1 Utvalgets situasjonsforståelse

Svak kommuneøkonomi i 2024

Kommuneøkonomien var i 2024 samlet sett svakere enn på mange år. Etter flere år med merskattevekst og oppbygging av store disposisjonsfond i mange kommuner, ble det en betydelig skattesvikt i 2024. De økonomiske resultatene var godt under langsiktig bærekraftig nivå i mange kommuner, også etter tilleggsbevilgninger mot slutten av året. Betydelige økte bevilgninger i 2025 og utsikter til realvekst i frie inntekter også i 2026, vil sammen med omstillinger i sektoren, bidra til å bedre den økonomiske situasjonen.

Netto driftsresultat for kommunesektoren ble 0,1 prosent i 2024, som er under utvalgets anbefaling på 2 prosent av brutto driftsinntekter over tid og det svakeste siden 2008. Netto driftsresultat var under utvalgets anbefaling også i 2023. Dette kommer etter en periode der netto driftsresultat i hovedsak har ligget over utvalgets anbefaling, særlig som følge av midlertidig merskattevekst.

Resultatene i fjor var spesielt svake for kommunene, med et netto driftsresultat på -0,4 prosent. Det er imidlertid store forskjeller mellom kommunene der høyeste resultat er 29,5 prosent og laveste resultat er -19,4 prosent. Forskjellene mellom kommunene har blant annet sammenheng med at mange kommuner har inntekter som ikke utjevnes i inntektssystemet, og at disse inntektene varierer betydelig mellom kommunene. Andelen kommuner med negative netto driftsresultat økte fra 47 prosent i 2023 til 58 prosent i 2024.

I tillegg til skattesvikten i 2024, må de svake resultatene i kommunesektoren blant annet ses i sammenheng med at økt kostnadsnivå bidro til nedgang i realinntektene. Renteutgiftene har også økt betydelig. Det har vært høy utgiftsvekst for blant annet samferdsel og sosialtjenester, og mange kommuner rapporterer om at bemanningsutfordringer har bidratt til å trekke utgiftene opp.

Aktivitetsnivået var i 2023 og 2024 høyere enn det inntektene ga rom for. Midlertidig merskattevekst har bidratt til å holde driftsresultatene oppe i årene før 2024, og har i noen grad skjult en underliggende ubalanse mellom inntekter og utgifter. Kommunene og fylkeskommunene er rammestyrt og ansvarlige for å tilpasse aktiviteten til inntektsnivået. Men både staten og innbyggerne må ha realistiske forventninger til det kommunale tjenestetilbudet gitt rammevilkårene.

Per november 2025 var det 27 kommuner i ROBEK og 2,7 prosent av befolkningen bodde i en ROBEK-kommune. Dette er et lavt antall sammenliknet med de fleste årene på 2000-tallet fram til 2017, men en økning fra 13 kommuner ved utgangen av 2023.

Store disposisjonsfond i mange kommuner, men også ganske mange med små eller ingen

De gode driftsresultatene i perioden 2015–2022 bidro til at mange kommuner har spart betydelige midler i disposisjonsfond. Disse ble bygget ned både i 2023 og 2024, men samlet sett har kommunesektoren fortsatt betydelige disposisjonsfond. Kommuner med store disposisjonsfond har handlefrihet utover det som følger av veksten i frie inntekter i årene framover. Disposisjonsfondene gir også rom for å redusere gjeldsopptak eller foreta investeringer. Det er imidlertid store variasjoner i størrelsen på oppsparte midler mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Utvalget vurderer det som bekymringsfullt at mange kommuner har lave disposisjonsfond og at over 10 prosent av kommunene ikke har midler i disposisjonsfond i det hele tatt. Blant kommuner uten disposisjonsfond hadde de aller fleste negative netto driftsresultat i 2024, og de har gjennomgående høyere gjeld sammenliknet med øvrige kommuner.

Kommuner som ikke har tilstrekkelige fond å tære på ved underskudd i driften, må i tråd med balansekravet i kommuneloven dekke inn et merforbruk i løpet av to år.

Kommuner og fylkeskommuner i økonomisk ubalanse må vende tilbake til et nivå som er bærekraftig over tid. Det vil innebære at driftsutgiftene må vokse mindre enn driftsinntektene. En balansert situasjon for kommunesektoren sett under ett krever at netto driftsresultat kommer opp på 2 prosent av inntektene.

Bedre utsikter for kommuneøkonomien i 2025 og 2026

Situasjonen i kommuneøkonomien ser ut til å bli bedre i år enn i fjor. Realveksten i frie inntekter fra 2024 til 2025, justert for merutgifter til demografi og pensjon, anslås nå til om lag 15 mrd. 2025-kroner. Økningen i realinntektene i 2025 må ses i sammenheng med betydelige bevilgninger til kommunesektoren, samt at skattesvikten i 2024 var midlertidig. KS har gjennomført en spørreundersøkelse om økonomisk status per utgangen av august. Undersøkelsen indikerer bedre resultater i 2025 enn tilsvarende undersøkelse for 2024. Kommunesektoren budsjetterte opprinnelig med et netto driftsresultat på i underkant av 1 prosent. Inntektssiden har deretter blitt ytterligere styrket gjennom økte bevilgninger i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett 2025. Etter en samlet vurdering forventer utvalget at driftsresultatet vil ta seg klart opp fra fjorårets resultat på 0,1 prosent i 2025, men fortsatt ligge under utvalgets anbefaling på 2 prosent. Spredningen i netto driftsresultat og disposisjonsfond mellom kommuner og fylkeskommuner vil trolig fortsatt være stor.

Regjeringens forslag til realvekst i frie inntekter på 4,2 mrd. kroner i 2026 gir et handlingsrom utover merutgifter til demografi på 1,3 mrd. kroner. Nivået på frie inntekter både i 2025 og 2026 anslås høyere enn nivået før pandemien, og på linje med årene 2022 og 2023.

Merutgiftene til befolkningsendringer anslås til 4,4 mrd. kroner i 2027

Realveksten i frie inntekter skal reflektere inntektsutviklingen utover pris- og lønnsvekst. Merkostnader til pensjon har frem til nå vært en del av begrunnelsen for realveksten i frie inntekter, selv om det er sammenlignbart med annen kostnadsvekst som inngår i den kommunale deflatoren. Utvalget ser positivt på at kompensasjon for vekst i pensjonskostnader fra og med 2026 inkluderes i anslagene på den kommunale deflatoren. Det betyr at vekst i pensjonskostnadene utover lønnsvekst (merkostnad til pensjon) i 2026 og fremover vil bli dekket gjennom den kommunale deflatoren.

Kommunesektorens utgiftsbehov endrer seg med befolkningsendringer. Det er stor usikkerhet knyttet til befolkningsutviklingen, særlig fordi det er vanskelig å anslå innvandringen til Norge. Innvandringen som følge av krigen i Ukraina gjør det spesielt usikkert nå. Ankomst av flyktninger øker behovet for en rekke tjenester som barnehage, grunnskole, videregående opplæring for ungdommer og voksne, sosialtjenester og helse- og omsorgstjenester.

Utvalget har beregnet kommunesektorens merutgifter som følger av befolkningsendringer i 2027 og anslår dem til 4,4 mrd. 2026-kroner, hvorav 3,6 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. For de frie inntektene gjelder 2,8 mrd. kroner kommunene og 0,8 mrd. kroner fylkeskommunene. Anslagene vil oppdateres av utvalget i mars og juni 2026.

Store omstillingsbehov

Innvandring fra Ukraina har i flere år bidratt til å opprettholde eller øke antall innbyggere i mange kommuner, særlig i de yngste aldersgruppene. Aldringen av befolkningen er dermed bremset, men forventes å skyte fart framover.

Framover ventes også antall personer i yrkesaktiv alder å avta i mange kommuner. Samtidig vil utgifts- og arbeidskraftbehovet innenfor helse- og omsorgssektoren øke kraftig. Flere kommuner opplever allerede mangel på kompetent arbeidskraft, og mangelen er ventet å bli større framover. Situasjonen i kommunene kan derfor ikke løses med penger alene.

Utvalgets beregning av merutgiftene til demografiske endringer er et netto anslag på summen av mer- og mindreutgifter i de ulike aldersgruppene med full helårseffekt det enkelte år beregningene gjelder for. Bak nettoendringene i merutgifter til demografi skjuler det seg store endringer mellom aldersgruppene og i den enkelte kommune som vil kreve store omstillinger. Det er særlig tydelig at det blir en økning i utgiftene til personer over 80 år og en nedgang blant personer i skolealder de neste ti årene. I praksis vil tilpasningen av tjenestetilbudet ta tid, og prosessen vil i seg selv kunne være økonomisk og politisk kostnadskrevende. Kommunene må ta høyde for dette i sine planprosesser. På denne bakgrunn har utvalget satt ut et prosjekt som skal se nærmere på behov for og gjennomføring av omstillinger i kommuner og fylkeskommuner.

Krigen i Ukraina og økte spenninger internasjonalt har medført bred politisk enighet om at sikkerhet og forsvar bør prioriteres høyere enn tidligere, i tillegg til stor enighet om direkte støtte til Ukrainas forsvarskamp. Det gir isolert sett betydelig mindre rom for andre prioriteringer.

Midlene fra Statens pensjonsfond utland (SPU) har bidratt til et styrket offentlig tjenestetilbud, men gjør også velferdssamfunnet mer sårbart for svingninger i finansmarkedene og kronekursen enn tidligere.

Effektivisering av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon vil bidra til en bedre utvikling i tjenestetilbudet enn det som følger av inntektsveksten. Kommunesektoren begrenses i effektiviseringsarbeidet av en del reguleringer og normer der nytten neppe står i forhold til kostnadene. Regjeringen har satt ned en kommunekommisjon som skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i sektoren. Etter planen leveres første rapport ved årsskiftet. Utvalget har forventninger til kommisjonens arbeid og vil igjen understreke at staten bør styrke den lokale handlefriheten ved å fjerne uhensiktsmessige reguleringer av ressursbruken i kommuner og fylkeskommuner og unngå å innføre nye.