6 Pensjon

Kommunesektorens pensjonsutgifter utgjør en betydelig del av lønnsutgiftene. Pensjonspremiene som betales inn til pensjonsordningene, vil svinge mye fra år til år. I kommunenes og fylkeskommunenes årsbudsjetter og -regnskaper utjevnes disse svingningene. På kort sikt vil kostnadene som inngår i årsbudsjettet og -regnskapet avvike fra de innbetalte pensjonspremiene og påvirke likviditeten, jf. også kapittel 5. I dette kapittelet gås det nærmere inn på den historiske utviklingen, hvordan pensjonskostnadene anslås og finansieres i statsbudsjettet, samt betydningen dette har for forståelsen av de sentrale nøkkeltallene som netto driftsresultat og disposisjonsfond.

6.1 Pensjonspremier, pensjonskostnader og premieavvik

Om begrepene og hvordan pensjon håndteres i kommuneregnskapet

Kommunene og fylkeskommunene betaler hvert år pensjonspremier til pensjonsleverandørene sine. Brutto pensjonspremiene fastsettes ut fra et krav om at det til enhver tid skal være tilstrekkelige midler i pensjonsordningen til å kunne innfri pensjonsforpliktelsene som medlemmene fram til nå har tjent opp rett til. Ved beregning av pensjonspremien brukes derfor de ansattes lønn på beregningstidspunktet. Dette innebærer at årets pensjonspremier i stor grad følger årets utvikling i lønnsvekst, men også avkastningen på pensjonsmidlene har stor betydning, og vil derfor kunne svinge mye fra år til år.

Hos pensjonsleverandøren vil tilbakeført premie fra tidligere år eller overskudd i pensjonsordningen settes av til et premiefond. Premiefondet kan kun brukes til framtidig premiebetaling, men kommunene og fylkeskommunene kan velge å la pengene stå i pensjonsordningen for å skape avkastning. Pensjonspremiene som kommunene og fylkeskommunene må betale, vil være etter fratrekk for eventuell bruk av premiefond (netto pensjonspremie, heretter bare omtalt som pensjonspremie).

Fram til og med 2001 var det pensjonspremien som belastet kommunebudsjettene- og regnskapene. Dette skapte imidlertid budsjettmessige problemer i kommunesektoren fordi pensjonspremiene svingte mye fra år til og fordi størrelsene ble kjent først godt ut i budsjettåret, etter at årets lønnsoppgjør var fastsatt og godt etter at Stortinget hadde vedtatt inntektsrammene for det aktuelle budsjettåret.

For å jevne ut disse svingningene ble regnskapsreglene endret fra og med 2002.1 Regnskapsreglene innebærer at det er en beregnet pensjonskostnad (årets netto pensjonskostnad) som belaster kommuneregnskapet det enkelte år, mens avviket mellom den innbetalte pensjonspremien og den beregnede pensjonskostnaden, det såkalte premieavviket, etter hovedregelen føres i regnskapet (amortiseres) med et likt beløp over de påfølgende syv årene.2 På den måten jevnes pensjonspremiene ut.

Det som belaster årsbudsjettet- og regnskapet det enkelte år vil derfor være summen av årets netto pensjonskostnad og amortiseringer av tidligere års premieavvik. Over tid er det til syvende og sist pensjonspremien som fullt ut belaster årsbudsjettene og -regnskapene, men mekanismen gjør at årlige svingninger i betalte premier glattes ut, jf. boks 6.1.

Årets netto pensjonskostnad er en rent regnskapsmessig størrelse, beregnet ut fra hvordan samlet pensjonsforpliktelse endrer seg fra ett år til et annet. Pensjonsforpliktelsen som til slutt kommer til utbetaling i framtiden, vil i første rekke avhenge av framtidig lønnsnivå og antall opptjeningsår hos de ansatte. Det legges derfor til grunn langsiktige forventninger til blant annet utvikling i lønnsvekst og renter når pensjonsforpliktelsene beregnes. De økonomiske beregningsforutsetningene fastsettes av Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) for hvert regnskapsår, og forholdet mellom diskonteringsrenten og lønnsveksten, det såkalte forholdstallet, vil være en sentral forutsetning som har stor betydning for de beregnede pensjonsforpliktelsene.

Endringen fra et år til et annet i den totale forventede pensjonsforpliktelsen på pensjoneringstidspunktet, er brutto pensjonskostnad. Ettersom forholdstallet mellom lønnsvekst og diskonteringsrenten har stor betydning for pensjonsforpliktelsene, vil det også ha stor betydning for nivået på pensjonskostnaden. I fondsbaserte ordninger vil avkastning på pensjonsmidlene dekke deler av brutto pensjonskostnad. Kostnaden etter at forventet avkastning på pensjonsmidlene er trukket fra, den såkalte netto pensjonskostnad, er størrelsen som belaster regnskapet.

Det er flere grunner til at den likviditetsmessige innbetalingen til pensjonsordningene ikke er lik den årlige regnskapsmessige kostnaden. Den viktigste forskjellen mellom pensjonspremie og netto pensjonskostnad er at de ulike regelsettene gir ulike føringer for hvilke forutsetninger som skal legges til grunn ved beregningene. Ved beregning av pensjonspremien brukes ansattes lønn på beregningstidspunktet, og pensjonspremien avhenger derfor i større grad av årlige svingninger i lønnsvekst og avkastning. Pensjonskostnaden er på sin side basert på forventet, framtidig lønn og bygger på mer stabile forutsetninger om lønnsvekst og avkastning.

Pensjonspremiene har vært større enn de regnskapsførte pensjonskostnadene

Utviklingen i de innbetalte pensjonspremiene, netto pensjonskostnad og samlet pensjonskostnad (inklusive amortisering av premieavviket) er vist i figur 6.1A.

Pensjonspremiene er store beløp, som i tillegg svinger mye fra det ene året til det andre. I 2023 var pensjonspremiene 55 mrd. kroner, mens sektoren året før betalte inn 36 mrd. kroner. I 2024 ble premiene betydelig lavere enn i 2023 igjen, med 40 mrd. kroner.

Over tid har de betalte pensjonspremiene vært høyere enn pensjonskostnadene. Avviket mellom de to er premieavviket, og det årlige premieavviket var særlig stort i årene 2021–2023. Dette var i stor grad drevet av at høy pris- og lønnsvekst ga en sterk vekst i pensjonspremiene. De årlige premieavvikene fordeles for de fleste kommuner og fylkeskommuner ut over de påfølgende syv årene.

Samlet pensjonskostnad (årets netto pensjonskostnad og amortisering av tidligere års premieavvik) viser hva som reelt belaster kommuneregnskapene årlig. Denne har vært mer stabil enn pensjonspremiene, i tråd med hensynet som lå bak endringen i regnskapsreglene i 2002. I perioden 2015–2020 lå den om lag på nivå med pensjonspremiene, men ellers har de pensjonskostnadene som har belastet regnskapene, med unntak to enkeltår, vært lavere enn de innbetalte pensjonspremiene.

Høyere pensjonspremier enn pensjonskostnad over flere år har resultert i en betydelig økning i det akkumulert premieavviket i kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskaper, jf. figur 6.1B. Ved utgangen av 2024 utgjorde det akkumulerte premieavviket for sektoren samlet 66 mrd. kroner.3 Det akkumulerte premieavviket gjenspeiler pensjonspremier som har blitt betalt, men som først vil bli utgiftsført gjennom amortiseringen over de kommende syv årene. Et så stort premieavvik har hatt negative konsekvenser for kommunesektorens likviditet og fører med seg kostnader for kommunene og fylkeskommunene i form av lavere renteinntekter eller høyere renteutgifter.

¹ Figuren viser kassetall, dvs. eksklusiv kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper.

² Tallene er inkl. arbeidsgiveravgift.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet

6.2 Kommunesektorens pensjonskostnader i statsbudsjettet

Inntektsrammen for sektoren baserer seg på usikre anslag når den fastsettes

I det årlige statsbudsjettet legger regjeringens fram sitt forslag til hvor mye sektoren skal få i inntektsvekst for neste år. Som en del av grunnlaget for den foreslåtte inntektsrammen vil det ligge anslag på størrelser som påvirker kommuneøkonomien. Finansdepartementet lager anslag på skatteinntekter og lønns- og prisvekst, dette utvalget anslår merutgifter som følge av endringer i befolkningen, og KDD utarbeider anslag for hva veksten i pensjonskostnadene blir.

Alle disse anslagene er usikre, og den faktiske utviklingen vil normalt bli annerledes enn anslått. For pensjon vil utviklingen i første rekke knytte seg til lønn- og trygdeoppgjøret, utviklingen i bestanden og bruk av premiefond.

Når først inntektsrammen er satt av Stortinget, er likevel utgangspunktet at kommunene og fylkeskommunene skal tilpasse aktiviteten og det tilhørende utgiftsnivået til denne og at de må håndtere risikoen rundt skatt, deflator, pensjonskostnader og demografisk utvikling selv. Pensjonskostnader behandles altså helt likt som de andre parameterne.

I bunn ligger prinsippet om rammestyring. Anslaget på pensjonskostnader er et grunnlag for å fastsette inntektsrammene, men det er forutsetning for rammestyringen at den ikke skal være en refusjonsordning. Både det at utviklingen vil avvike fra de opprinnelige anslagene i makro og/eller at fordeling av inntektsrammene ned på kommune- og fylkeskommunenivå ikke fullt ut tilsvarer faktisk effekt hos den enkelte, er forhold som den enkelte kommune og fylkeskommune i utgangspunktet må håndtere selv.

Veksten i frie inntekter dekker økningen i anslåtte pensjonskostnader

Stortinget vedtok følgende anmodning ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2015 (vedtak 521 (2013–2014)):

«Stortinget ber regjeringen gjennom de årlige budsjettforslagene foreslå en vekst i kommunenes inntekter som setter kommunene reelt i stand til å bygge ut og styrke kvaliteten på skole og andre velferdstjenester, og i tillegg fullt ut dekke demografi- og pensjonskostnader.»

Anmodningsvedtaket har blitt fulgt opp i de årlige statsbudsjettene siden 2015 ved at kompensasjon for anslåtte merkostnader til pensjon har inngått i realveksten i frie inntekter.

Når KDD har utarbeidet anslaget for veksten i de samlede pensjonskostnadene, omfatter det både endringer i netto pensjonskostnad og endringer som følge av at amortiseringskostnadene endrer seg. Årlig netto pensjonskostnad kan endres både som følge av aktuarmessige forutsetninger eller ved at KDD endrer beregningsforutsetningene («forholdstallet»). Endringer i amortiseringskostnadene skyldes at det hvert år vil være et «gammelt» premieavvik som er ferdig amortisert og faller ut av beregningen, mens et «nytt» kommer til og skal begynne å amortiseres. Dette er illustrert med et forenklet eksempel i boks 6.5

Ved at veksten i inntektsrammen for sektoren hvert år dekker både veksten i netto pensjonskostnader og veksten i amortiseringskostnader, vil også inntektsnivået til kommunesektoren det enkelte år ta høyde for å dekke de samlede pensjonskostnadene. Inntektsnivået tar dermed høyde for de samlede amortiseringskostnadene og dermed nedbyggingen av premieavvik.

I fastsettelsen av inntektsrammene til statsbudsjett for 2025 ble det eksempelvis tatt høyde for kommunesektorens årlige kostnader til å bygge ned det akkumulerte premieavviket, som ved utgangen av 2024 var på rundt 66 milliarder kroner, over de kommende syv årene.

