.

Et interessant trekk i beregningsresultatene er at utgiftene per innbygger fra personer i grunnskolealder ser ut til å være betydelig mindre i sentralitetsklasse 6 enn i øvrige sentralitetsklasser. Dette har trolig sammenheng med svakere befolkningsutvikling generelt og at en større deler av befolkningsnedgangen blant de yngste allerede har funnet sted her enn i mer sentrale strøk.

Kilde: SSBs regionale befolkningsframskrivinger fra 2024 og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi