Oppsummeringsbrev 27.10.1997

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

KOSTRA

Oppsummering og avklaring av spørsmål etter første nettverksmøte for 98-kommunene

Til: KOSTRA98-kommunene
Fra: Prosjektledelsen
Dato: 27.10.97
Sak: Avklaring av problemer og spørsmål fra de nye KOSTRA-kommunene

På nettverksmøtene i begynnelsen av oktober lovet prosjektledelsen å besvare skriftlig alle innkomne spørsmål knyttet til etablering av interne kontoplaner og henvisning til KOSTRAs funksjoner og arter.

Enkelte kommuner har sendt inn sine kontoplaner med henvisning til KOSTRAs funksjoner og arter. Disse har blitt evaluert av KAD/SSB og kommunene har fått konkret tilbakemelding. Denne muligheten gis nå til alle kommuner som måtte ønske det.

Spørsmålene er grupperte etter følgende grovsortering:

  1. Forsøksforskriftenes krav til budsjettoppstilling
  2. Generelt om internkontoplanen
  3. Plassering på rett funksjon og fordeling av utgifter
  4. Tjenesterapportering
  5. Elektroniske rapporteringsverktøy
  6. Annet

1. Forsøksforskriftenes krav til budsjettoppstilling

Forsøksforskriftene stiller få krav til budsjettoppstillingen, noe som bryter med praksis så langt. Flere av kommunene har stilt spørsmål om hvordan Fylkesmannen skal kunne godkjenne budsjettet dersom det ikke er satt opp på samme måte i alle kommunene. Svaret er at Fylkesmannen primæroppgave i forhold til budsjettet er å utøve legalitetskontroll. Til dette trenger han bl.a. størrelsene som er angitt i Forsøksforskriftenes bilag 1.1.

2. Generelt om internkontoplanen

Flere kommuner er opptatt av det ekstraarbeidet som ligger i etablering av en intern kontoplan. Spørsmålet er om ikke eksternkontoplanen også kan fungere som internkontoplan? Prosjektledelsen ønsker ikke å legge for sterke føringer på utformingen av de interne kontoplanene, utover kravet om at de grupperes slik at de klarer å levere KOSTRA-data med god nok kvalitet, dvs. at regnskapsdataene blir mer pålitelige og sammenlignbare enn etter dagens system. Men: Vi vil ikke anbefale å bruke funksjonskontoplanen internt. Utformingen av funksjonskontoplanen er bestemt ut fra hvilke ressurser som settes inn for å dekke behov (ivareta funksjoner) overfor konkrete målgrupper. I den kommunale organisasjonen vil det naturlig nok være mer fokusering på ansvar for bevilgninger. Det vil kunne være samsvar mellom (grupper av) funksjonene og kommunal avdeling (ansvar), men i mange tilfeller vil slikt samsvar ikke finnes. For å tilgodese både behovet for intern styring og ekstern rapportering vil vi anbefale at det lages interne kontoplaner som inneholder både dimensjonene ansvar og funksjon (eller alternativt tjeneste).

Er filosofien for kontooppbygging avhengig av kommunestørrelse, dvs. er det en spesiell løsning for kontoplanoppsettet som passer bedre for små kommuner enn andre? Hovedregelen er: Jo større kommune, desto mer kompleks organisasjon og følgelig er det flere hensyn å ta ved utformingen av kontoplanen. Likevel ber vi dere legge merke til at alle de fire pilotkommunene i prinsippet måtte løse samme problemet; å sikre at kontoplanen gir både grunnlag for intern styring og kobling til KOSTRAs funksjoner og arter. Løsningene de valgte varierte dels på grunn av ulike økonomisystemer, dels etter kommunens størrelse og egne ønsker om detaljering.

Flere kommuner er opptatt av at det stilles svært få krav til internregnskapet. Det har bl.a. blitt uttrykt ønske om maler for hovedoversikter. KOSTRA har helt bevisst valgt å ikke definere innhold og form i internregnskapet utover de krav som gjelder mulighet for konvertering til eksternregnskapet. Vi ønsker ikke å legge bindinger på de som har ambisjoner og ideer som går på tvers av etablert praksis i kommunene. De som behøver ideer anbefales å se på del 6 i veiledningsheftet av mai 1997 (oversikten på side 60 kan utformes som en hovedoversikt for internbudsjett/-regnskap) og se på pilotkommunenes løsninger.

For å sikre at bevilgningskontroll kan ivaretas, må det være entydig link mellom budsjettet som blir vedtatt av folkevalgt organ og internregnskap.

3. Plassering på rett funksjon og fordeling av utgifter

3.1 Generelt om fordeling av utgifter

Prosjektledelsens prinsipielle utgangspunkt er at en utgift eller inntekt skal registreres på laveste entydige tjenestenivå og på rett art.

Dersom utgiften/inntekten ikke lar seg henføre til en bestemt funksjon bør fordelingen foretas på en av følgende måter:

1)Den belastes hovedbruker (f.eks. sentraladministrasjon for alle telefonregninger) og fordeles derfra ved kreditering av opprinnelig belastning (reduksjon av opprinnelig utgiftspost) og debitering på riktig funksjon og art

2)Utgiften/inntekten belastes en dummyfunksjon som ikke inngår i rapporteringen til SSB og fordeles til riktig funksjon og art.

3)Som et unntak ved komplekse fellestjenester kan funksjon 190 benyttes (se nedenfor).

3.2 Ny funksjon 190 Interne serviceenheter

Funksjonen kan nyttes for samlet føring av utgifter og inntekter til forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsavdelinger som betjener flere funksjoner i KOSTRA-kontoplanen. Denne løsningen kan også være aktuell for andre avdelinger. Prosjektledelsen ønsker å få uttale seg i slike tilfeller.

Forutsetningene for bruk av funksjon 190 er følgende:

  • Alle utgifter for serviceenheten skal fordeles fullt ut på de funksjonene som betjenes fra enheten
  • Ved fordeling debiteres mottakerfunksjonen på riktig post, f.eks. 230 Byggetjenester, vedlikehold.
  • Art 290 Internkjøp skal ikke benyttes.
  • Serviceenheten krediteres på art 690 Fordelte utgifter.

3.3 Fordeling av lønn

Det er i utgangspunktet lagt opp til at lønn og sosiale utgifter (i de fleste tilfeller) ikke skal fordeles, men belastes den funksjon der hoveddelen av arbeidstiden brukes. Begrunnelsen er at alternativet, å foreta skjønnsmessige fordelinger av lønn, ikke vil gi mer pålitelige tall og dermed ikke øker sammenlignbarheten. Det har heller ikke vært aktuelt å påtvinge kommunene systemer for tidsregistrering. Når det gjelder rapportering av årsverk forutsetter prosjektet likevel mer nøyaktige fordelinger enn i regnskapet. Dermed supplerer årsverksdataene regnskapet og øker analysemulighetene rundt tallene.

Fitjar kommune har likevel valgt å fordele lønn på alle funksjoner ved å tildele enkeltpersoner flere (del-)stillingshjemler i lønnssystemet. Prosjektgruppen er skeptisk til denne løsningen av ovenfor nevnte grunner, men er åpen for at enkeltkommuner frivillig utprøver slik fordeling av lønn. Fitjars (og eventuelt andre kommuners) erfaringer vil måtte evalueres særskilt etter 1998 før man anbefaler en slik løsning for alle kommuner.

Det er i veiledningen gitt anvisninger for at lønn bare skal fordeles i de tilfellene at:

  1. pleie- og omsorgspersonell er integrert i en pleiepool,
  2. leger jobber både på helsestasjon eller skolehelsetjeneste og med generell diagnose, behandling og rehabilitering
  3. sosial- og barnevernstjenestene er integrerte

Det er i tillegg påpekt fra kommunene at veiledningsmaterialet er inkonsistent ved at det ikke er gjort unntak for PPT når det gjelder deling av stillinger (lønn) samtidig som PPT er en aktivitet som er forutsatt å inngå i flere funksjoner. En konklusjon fra 1996-evalueringen er at lønn til PPT skal fordeles, slik at det her er veiledningen upresis.

Også på andre områder er det aktuelt med fordeling av lønn: Det gjelder kontorpersonell som arbeider for flere sektorer/betjener flere funksjoner, driftspersonell og saksbehandlere som arbeider innen den tradisjonelle tekniske sektoren (VAR, veier, oppmåling, bygningsforvaltning etc.) samt vedlikehold skal fordeles. Fordelingen forutsettes løst som beskrevet ovenfor.

3.4 Konkrete problemstillinger

For øvrig har prosjektgruppen tatt stilling til følgende konkrete problemer:

  • Søndre Land kommune har plassert et eldresenter på funksjonene 254 Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet og 262 Botilbud i eget hjem. Bakgrunnen er sammensetningen av tilbudet:
    • Pleie- og omsorgsfaglige inntakskriterier
    • Beboerne har husleiekontrakt
    • De betaler for pleie (hjemmesykepleie) og mat
    • Heldøgnspleie via nattvakt
  • Prosjektgruppen er enig i denne plasseringen.
  • Plassering av en utviklingsstab avhenger selvsagt av hva staben utvikler. Om dette er en gruppe ansatte som jobber med ulike tiltak knyttet til organisasjonsutvikling, planlegging osv vil det være naturlig å plassere denne staben som en del av de administrative funksjonene (120).
  • Lønn til arealplanlegger føres på funksjon 300 Fysisk tilrettelegging og planlegging.
  • Søgne kommune har tatt opp problemet med fordeling av utgifter til vaktsentral. To kommuner deler utgiftene til denne tjenesten. En er vertskommune, mens den andre betaler sin del ved hjelp av overføringer. Oppgavene er tjenesteyting i forhold til VAR-sektoren, brannvakt etc. Prosjektledelsens oppfatning er at utgiftene (og inntektene) skal fordeles på riktige funksjoner. Vertskommunen må bruke alle relevante arter, mens den tjenestekjøpende kommunen bruker post 350.
  • Fyresdal kommune tok opp forholdet at barnevernstjenesten for deres vedkommende er organisert interkommunalt. Tjenesten ligger inne i vertskommunens regnskap og inntektsfører tilskudd fra de andre kommunene. I slike tilfeller må tilskuddet fordeles på de tre aktuelle funksjonene. Bruk av arter blir tilsvarende som i eksemplet med vaktsentral.