Fra og med 2026 vil anslåtte pensjonskostnader inngå i budsjettdeflatoren

I kommuneproposisjonen for 2026 (Prop. 142 S (2024–2025)) ble det varslet to grep som handler om hvordan pensjonskostnadene håndteres i statsbudsjettet. Det ene er at kompensasjon for vekst i pensjonskostnader fra og med 2026 skal inngå i anslagene på den kommunale deflatoren. Det betyr at vekst i pensjonskostnadene vil bli dekket gjennom kompensasjonen for forventede pris- og kostnadsvekst, og ikke som en del av begrunnelsen for realveksten i frie inntekter, slik det har vært fram til nå. Endringen har i første rekke betydning for hvordan inntektsveksten og det økonomiske handlingsrommet presenteres, og ikke for hva den totale inntektsrammen blir.

I statsbudsjettet for 2026 er den kommunale deflatoren anslått til 3,5 prosent. både med og uten pensjon. Det betyr at det er anslått at veksten i pensjonskostnadene vil følge lønnsveksten i 2026.

Det andre, som også ble varslet i kommuneproposisjonen for 2026, er at KDD framover vil ta sikte på en gradvis justering av beregningsforutsetningene, med mål om at pensjonskostnadene, gjennom forventningsrette anslag, over tid skal reflektere nivåene på pensjonspremiene. I rundskriv H-4/25, som kom i august 2025, ble forholdstallet mellom diskonteringsrenten og forventet lønnsvekst for 2026 satt til 0,88, ned fra 1,0 i 2025.

En gradvis innstramming i beregningsforutsetningene vil innebære at årlig netto pensjonskostnad også øker gradvis, alt annet likt. Hvis samlet pensjonskostnad (inkl. amortisering) er på nivå med pensjonspremien, slik den var i for eksempel 2024, vil nivået på det akkumulerte premieavviket være uendret. Hvis samlet pensjonskostnad ligger over pensjonspremien, vil det akkumulerte premieavviket reduseres, men først når årlig netto pensjonskostnad (samlet pensjonskostnad eks. amortisering) over tid er på nivå med pensjonspremien, vil det akkumulerte premieavviket bygges ned mot null.

6.3 Balansekravet og finansielle nøkkeltall

Effekten på likviditeten av premieavviket

Kommunene og fylkeskommunene må etter balansekravet tilpasse utgiftene til inntektene. Ordningen for regnskapsføring av pensjon gjør at belastningen på kommunebudsjettene- og regnskapene blir mer stabil. Det bidrar til mer forutsigbare og stabile rammebetingelser.

Samtidig har dette hatt betydning for kommunesektorens likviditet. Når det som skal resultatføres (pensjonskostnaden inkl. amortisering) er lavere enn det som skal betales (pensjonspremien), vil den isolerte effekten være at kommunen får redusert likviditet. For enkelte vil det kunne bety at bankinnskuddene brukes opp og at det må trekkes på kassekreditt for å betale regninger, selv i en situasjon hvor kommunen eller fylkeskommunen overholder balansekravet.

Svakere likviditet er en ulempe for sektoren ved at det gir lavere renteinntekter eller – ved bruk av trekkrettigheter – høyere rentekostnader. Ulempen har økt i takt med at det akkumulerte premieavviket har blitt større og rentenivået har steget. Denne ulempen blir ikke sektoren kompensert for.

Likviditet er nærmere omtalt i kapittel 5.

Hvordan inntektsrammene for sektoren også vil finansiere akkumulert premieavvik

Premieavvik som ennå ikke er amortisert, vil stå i kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskap. For sektoren utgjorde det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2024 i alt 66 mrd. kroner.

Det akkumulerte premieavviket i balansen gir uttrykk for hvor mye som samlet sett skal amortiseres og belastes kommuneregnskapet i 7 år framover. Litt forenklet kan det akkumulerte premieavviket sammenlignes med et lån med fallende avdragsutgifter. Det akkumulerte premieavviket innebærer imidlertid ingen framtidig kostnadsøkning; eventuelle kostnadsøkninger vil komme som følge av at det oppstår nye premieavvik framover.

Gitt at inntektsveksten tilpasses i takt med at amortiseringskostnadene endrer seg som følge av nye premieavvik, vil inntektsnivået dekke amortiseringskostnadene som følger av akkumulerte premieavviket.

