3 Nærmere om ulike inntekter og inntektsbegrep

Kapittel 7 beskriver forskjeller i inntekter mellom kommuner og fylkeskommuner. I dette vedlegget er det gjort nærmere rede for inntektene som inngår i analysen.

3.1 Frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov – KFI-U

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene.

Når en skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, må en derfor ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov.

For at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, utjevnes kostnadsforskjeller som kommunene selv ikke kan påvirke gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Utgiftsutjevningen skjer i praksis ved hjelp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. I kommunenes utgiftsbehov inngår driftsutgifter til barnehage, skole, pleie og omsorg, barnevern, helse- og sosialtjenester og administrasjon og landbruk.

Gjennom utgiftsutjevningen vil kommuner med et relativt lavt beregnet utgiftsbehov – som er lite kostnadskrevende å drifte – få justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov – som er kostnadskrevende å drifte – vil få justert ned sine inntekter.

Også etter korrigeringen for utgiftsutjevningen er det elementer i inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren som fører til ulikt inntektsnivå mellom kommuner. Regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskuddet (den delen som ikke skal dekke uforutsette utgifter) er ulikt fordelt mellom kommunene, og bidrar isolert sett til politisk ønskede forskjeller i inntektsnivå etter korrigeringen for variasjoner i utgiftsbehov.

Samtidig kommer en betydelig andel av kommunesektorens inntekter gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå utjevnes kun delvis i inntektssystemet. I tillegg har mange kommuner inntekter som ikke utjevnes, blant annet eiendomsskatt, og inntekter fra naturressurser gjennom inntekter fra konsesjonskraft og havbruk.

Utgiftsutjevningen omfatter det aller meste av kommunens utgifter. I vurderingen av forskjeller i de korrigerte frie inntektene bør en likevel også ta i betraktning at utgiftsutjevningen og korreksjonen for denne ikke dekker alle oppgavene kommunene har. Kommunale oppgaver som blant annet kommunal vei, kultur og boligsosiale forhold finansieres av frie inntekter, men er ikke omfattet av utgiftsutjevningen. Også her vil det kunne være forskjeller i utgiftsbehov, blant annet knyttet til smådriftsulemper og kostnader som følger av lengre reiseavstander.

Det er også rimelig å anta at mange distriktskommuner som følge av mangel på velfungerende markeder (markedssvikt) må ta et større ansvar for flere oppgaver. Dette kan blant annet være utvikling av lokalsamfunnet og boligmarkedet, bygging av infrastruktur og samordning av tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling. Et aktuelt eksempel er utbygging av bredbånd. Kommunal og fylkeskommunal medfinansiering har vært vanlig i områder der utbygging ikke har vært markedsmessig lønnsomt.

3.2 Nærmere om ulike typer inntekter

Tabell 3.1 viser en oversikt over inntekter til kommunesektoren og hvilke inntekter som inngår i begrepet FI-U/KFI-U i kapittel 7 om variasjoner i inntekter.

Inntekter som utjevnes i inntektssystemet

Frie inntekter i kommuneopplegget defineres som summen av rammeoverføringer fra staten og skatt på inntekt og formue fra personer, naturressursskatt fra kraftforetak og eiendomsskatt. Med unntak av eiendomsskatt er dette inntekter som utjevnes.

Skatt på inntekt og formue er den viktigste skatteinntekten, og denne går til alle kommuner. I 2024 utgjorde skatt på inntekt og formue 255 mrd. kroner for kommunesektoren samlet. Disse skatteinntektene inkluderer kapitalinntekter til personlige skattytere. I de siste årene er den kommunale skattøren fastsatt med sikte på at skatteinntekter inklusive eiendomsskatt skal utgjøre om lag 40 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Eiere av vannkraftverk betaler naturressursskatt til kommuner og fylkeskommuner. Naturressursskatten blir beregnet på grunnlag av hvert enkelte kraftverks gjennomsnittlige årlige kraftproduksjon de siste syv årene. Den omfordeles gjennom inntektsutjevningen, mens de andre kommunale vannkraftsinntektene tilfaller vertskommunen fullt ut. Samlet naturressursskatt til hele kommunesektoren har de siste årene utgjort rundt 1 ½ mrd. kroner hvert år, hvorav om lag 1,2–1,3 mrd. kroner per år har gått til kommunene. 146 av landets 357 kommuner mottok naturressursskatt i 2024.

Inntekter som ikke utjevnes i inntektssystemet

Eiendomsskatt er en frivillig skatt som avgjøres lokalpolitisk innenfor gjeldende regelverk. I 2024 hadde 321 kommuner eiendomsskatt, og eiendomsskatten utgjorde samlet om lag 17,5 mrd. kroner. Rundt halvparten av eiendomsskatten er fra eiendomsskatt på boliger og fritidseiendom. Den andre halvparten er fra eiendomsskatt på næringseiendom, vannkraftverk, vindkraftverk eller petroleumsanlegg. Eiendomsskatten inkluderes i de frie inntektene i makro i kommuneopplegget, men inkluderes ikke i inntektsutjevningen.

Netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg: Eiere av større vannkraftverk må avstå konsesjonskraft til utbyggingskommunen, og eventuelt til fylkeskommunen. Da ordningen med konsesjonskraft ble innført var hensikten å sikre vertskommunene kraft til alminnelig forsyning til en pris som reflekterte kostnaden ved utbyggingen. Kommunene kan i dag kjøpe konsesjonskraften til en pris som normalt ligger vesentlig under markedsverdi og som er basert på selvkost. Kommunene står fritt til å selge kraften videre, inngå langsiktige avtaler som salg av kraft til en fast pris, benytte kraften selv eller disponere den på annen måte. Noen kommuner har også hatt inntekter fra hjemfall av vannkraftverk til staten. Vertskommunens andel av konsesjonskraften avhenger av folketallet, fordi retten skal tilsvare forbruket til alminnelig forsyning i kommunen.

