8 Brukerbetalinger

Brukerbetalinger er i denne rapporten en samlebetegnelse for alle inntekter kommuner og fylkeskommuner mottar direkte fra innbyggerne. Dette omfatter blant annet foreldrebetaling og kostpenger i barnehage og SFO, egenbetaling for sykehjemsplass, gebyrer for vann, avløp og renovasjon (VAR) samt salgsinntekter mv. Det går imidlertid et viktig skille mellom inntekter knyttet til selvkostområder og øvrige kommunale tjenester. På selvkostområdene, som vann, avløp og renovasjon, kan kommunen kreve inn gebyrer tilsvarende de faktiske kostnadene, mens for tjenester som barnehage, SFO, helse- og omsorgstjenester betaler brukerne bare en egenandel. Dette skillet er særlig viktig når man ser på utviklingen i brukerbetalinger over tid, siden nivået på gebyrene knyttet til selvkostområdene først og fremst påvirkes av vedlikeholds- og investeringsbehov, mens inntektene fra egenandeler i andre tjenester påvirkes i større grad av politiske prioriteringer og endringer i befolkningssammensetning og bruksmønster.

Høyere prosentvis vekst i brukerbetalinger enn i totale inntekter

Kommuneforvaltningen fikk i 2024 inntekter på 102,5 milliarder kroner fra brukerbetalinger for kommunale og fylkeskommunale tjenester, noe som utgjorde 13,2 prosent av totale inntekter1.

Figur 8.1 viser årlig prosentvis endring i totale inntekter og brukerbetalinger for kommuneforvaltningen de siste ti årene, samt årlig prosentvis endring i kommunal deflator2.

Tiårsbildet viser en gjennomsnittlig vekst i totale inntekter på 5,3 prosent. I femårsperioden før covid-19-pandemien (2015–2019) var den gjennomsnittlige årlige veksten 4,9 prosent. Fra 2023 til 2024 var veksten i totale inntekter på 5,3 prosent, noe som er litt lavere enn fra 2022 til 2023, da veksten var på 6,5 prosent.

Veksten i brukerbetalinger har vært høyere enn veksten i totale inntekter, med 7,3 prosent fra 2023 til 2024, opp fra 6,1 prosent året før (2022–2023). Brukerbetalingene varierer mer enn totale inntekter. Nivået på gebyrsatsene påvirkes på den ene siden av investeringer og regulatoriske krav knyttet til selvkostområdene, som vann, avløp og renovasjon. På den andre siden påvirkes egenandeler, som foreldrebetaling i SFO og barnehage, av både lokalpolitiske og statlige føringer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10727 og 10723, og Finansdepartementet

VAR-tjenestene fortsetter å dominere veksten

Den største driveren bak veksten i inntekter fra brukerbetalinger er innen VAR-tjenestene, som har hatt en markant oppgang de siste årene. Som vist i tabell 8.1 tiltok inntektsveksten ytterligere fra 2023 til 2024.

Denne utviklingen henger nært sammen med en kraftig økning i investeringer i sektoren, drevet av behovet for å fornye og oppgradere infrastrukturen samt tilpasse tjenestene til strengere regulatoriske krav3. Alene bidro VAR-tjenestene med en inntektsøkning på 4,9 milliarder kroner fra 2023 til 2024. Den oppadgående trenden reflekterer en langsiktig utvikling der økte kostnader til investeringer og miljøtilpasning slår direkte ut i gebyrnivået.

Fortsatt markant nedgang i barnehage og SFO

Siden 2022 har det vært en markant nedgang i inntekter fra brukerbetalinger knyttet til barnehage og skolefritidsordningen (SFO). Nedgangen skyldes en rekke politiske prioriteringer som gradvis har blitt innført fra 2022. Reduksjonen i maksprisen for foreldrebetaling i barnehage fra høsten 2022 og den gradvise innføringen av gratis kjernetid i SFO, har vært de viktigste tiltakene bak inntektsfallet.

I barnehagesektoren har maksprisen for foreldrebetaling blitt redusert flere ganger siden 2022, som del av politiske målsettinger om å gjøre barnehage mer tilgjengelig og sosialt utjevnende. Ordningen med 12 timer gratis SFO per uke ble innført for elever på 1. trinn i 2022, utvidet til 2. trinn i 2023 og videre til 3. trinn fra høsten 2024. Som vist i tabell 8.1 har disse tiltakene bidratt til en fortsatt nedgang i inntekter fra brukerbetalinger for barnehage og SFO fra 2023 til 2024, med henholdsvis 13,4 prosent og 14,8 prosent. Ordningene har blitt kompensert over rammetilskuddet.

Brukerfinansiering av tjenester

Mange av de kommunale tjenestene har ingen eller svært lav grad av brukerfinansiering4. Dette gjelder særlig de store lovpålagte tjenestene, som skole og helse- og sosialtjenester. For en del tjenester, som SFO, plan, byggesak og miljø, brann- og ulykkesvern og kultur og idrett, utgjør brukerbetalingen en vesentlig del av finansieringen.

VAR-tjenester skiller seg ut ved at inntektene fra brukerbetalinger skal dekke selvkost, og at tjenesteproduksjonen er kapitalintensiv5. Dette er årsaken til at finansieringsgraden er mer enn 100 prosent av de korrigerte brutto driftskostnadene, ettersom finansutgiftene ikke inngår i de korrigerte brutto driftskostnadene. Kommunale boliger er ikke et selvkostområde, men også her kjennetegnes tjenesteproduksjonen av kapitalintensiv karakter. Næringsforvaltning skiller seg også ut med svært høy grad av brukerfinansiering. Dette henger sammen med at inntektene blant annet omfatter salg av konsesjonskraft6, som i større grad enn andre kommunale tjenester er kommersialisert og skjer i konkurranse med andre aktører.