Netto driftsresultat og disposisjonsfond som finansielle måltall

Balansekravet i kommuneloven § 14-4 innebærer at netto driftsresultat over tid ikke kan være negativt. For pensjon vil det være årets netto pensjonskostnad og amortiseringen av tidligere års premieavvik som resultatføres, og som må håndteres innenfor rammene av balansekravet.

Enkelte kommuner har finansielle måltall hvor netto driftsresultat eller disposisjonsfond korrigeres for henholdsvis årets og akkumulert premieavvik.

Netto driftsresultat er årets løpende inntekter fratrukket årets løpende utgifter og viser hvordan kommunen eller fylkeskommunen ligger i forhold til balansekravet.4 For å kunne vise dette, må også de samme størrelsene inngå i netto driftsresultat som i balansekravet, det vil si pensjonskostnadene, ikke pensjonspremien. Å korrigere for premieavviket innebærer i realiteten å styre mer etter likviditet enn etter balansekravet.

Som et tenkt eksempel kan det tas utgangspunkt i en kommune som har et finansielt måltall om at netto driftsresultat, korrigert for årets premieavvik, skal være på 2 prosent. Å korrigere for årets premieavvik vil i praksis si at det er pensjonspremien, ikke pensjonskostnadene, som skal dekkes innenfor årets budsjett. Kommunen budsjetterer med et netto driftsresultat på 2 prosent, og ved inngangen til året er også forventet pensjonspremie og samlet pensjonskostnad like store. Når regningen på pensjonspremien kommer i midten av budsjettåret, har pensjonspremien økt tilsvarende 3 prosent av driftsinntektene. Det budsjetterte, ordinære netto driftsresultatet vil fremdeles være 2 prosent, og kommunen vil ligge godt over balansekravet. Driftsresultat som er korrigert for premieavviket, vil være -1 prosent. Hvis kommunen skal tilbake til måltallet på 2 prosent, vil det innebære et kutt i utgiftene. Kuttene vil ikke være nødvendige for å oppfylle balansekravet, men for å oppfylle eget måltall og opprettholde likviditeten på samme nivå. I realiteten vil det innebære en prioritering om å redusere utgiftene til tjenestene for å opprettholde likviditeten. Dersom kommunen derimot ikke foretar justeringer – som heller ikke er påkrevd fordi balansekravet er overholdt – innebærer det at kommunen ikke styrer etter sine egne styringsmål.

Tilsvarende vil disposisjonsfondene illustrere reservene som kommunen eller fylkeskommunen har bygd opp gjennom positive netto driftsresultat i foregående år, og som de kan bruke utover årlige driftsinntekter, uten å bryte med balansekravet.

Det akkumulerte premieavviket som står i balansen per 31.12. innebærer som tidligere beskrevet ingen kostnadsøkning utover budsjettåret. Det vil derfor heller ikke være behov for særskilt å sette av en del av årets inntekter til disposisjonsfond eller å holde av en del disposisjonsfondet til å bygge ned premieavviket. Som en enkel illustrasjon: For en kommune som har en løpende drift akkurat i balanse (netto driftsresultat etter overføring til investeringer ligger på null), vil dagens akkumulerte premieavvik om syv år være ferdig amortisert, disposisjonsfondene vil ligge på samme nivå, og likviditeten vil være styrket.

Så vil det kunne oppstå nye premieavvik i løpet av denne syvårsperioden, men prinsippet vil være det samme. Sittende regjering har sagt at dersom pensjonspremiene og -kostnadene vil avvike fra hverandre framover, vil dette i tråd med Stortingets anmodningsvedtak bli tatt hensyn til når regjeringen i statsbudsjettet legger fram sitt forslag til inntektsvekst for kommunesektoren.5

For kommuner og fylkeskommuner som velger å resultatføre premieavviket i sin helhet over det påfølgende året («1-års-amortisering»), kan imidlertid større svingninger i driftsutgiftene fra år til år tilsi at disposisjonsfondene i seg selv bør være større for å håndtere denne økte usikkerheten.