Samlet utgjorde netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg ifølge KOSTRA 4,7 mrd. kroner i 2024. Dette omfatter da bare verdien av konsesjonskraften som er solgt videre, og ikke kraft som har gått til kommunens eget forbruk som ikke regnes med som inntekt i beregningene. Vel 210 kommuner og fem fylkeskommuner mottok slike inntekter i 2024.

Avgiften på vindkraft ble innført 1. juli 2022, med en sats på 1 øre/kWh. Stasen ble økt til 2 øre/kWh i 2023, og til 2,3 øre/kWh fra 2024. I 2025 er avgiftssatsen 2,37 øre/kWh. Avgiften innbetales til staten, men inntektene fordeles til vertskommunene året etter avgiftsåret. I 2024, dvs. for avgiftsperioden i 2023, var utbetalingen på om lag 333 mill. kroner, fordelt på 50 kommuner. I Prop. 2 LS (2023–2024) Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft ble avgiften anslått til om lag 390 mill. kroner i 2024 (utbetales til kommunene i 2025). I analysene i dette kapittelet er inntektene fra produksjonsavgiften på vindkraft slått sammen med netto inntekter fra konsesjonskraft til en felles kategori.

Gjennom Havbruksfondet fordeles en andel av offentlige inntekter fra havbruksnæringen til kommuner og fylkeskommuner med havbruk. Havbruksfondet tilføres inntekter fra produksjonsavgiften på oppdrettsfisk (laks, ørret og regnbueørret) og en andel av inntektene fra salg av nye oppdrettstillatelser. Inntektene fra produksjonsavgiften utgjør et stabilt element i Havbruksfondet, mens salg av nye tillatelser normalt gjennomføres annethvert år. I 2024 mottok 143 kommuner og åtte fylkeskommuner inntekter fra Havbruksfondet. Kommuner og fylkeskommuner med havbruk ble ifølge tall fra Fiskeridirektoratet tilført 4,7 mrd. kroner i 2024.

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er ikke en inntekt, men en avgiftslettelse. Dette er i dag det mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet i Norge. Målet med ordningen er å motvirke nedgang i folketallet i spredtbygde områder ved å stimulere til sysselsetting og grunnlag for næringsvirksomhet.

Kommunene er plassert i ulike soner med tilhørende differensierte avgiftssatser. Over 200 kommuner hadde redusert arbeidsgiveravgift i 2024. Satsen varierer mellom 10,6 prosent og 0 prosent for disse kommunene. I de mest sentrale områdene i sone 1, benyttes det ordinær sats på 14,1 prosent. Differensiert arbeidsgiveravgift reduserer dermed arbeidskraftkostnadene i distriktene, også i offentlig forvaltning. Fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift for kommuneorganisasjonen er beregnet som differansen mellom beregnet full sats og faktisk innkrevd arbeidsgiveravgift for de kommunale tjenestene. Samlet for sektoren er fordelen beregnet til 3,3 mrd. kroner i 2024.

Konsesjonsavgifter og utbytteinntekter inkluderes ikke i FI-U og KFI-U (de frie inntektene, utvidet)

Eiere av større vannkraftverk betaler konsesjonsavgifter til staten og kommunene som er berørt av kraftutbyggingen. Konsesjonsavgiften ble innført for å gi kommunene og staten en kompensasjon for generelle skader og ulemper som følge av utbygging av vassdrag, og dessuten en del av verdiskapingen som fant sted. Konsesjonsavgiften skal avsettes særskilt for hver vertskommune til et fond. Fondets midler skal fortrinnsvis brukes til utvikling av næringslivet i distriktet og anvendes etter bestemmelse av kommunestyret. Rundt 240 kommuner har de siste årene mottatt om lag 7–800 mill. kroner årlig i konsesjonsavgifter. Inntekter fra konsesjonsavgifter er ikke inkludert i frie inntekter eller i FI-U.

Kommunesektorens inntekter fra utbytte og eieruttak utgjorde 10,1 mrd. kroner i 2024. Utbytteinntektene var litt lavere enn i 2023, men betydelig høyere enn i tidligere år. Store deler av utbytteinntektene stammer fra kraftsektoren.

Utbytteinntekter er inntekter som eierkommunene mottar gjennom sitt eierskap. Det er vanskelig å skille mellom disse inntektene og andre utbytteinntekter. Tidligere eierkommuner har for eksempel solgt seg ut og forvalter salgsinntekten i finansmarkedet. Slike inntekter kan kommunene skaffe seg på lik linje med private aktører. Utbytteinntekter inkluderes derfor ikke i de frie inntektene til eierkommunene. I gjennomsnitt hadde de minste kommunene og kommuner med mellom 3 000 og 5 000 innbyggere de høyeste inntektene fra utbytte og eieruttak i 2024. Forskjellene i frie inntekter mellom kommunegrupper ville kun blitt marginalt endret om en også tok med disse inntektene i inntektsbegrepet i dette kapittelet, men har stor betydning for enkeltkommuner. Utbyttene og eieruttakene varierte fra 0 kroner til 39 500 kroner per innbygger i kommunen med de høyeste utbyttene og eieruttakene.