2 Produksjonsindekser for kommunale tjenester 2024

Ole Henning Nyhus, Senter for økonomisk forskning (SØF), NTNU Samfunnsforskning AS

2.1 Resultater

I dette vedlegget presenteres beregninger av en produksjonsindeks for kommunale tjenester for 2024. Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenestetilbud basert på produksjonsindikatorer for utvalgte sektorer og sier noe om nivået på produksjonen i forhold til størrelsen på målgruppen for tjenestene. Indeksen er ment å vise hvor godt tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne i ulike målgrupper. En indeks også for det samlede tjenestetilbudet kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Eksempelvis vil produksjonsindeksen være mindre følsom for forskjeller i prioritering enn produksjonsindikatorer for de enkelte tjenester.

Produksjonsindeksen oppdateres årlig med beregning av delindekser for barnehage, grunnskole, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur, i tillegg til en samlet produksjonsindeks som omfatter alle disse tjenestene. I alt 263 kommuner har levert tilstrekkelige data til å inngå i beregningene for 2024. Manglende data for læringsutbytte og læringsmiljø i grunnskolen er den viktigste enkeltårsaken til at produksjonsindeksen ikke kan beregnes for mer enn 74 prosent av kommunene.

Det er særlig små kommuner, målt etter innbyggertall, som ikke inngår med beregnet produksjonsindeks. Kun én av kommunene med innbyggertall under 1000 får en beregnet indeksverdi, mens andelen er 39 og 73 prosent for kommunene med henholdsvis 1000–2000 og 2000–3000 innbyggere. For større kommuner er det beregnet verdi for 89 prosent av kommunene.1

Tabell 2.1 viser produksjonsindeksen og delindeksene for kommunene gruppert etter korrigert inntekt per innbygger. Inntektene omfatter inntekts- og formuesskatt, rammeoverføringer, eiendomsskatt, konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter, havbruksfond og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift (KFI-U). Kostnadsnøklene i inntektssystemet er benyttet for å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Indeksene er normalisert slik at veide gjennomsnitt (innbyggertall som vekt) er lik 100 for kommunene som inngår i analysen.

For barnehage og grunnskole beregnes det relativt små forskjeller i indeksen mellom kommuner ettersom henholdsvis 66 og 92 prosent av kommunene får en beregnet verdi som er mindre enn 5 prosent fra landsgjennomsnittet. I øvrige sektorer er denne andelen klart lavere, og 46 prosent av kommunene har en samlet indeksverdi i intervallet [95,105].

I tråd med resultatene fra tidligere år viser analysene en nokså klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høy KFI-U har gjennomgående høyere verdi på produksjonsindeksen enn kommuner med lav KFI-U. Korrelasjonen med KFI-U er klart høyere for samlet produksjonsindeks enn gjennomsnittlig korrelasjon for delindeksene. Det har sammenheng med at kommunevise forskjeller i prioritering slår sterkere ut i delindeksene enn i totalindeksen. Dette kommer også til uttrykk ved at standardavviket til totalindeksen er lavere enn gjennomsnittlig standardavvik for delindeksene.

Det er delindeksene for pleie og omsorg og kultur som viser sterkest sammenheng med KFI-U. Det er innenfor disse tjenestene at kommuneøkonomien er avgjørende for tjenestetilbudet. Delindeksen for barnehage er praktisk talt ukorrelert med KFI-U, mens vi ser en negativ korrelasjon for grunnskole og primærhelsetjenesten. Blant annet har innføring av rett til barnehageplass fra 2011 medført at barnehagedekningen i stor grad er blitt frikoblet fra kommunale inntekter. For eksempelvis barnevern har en noe svak korrelasjon med KFI-U trolig sammenheng med at tilbudet i større grad er styrt av behov enn av økonomiske rammebetingelser.

Sammenhengen mellom produksjonsindeks og KFI-U er også illustrert i figur 2.1 hvor produksjonsindeksen er plottet mot KFI-U. Den rette linja i figuren er regresjonslinja og den positive helningen viser en klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser målt ved KFI-U. Samtidig er det betydelig variasjon rundt regresjonslinja, det vil si at produksjonsindeksen varierer mye mellom kommuner med om lag samme nivå på KFI-U.

I enkelte sammenhenger har variasjonen i produksjonsindeksen mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå blitt tolket som en indikasjon på effektivitetsforskjeller kommunene imellom. Det kan imidlertid være betydelig usikkerhet rundt dette. Det har sammenheng med at produksjonsindeksen ikke fanger opp alle aspekter ved tjenestetilbudet, samt at det ikke er fullt samsvar mellom hvilke inntekter som inngår i KFI-U og finansieringen av de tjenester som inngår i produksjonsindeksen (omfatter også tjenester som finansieres av øremerkede tilskudd og brukerbetaling). I tillegg kan tjenestetilbudet være holdt oppe av et svakt driftsresultat.

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Utviklingen i samlet produksjonsindeks over årene 2022 til 2024 er studert mer nøye. Endring i produksjonsindeksen over tid gir uttrykk for utviklingen i den enkelte kommune i forhold til gjennomsnittsutviklingen. En stabil verdi på produksjonsindeksen betyr ikke at produksjonen har vært stabil, men at produksjonsøkningen har vært den samme som i de øvrige kommunene. Økende verdi på produksjonsindeksen over tid betyr at kommunens produksjon har økt raskere enn i de øvrige kommuner. Det kan ikke tolkes som uttrykk for økt effektivitet. Økt verdi på produksjonsindeksen kan skyldes raskere inntektsvekst enn de øvrige kommuner eller sterkere prioritering av de tjenester som omfattes av produksjonsindeksen, som ikke har noe med effektivitet å gjøre.

Det er en klar tendens til at kommuner som skårer høyt på produksjonsindeksen i 2022 også skårer høyt i 2023 og 2024, og at de som skårer lavt ett år også skårer lavt de øvrige år. Dette kommer til uttrykk ved at produksjonsindeksene for de enkelte år er sterkt positivt korrelert.

Korrelasjonen mellom produksjonsindeksene for 2022 og de to siste årene er henholdsvis 0,90 og 0,88. Generelt kan en litt svakere sammenheng mellom indeksen over tid dels skyldes små justeringer av indikatorsettene over tid.

Endringen i produksjonsindeks fra 2022 til 2024 er nærmere illustrert i tabell 2.2. Det er 250 kommuner som det er beregnet en samlet produksjonsindikator for i begge årene 2022 og 2024. Her er kommunene gruppert etter verdien på produksjonsindeksen i de to årene. Stabiliteten over tid kommer her til uttrykk ved at 128 av de 250 kommunene tilhører samme gruppe i 2024 som i 2022. Det er 20 kommuner (8 prosent) som verken tilhører samme gruppe eller «nabogruppen» i 2024. I fjorårets produksjonsindeks ble det foretatt tilsvarende sammenlikning for årene 2021 og 2023. Forskjellen fra den gang er minimale.

Tabell 2.2 viser også at en del enkeltkommuner har hatt veldig stor endring i verdien på produksjonsindeksen, hvor største endring er på 23. Det er i alt 11 kommuner (4 prosent) som hadde en endring i produksjonsindeksen på mer enn 10 prosentpoeng fra 2022 til 2024. På den andre siden er det 181 kommuner (72 prosent) som hadde en endring i produksjonsindeksen på mindre enn 5 prosentpoeng fra 2022 til 2024. Denne andelen er litt lavere enn det som var tilfelle for tilsvarende endring fra 2021 til 2023.

2.2 Nærmere om produksjonsindeksene

Det er i tidligere rapporter fra utvalget blitt presentert beregninger av en produksjonsindeks for kommunale tjenester basert på KOSTRA-data for årene 2000–2023. Produksjonsindeksen er et samlemål på kommunenes tjenesteproduksjon basert på indikatorer for tjenestetilbudet for de ulike sektorer. Dette vedlegget rapporter oppdaterte beregninger av produksjonsindeksen basert på data for 2024.

Den produksjonsindeksen som beregnes er basert på delindekser for barnehage, grunnskole, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur. De øvrige sektorer (administrasjon, teknisk sektor, samferdsel, bolig og næring) er utelatt fordi det er vanskelig å finne gode indikatorer på tjenesteproduksjonen. De tjenestene som er inkludert i totalindeksen utgjorde om lag 74 prosent av kommunenes brutto driftsutgifter i 2024.

Tabell 2.3 gir en oversikt over kriterier og vekter i delindeksene og hvilken vekt de enkelte delindekser har i totalindeksen. Produksjonsindeksen som beregnes for 2024 består i hovedsak av de samme indikatorene som den nye og forbedrede produksjonsindeksen som først ble rapportert i utvalgets rapport fra april 2009 (kapittel 3), i tillegg til endringer gjort i produksjonsindeksen for rapporteringsårene 2012, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 og 2020 (dokumentert i utvalgets tidligere høstrapporter). Vektene i delindeksene og totalindeksen er oppdatert i forhold til utviklingen i budsjettandeler. I alt 263 kommuner har levert tilstrekkelige data til å kunne inngå i årets analyse. Andelen kommuner som inngår (74 prosent) er lavere enn i fjor.

I tabell 1 i digitalt vedlegg rapporteres sektorindekser, samlet produksjonsindeks og korrigert inntekt for alle kommunene i 2024, samt fylkesvise gjennomsnitt. Kommuner uten verdi på en sektorindeks får ikke beregnet en verdi for samlet produksjon. Både sektorindekser, og samlet produksjonsindeks er normalisert slik at veide gjennomsnitt (med antall innbyggere som vekter) er lik 100 for kommunene som inngår i beregningen av samlet produksjon. Også de fylkesvise gjennomsnittene er veid med innbyggertall som vekter. I tillegg vises netto driftsresultat for 2024. For sektorindeksene og samlet produksjonsindeks indikerer en indeksverdi over 100 at tjenestetilbudet er høyere enn gjennomsnittet, mens en verdi lavere enn 100 indikerer at tjenestetilbudet er lavere enn landsgjennomsnittet. En verdi på 110 indikerer for eksempel at tjenestetilbudet er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet.

Ved få observasjoner knyttet til enkelte indikatorer og grunnlagstall, blant annet i barnevern og kommunehelse, er faktisk tall ikke registrert i den offentlige statistikken. Regelen er normalt benyttet når antallet er lavere enn 4 (verdiene 0–3). For å øke antallet kommuner med beregnet indeksverdi og i enkelte tilfeller for at særlig små kommuner ikke skal bli målt for lavt, har vi erstattet manglende offentliggjøring av data med verdien 1,5.

Tabell 2 i digitalt vedlegg viser utviklingen i samlet produksjonsindeks, korrigert inntekt (KFI-U) og netto driftsresultat de tre siste årene.

Den første produksjonsindeksen ble utviklet av Borge mfl. (2001).2 I utvalgets rapport fra april 2009 ble det presentert en ny og forbedret produksjonsindeks for kommunene basert på data for 2007. Produksjonsindeksen ble forbedret ved å inkludere flere kvalitetsindikatorer, ved å inkludere kultursektoren og ved å ta hensyn til flere etterspørselsfaktorer enn alder. I arbeidet med produksjonsindeksen for 2012 ble en indikator for somatiske helseundersøkelser av barn og svangerskapskontroller inkludert i indeksen for primærhelse, mens en indikator for kvalifikasjonsprogrammet ble inkludert i indeksen for sosiale tjenester.

I produksjonsindeksen for 2015 ble det foretatt en revisjon av indikatorsettene for pleie og omsorg og grunnskole. For pleie og omsorg ble tidligere indikatorer for hjemmetjenester erstattet med totalt antall timer per uke til hjemmesykepleie og praktisk bistand, mens tidligere indikator for beboere i institusjon ble erstattet med totalt antall oppholdsdøgn i institusjon. For grunnskole ble nasjonale prøver på 8. trinn (korrigert for sosioøkonomiske faktorer) inkludert som ny indikator.

Høsten 2017 startet SSB med å publisere statistikk på forbruk av omsorgstjenester i løpet av året målt i døgn og timer etter tjenestetype. I produksjonsindeksen for 2016 ble derfor tidligere indikator for hjemmetjenester erstattet med ny tilgjengelig statistikk for praktisk bistand og hjemmesykepleie. I tillegg ble indikatoren for oppholdstid i barnehage erstattet med en ny indikator som baserte seg på en ny vekting hvor barn 0–2 år antas å ha en ressursinnsats/produksjon som er 60 prosent høyere enn barn 3–5 år. Videre ble indikatoren for timer utført av leger i primærhelsetjenesten erstattet med en indikator for fastlegekonsultasjoner (legens praksiskommune) for indeksen i 2017, i tillegg til at det ble inkludert to nye indikatorer i kultursektoren, henholdsvis timer åpne kommunale fritidssenter og barn i kulturskole.

I produksjonsindeksen for 2018 ble det gjort endringer i grunnskole og pleie og omsorg. Utdanningsdirektoratet startet med å beregne såkalte skolebidragsindikatorer for grunnskolene. Hovedformålet med skolebidragsindikatorer er at de skal reflektere skolenes og kommunenes bidrag til elevenes læringsutbytte, slik også tidligere indikatorer i indeksen har forsøkt å måle. Styrken til de nye skolebidragsindikatorene er at beregningene er gjort på individnivå, slik at læringsutbytte er korrigert for hver elevs sosioøkonomiske/foreldrebakgrunn.3 Det ble inkludert tre indikatorer som måler skolebidrag på henholdsvis småbarn-, mellom- og ungdomstrinnet. Disse erstattet tidligere indikatorer for korrigerte grunnskolepoeng og nasjonale prøver. I pleie og omsorg ble det inkludert en supplerende indikator for hjemmetjenester, som består av totalt antall timer til alt annet enn hjemmesykepleie og praktisk bistand. Mange av disse tjenestene er både komplementære tjenester og substitutter for hjemmesykepleie og praktisk bistand, og vil også fange opp deler av aktiviseringstjenester.

I 2019 ble det gjort tilpasninger i sektorindeksen for barnehage. Tidligere indikator som målte leke- og oppholdsareal ble utelatt fra produksjonsindeksen som følge av mangel på positiv korrelasjon med foreldres vurdering av fysiske attributter rapportert i spørreundersøkelser (Foreldreundersøkelsen i barnehage). I tillegg ble antall ansatte med barnehagelærerutdanning nå relatert til korrigerte oppholdstimer istedenfor totalt antall ansatte.

Skolebidragsindikatoren for ungdomstrinnet ble ikke blitt rapportert i perioden 2020 til 2023 grunnet kansellerte eksamener. Dette medførte at indikatoren ble erstattet av en indikator som inkluderer grunnskolepoeng korrigert for sosioøkonomiske forskjeller, på samme måte som indikatoren var inkludert før Utdanningsdirektoratet startet med å publisere skolebidragsindikatorer. Utdanningsdirektoratet har også endret rapporteringen av mobbing ved skolene over tid. Ettersom indikatoren er anonymisert for svært mange kommuner etter 2020, ble mobbing tatt ut fra indikatoren som måler læringsmiljøet i grunnskolesektoren.

For rapporteringsåret 2024 har Utdanningsdirektoratet imidlertid startet med å publisere skolebidragsindikatorer for ungdomstrinnet igjen. Denne indikatoren er derfor inkludert i årets indeks, da som en direkteerstatning av grunnskolepoengindikatoren som inngikk i årene 2020–2023 foregående tre rapporteringsår.

Det bør understrekes at produksjonsindeksene sier noe om nivået på produksjonen i forhold til størrelsen på målgruppen, og at de i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er. For at totalindeksen skal si noe om effektivitet må den relateres til hvor store ressurser den enkelte kommune disponerer, og delindeksene kan bare si noe om effektivitet dersom de relateres til hvor store ressurser som er allokert til den enkelte sektor sett i forhold til målgruppen. En kommune med samlet produksjonsindeks lavere enn 100 vil kunne være effektiv dersom produksjonen er høy relativt til de ressurser kommunen disponerer, og en kommune med delindeks lavere enn 100 vil kunne være effektiv dersom produksjonen er høy relativt til mengden av ressurser som er allokert til sektoren.

I digitalt vedlegg rapporteres det produksjonsindekser for enkeltkommuner og fylkesvise gjennomsnitt. Tall for enkeltkommuner vil også bli lagt ut på Kommunal- og distriktsdepartementets nettsider på www.regjeringen.no/kommunedata.