Som vist i figur 8.2A har de ovennevnte forskjellene tydelig utslag i finansieringsgrad mellom tjenesteområdene. Mens brukerbetalinger i SFO dekker i overkant av 30 prosent av de korrigerte brutto driftsutgiftene, ligger næringsforvaltning og VAR betydelig høyere. Dette illustrerer hvordan enkelte kommunale tjenester i hovedsak er gebyr- eller markedsfinansierte.

Figur 8.2B viser at finansieringsgraden over tid har vært relativt stabil totalt sett, med unntak av SFO hvor effekten av pandemien i 2020 og deretter innføring av gratis kjernetid har bidratt til en gradvis nedgang. For VAR-tjenestene har derimot finansieringsgraden økt i takt med betydelige investeringer i sektoren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12367 og 12368

Årlig endring i brukerbetalinger for utvalgte tjenester

De to foregående årene har økningen i brukerbetalinger innen vann- og avløpstjenester vært uvanlig høye. Dette henger sammen med de omfattende investeringene i sektoren, slik det er omtalt i det ovenstående. Økte finansutgifter og krav til fornyelse av infrastruktur har ført til markant høyere gebyrnivå for husholdningene.

Utviklingen i barnehage og SFO går i motsatt retning. Her skyldes nedgangen i brukerbetalinger først og fremst reduserte foreldrebetalinger som følge av politiske prioriteringer – ikke endringer i antall barn eller elever. Dette viser at endringene i brukerbetalingene i hovedsak drives av politiske tiltak snarere enn demografiske variasjoner.

Tabell 8.2 viser den årlige endringen i brukerbetalinger for utvalgte tjenester, sett fra husholdningenes side, sammenholdt med konsumprisindeksen (KPI) og den kommunale deflatoren. Tabellen viser hvordan endringene i brukerbetalingene treffer husholdningene, og gir et bilde av prisutviklingen for kommunale tjenester.

Kommunevise variasjoner

Kommunevise forskjeller i brukerbetalinger skyldes variasjoner i tjenestetilbud, kostnadsnivå og lokalpolitiske prioriteringer. Selv om nasjonale føringer setter rammer, har kommunene betydelig handlingsrom til å tilpasse gebyrer og satser etter lokale forhold. Det medfører at noen kommuner subsidierer tjenester for å redusere innbyggernes kostnader, mens andre øker brukerbetalingene for å dekke høyere kostnader.

Figur 8.3 viser samlet finansieringsgrad7 per kommune og illustrerer variasjoner innad og på tvers av kommuner gruppert etter størrelse, der også både økonomiske og demografiske forhold spiller inn i tillegg til de ovennevnte faktorene. Dette fører til at husholdninger i ulike kommuner kan oppleve store forskjeller i betaling for tjenester.

¹ Uvektet gjennomsnitt av finansieringsgrad i hver gruppe.

² Kommunene er gruppert etter antall innbyggere og sortert fra lavest til høyest verdi innen hver gruppe. Næringsforvaltning, som omfatter funksjonene 320, 321, 322, 325 og 329, er ikke med i datagrunnlaget.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12367 og 01222

Årsbetalingene for VAR-tjenester og barnehage varierer både mellom og innen kommunegruppene. Figur 8.4A viser at det uvektede gjennomsnittet for VAR-tjenester er noe høyere i de minste kommunene, samt at spredningen er større. I de større kommunene er både det uvektete gjennomsnittet og spredningen noe lavere.

For barnehage er det uvektede gjennomsnittet lavere i de to minste kommunegruppene, noe som kan skyldes nasjonale- og lokalpolitiske tiltak for blant annet å stimulere til bosetting og vekst blant barnefamilier. Enkelte kommuner tilbyr også gratis barnehage, der brukerbetalingene kun dekker kostpenger. Når man ser bort fra slike ekstraordinære ordninger, er spredningen i årsbetalinger både innen og mellom kommunegruppene liten. Dette tyder på at kommunene i all hovedsak følger nasjonale satser og føringer for foreldrebetaling, og at de mindre variasjonene i stor grad kan forklares med sosiale og økonomiske forhold, som søskenmoderasjon og inntektsredusert betaling.

¹ Årsbetaling for VAR-tjenestene er basert på tabell 12842 (årsgebyr for bolig på 120 kvm per januar 2025). Årsbetaling for opphold i barnehage er basert på tabell 11573 (årsbetaling alt inkludert per januar 2025).

² Uvektet gjennomsnitt av årsbetaling i hver gruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12842 og 11573

Figur 8.5 viser at gjennomsnittlig årsinntekt per elev i SFO varierer betydelig mellom kommunene. Figuren gir et bilde av hvor mye kommunene får inn fra foreldrebetalinger per elev i SFO. Den store spredningen både innad i kommunegruppene og mellom kommunegruppene, tyder på at de nasjonale ordningene treffer ulikt, og at lokalpolitiske tiltak som søskenmoderasjon, inntektsbasert foreldrebetaling også gir utslag.

¹ Gjennomsnittlig årsinntekt per elev i kommunal SFO, vektet med endring i elevtall mellom skoleår. Antall elever i heltids- og deltidsplasser fremkommer ikke tallgrunnlaget. Antall elever med deltidsplasser er derfor ikke omregnet til heltidsplasser.

² Uvektet gjennomsnitt av gjennomsnittlig årsinntekt per elev i SFO i hver gruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12254 og 11977