4 Investeringer og gjeld

Gjeldsutviklingen i kommunesektoren vil være tett knyttet til investeringsnivåene ettersom fylkeskommunenes adgang til å ta opp lån er begrenset til investeringer i bygg og anlegg og til videre utlån. Kapittelet beskriver utviklingen i investeringene og den langsiktige gjelden, de ulike kredittkildene og hvordan gjelden påvirker kommuneøkonomien.

4.1 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren økte med 4,5 prosent fra 2023 til 2024 og tilsvarte da 14 prosent av sektorens samlede inntekter. Både målt i faste priser og som andel av inntekt var investeringene fortsatt lavere enn den historiske toppen i 2019, jf. figur 4.1A.

¹ I regnskapsstatistikken i KOSTRA lar det seg ikke gjøre å skille omsorgsboliger fra øvrige kommunalt disponerte boliger. I figuren er kommunalt disponerte boliger lagt inn i gruppen for helse og omsorg.

² Tallene er hentet fra KOSTRA, men i prisjusteringen er det brukt samme deflator som i nasjonalregnskapet (samme som i figur A) for å prisjustere 2014 til 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Nasjonalregnskapet og KOSTRA)

Figur 4.1B viser hvor mye sektoren investerte innen de ulike tjenesteområdene i 2024, sammenliknet med ti år tidligere. Nærmere halvparten av investeringene i 2024 var innen de tekniske tjenestene (samferdsel og vann, avløp og renovasjon), og det var også innenfor disse tjenestene realveksten fra 2014 til 2024 var sterkest. Innenfor videregående opplæring var det en realnedgang i investeringene fra 2014 til 2024.

4.2 Gjeld

Gjelden fortsetter å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Kommunenes og fylkeskommunenes adgang til å ta opp lån er begrenset til investeringer i bygg og anlegg («varige driftsmidler») og til videre utlån. Utviklingen i langsiktig gjeld vil derfor være direkte knyttet til kommunenes og fylkeskommunenes investeringsnivå, graden av egenkapital, samt hvor raskt gjelden nedbetales.

Utviklingen i kommunesektorens gjeld kan belyses ved ulike indikatorer. Figur 4.2A viser utviklingen siden 2014 for de ulike gjeldsindikatorene, målt som andel av inntekt. Alle indikatorene, med unntak av indikatoren for nettogjeld som også inkluderer arbeidsgivers reserver, viser økt gjeldsgrad siden 2014. De ulike indikatorene er forklart nærmere i boks 4.1.

Kommuneforvaltningens brutto langsiktige gjeld, målt ved kredittindikatoren K2, økte fra 403 mrd. kroner i 2014 til 761 mrd. kroner i 2024, jf. figur 4.2B. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 6,6 prosent. Den årlige veksten har i perioden variert mellom 5,3 og 7,9 prosent, og gjennom 2024 vokste gjelden med 7,3 prosent. I starten av perioden vokste gjelden klart raskere enn inntektene, og gjeldsgraden har dermed økt over tid, men siden 2020 har det vært større samsvar mellom inntektene og brutto langsiktig gjeld. Netto renteeksponert gjeld har imidlertid fortsatt å øke mer enn inntektene, og gjeldsgraden for dette gjeldsbegrepet økte med 3 prosentpoeng fra 2023 til 2024. Hittil i 2025 har gjelden målt ved K2 vokst mer enn i tilsvarende periode i fjor.

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, stod bak om lag halvparten av utlånene til kommunal sektor. Nærmere 30 prosent hadde blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, mens det resterende hovedsakelig var lån fra Husbanken og livforsikringsselskaper.1

Kommunesektorens langsiktige gjeld, slik den framgår av kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskaper, utgjorde 807 mrd. kroner ved utgangen av 2024. Da er også langsiktige leieavtaler og samtlige kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper, uavhengig av type virksomhet, inkludert. I alt 97 mrd. kroner av gjelden er tatt opp av foretak og interkommunale selskaper. I realiteten belaster ikke all gjeld kommunebudsjettene. I figur 4.2C er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld splittet opp for å illustrere sammenhengen og størrelsesforholdene mellom de ulike gjeldsbegrepene, og for å illustrere hvordan en renteendring vil kunne slå inn på inntektene og utgiftene.

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom henholdsvis sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Deler av gjelden videreformidles til privatpersoner og selskaper, og noe består av lån som kommunene og fylkeskommunene har er tatt opp, men ennå ikke disponert. Her ligger blant annet stårtlånene, som ved utgangen av 2024 utgjorde 116 mrd. kroner.2 Videre er noe av gjelden knyttet til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, hvor kommunene etter selvkostprinsippet kan få, og i hovedsak får, dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne. I tillegg faller noe av gjelden innenfor rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak, hvor staten dekker deler av renteutgiftene. For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004.

Dersom det ses bort fra disse komponentene, kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, det vil si den renteeksponerte gjelden, var rundt 472 mrd. kroner. Det tilsvarer godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld.

Kommunesektoren har renteinntekter fra formuesplasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Ved renteendringer vil inntektene fra disse endres og delvis motsvare effekten som en renteendring har på renteutgiftene.

Dersom en trekker ut disse fordringene, kan kommunesektorens netto renteeksponering ved utgangen av 2024 anslås til om lag 367 mrd. kroner, tilsvarende 49 prosent av driftsinntektene. Det innebærer at 1 prosentpoeng endret rente isolert sett vil bety om lag 3,7 mrd. kroner for kommuneøkonomien, eller om lag 0,5 prosent av driftsinntektene.

Beregningene er kun en indikasjon på hvordan renten påvirker kommunesektoren. Anslaget på hvordan en renteendring slår ut, tar ikke hensyn til at for eksempel effekten på enkelte fordringer som følger renten, slik som rentekompensasjon og gebyrer innen vann, avløp og renovasjon, kan slå inn med en viss forsinkelse, eller at kommunene og fylkeskommunene vil ha bundet renten på deler av gjelden. Av gjelden som kommunene og fylkeskommunene hadde til banker og kredittforetak ved utgangen av 2024, var 62 prosent av lånene tatt opp med flytende rente, 8 prosent hadde bindingstid på 3–12 måneder, mens 30 prosent hadde en bindingstid på mer enn ett år.3 I tillegg hadde sektoren også ha en fastrente på deler av sine utestående obligasjonslån på i alt 193 mrd. kroner. I perioder hvor en rentenedgang kommer i etterkant av en periode med brå renteoppgang og skift i renteforventningene, slik som i 2025, vil renteutgiftene kunne øke som følge av at nye fastrenteavtaler som inngås, jevnt over være høyere enn nivået på fastrentelånene som forfaller.

Rentenivået er nærmere beskrevet i tilknytning til figur 4.4A, og kommunenes og fylkeskommunenes netto renteutgifter i tilknytning til figur 3.1, 3.2 og 3.4 i kapittel 3.

Kommunesektoren har betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2024 utgjorde pensjonsmidlene 728 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, men over tid vil en høyere rente trolig føre til lavere pensjonspremier og pensjonskostnader, og vice versa. Dette er samtidig forhold som tas med i vurderingsgrunnlaget når inntektsrammene for sektoren fastsettes, fra og med 2026-budsjettet er pensjonskostnadene inkludert i den kommunale deflatoren, slik at sektoren automatisk blir kompensert for anslått vekst i pensjonskostnadene. Pensjon er nærmere omtalt i kapittel 6.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

Figur 4.3A viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter innbyggertall. Gruppen av de minste kommunene hadde lavest renteeksponering, men spredningen er også den største i denne gruppen. Den høyeste renteeksponeringen, med vel 62 prosent av driftsinntektene, er i kommunegruppen med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere. Figuren viser at spredningen i gjeldsgrad gjennomgående er mindre jo større kommunene er, men også blant de aller største kommunene var det store forskjeller i gjeldsgraden.

Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, men også blant fylkeskommunene var det store variasjoner på den netto renteeksponerte gjelden, jf. figur 4.3B.

¹ Uveide gruppesnitt vist med de horisontale linjene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

¹ Minimumsavdrag er gitt ved formelen minimumsavdrag = avskrivninger * (langsiktig gjeld eks. pensjonsforpliktelser – utlån)/bokført verdi avskrivbare anleggsmidler. I figuren er minimumsavdragene anslått ved å bruke regnskapstall fra balanseregnskapet og økonomisk oversikt drift for avskrivninger, langsiktig gjeld eks. pensjonsforpliktelser, utlån og bokført verdi varige driftsmidler. I de varige driftsmidlene vil også tomter, som ikke avskrives, ligge inne. Det tilsier at de faktiske minimumsavdragene er litt høyere enn de anslåtte, og det reelle avviket tilsvarende mindre enn det som figuren viser. I tillegg oppgir figuren tall på konsernnivå, mens kravene gjelder per regnskapsenhet. Tallene er vist f.o.m. 2020 som følge av reglene om minimumsavdrag ble endret med ny kommunelov, som trådte i kraft det året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet

Rentenivået økte mye fra 2021 til 2023, men korte renter har gått litt ned i 2025

Gjennomsnittlige utlånsrente fra banker og kredittforetak til kommunesektoren økte med over 3 prosentpoeng fra 2021 til 2023, og lå siden og ut første halvår 2025 på rundt 4,5 prosent, før den gikk svakt ned i 3. kvartal 2025, jf. figur 4.4A.

Utlånsrentene i figur 4.4A omfatter kun utlån fra banker, kredittforetak, statlige låneinstitutter og finansieringsselskaper.4 Obligasjons- og sertifikatlån og rentebytteavtaler o.l. inngår ikke.

Obligasjons- og sertifikatlån vil normalt ha kortere løpetid enn lån fra andre kredittkilder. Renten er vanligvis lavere på kortsiktig finansiering, men kort løpetid gjør kommunene sårbare for endringer i rente og tilgang på nye lån i kapitalmarkedet ved forfall. Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Avdragstiden og andelen som finansieres ved lån, er relativt stabil over tid

Andelen av investeringene som lånefinansieres, lå lenge på rundt 60 prosent, jf. figur 4.4B, men har økt noe de siste fire årene, og var i 2024 på 81 prosent. Andelen har vært lavere for fylkeskommunene enn for kommunene etter at ansvaret for store deler av riksvegnettet ble overført fra staten i 2010. Kompensasjonen for både drift og investeringer knyttet til de nye oppgavene ble gitt i form av økte rammetilskudd, og en større del av investeringene ble derfor finansiert av fylkeskommunenes egne driftsinntekter.

Gjennomsnittlig avdragstid har ligget relativt stabilt på mellom 25 og 30 år over mange år, jf. figur 4.4C, som er avledet fra regnskapstall for langsiktig gjeld og netto avdragsutgifter. Kommuneloven setter en nedre grense for størrelsen på de årlige avdragene, basert på den gjennomsnittlige levetiden for anleggsmidlene, altså byggene, anleggene, kjøretøy, maskiner, IKT-utstyr o.l. De nyeste investeringene vil normalt ha lengst gjenværende levetid. Når investeringsnivået er høyt, vil de nyeste investeringene relativt sett utgjøre en større andel av anleggsmidlene, slik at den gjennomsnittlige levetiden for anleggsmidlene øker. I en situasjon der investeringene øker over tid, vil en naturlig konsekvens kunne være at avdragstiden blir lengre. Til tross for at investeringsnivået har økt i perioden, har likevel avdragstiden gått noe ned de siste årene, både for kommunene og fylkeskommunene. Gjeldsveksten ser altså ut til å skyldes at investeringsvolumet som sådan har økt, og kan i liten grad forklares med at avdragene skyves ut i tid (over tid har avdragstiden har tvert imot gått litt ned).

Fra og med 2026 forlenges maksimal avskrivningstid i budsjett- og regnskapsforskriften for kommuner og fylkeskommuner mv. for enkelte bygg og anlegg. Dette gjelder for eksisterende og nye anlegg innen vann, avløp og renovasjon (ledningsnett, renseanlegg, pumpestasjoner osv.) og for nye skoler, barnehager, idrettsanlegg, bofellesskap og boliger. Det vil redusere minimumsavdragene.

En kortere avdragstid illustreres også gjennom at de årlige avdragene som kommunene og fylkeskommunene har betalt, har oversteget kravet til hva avdragene i minimum må utgjøre, jf. figur 4.4D.