4. Tjenesterapportering

Hvilke rapporter/skjemaer som skal inkluderes i KOSTRA i 1998 vil bli klart i desember. Det nærmere innholdet i rapportene vil imidlertid først bli definerte ut på nyåret. Prosjektledelsen gjennomgår nå rapporter på tjenesteområder som ikke var omfattet av pilotforsøket i 1996. Det vil komme mer informasjon når resultatet av kartleggingen foreligger.

Det er reist spørsmål fra møtet i Sogn og Fjordane om hvordan man fyller ut skjema som krever påtegning frå revisor. Ingen av skjemaene som ble brukt i 1996 (og 1997) krever slik påtegning. I forbindelse med kartleggingen av nye skjemaer til bruk i 1998 kan problemstillingen bli aktuell. Prosjektledelsen vil sørge for at det blir funnet løsninger på problemet tilpasset kravet om at rapporteringen skal være elektronisk.

5. Elektroniske rapporteringsverktøy

Det ble påpekt at et mindretall av de deltakende kommuner har oppgitt e-postadresse. Slik adresse bør anskaffes snarest for å lette kommunikasjonen mellom lokalt og sentralt nivå i prosjektet og vertikalt, mellom kommunene. For enheter på interne nett kan det være begrensinger på ekstern kommunikasjon, og e-post vil kunne bli sendt til en frittstående stasjon. Kommunene bør sørge for at KOSTRA-kommunikasjon via e-post når fram til prosjektledelsen. E-post vil i en overgangsfase suppleres med utsending av brev eller faks.

Flere kommuner har hatt spørsmål rundt tilgangen til elektroniske rapporteringsverktøy, nærmere bestemt elektroniske skjemaer. Prosjektledelsen har kommet i gang med arbeidet med å definere krav til rapporteringsverktøyet for å finne egnet teknologi. Målsettingen er å utvikle skjemaene i SSB og deretter spre disse kostnadsfritt (eller så rimelig som mulig) til kommunene via Internett. Dette arbeidet henger nøye sammen med utviklingen av databaseløsninger i SSB og den totale løsningen skal være på plass til rapporteringen i januar/februar 1999. Sannsynligvis vil skjemaene være klare seint på høsten 1998.

Det ble fra Tønsberg stilt spørsmål om det er mulig å bruke elektroniske skjemaer som i dag tilbys på kommersiell basis. Svaret er nei! Det vil kun påføre kommunene kostnader. Slike skjemaer vil ikke være egnet for rapportering i KOSTRA.

6. Annet

  • Det er reist spørsmål rundt revisjonens oppgaver i KOSTRA. Hva skal kontrolleres i regnskapet? I utgangspunktet skal revisjonen forholde seg til det interne regnskapet, det samme som kommunestyret forholder seg til. Revisjonen må derfor involveres i dialogen mellom politisk nivå og administrasjonen i kommunen om detaljeringsnivå og regnskapsoppsett. I tillegg er det en forutsetning at revisjonen sjekker konverteringen av internregnskapet til eksternregnskap.
  • Dersom det kommer revisjonsmerknader til et regnskap etter at det er sendt SSB 15.02. og det fører til endringer i regnskapet, skal kommunen rapportere regnskapet på nytt. Det er svært viktig for tempoet i tilbakeføringen av data at fristen 15.02. holdes fra kommunenes side. Databaseløsningene som utvikles i SSB vil kunne forholde seg til nye versjoner av regnskapet (og andre data) og vil også publisere flere versjoner av tallene.
  • Det forutsettes årlig rapportering av data til SSB og til fastsatte frister. For regnskapet vil rapporteringsfristen være 15.02. mens de fleste tjenestedataene rapporteres 15.01. Dessverre har vi ikke klart å gjøre noe med rapporteringen av grunnskoledata (GSI) og data om skolefritidsordningen. GSI-rapporteringen vil i 1998 fortsatt skje etter skolestart (25.09.) mens Grunnlagsrapport for skolefritidsordningen (SFO) må rapporteres to ganger i året som grunnlag for beregning av tilskudd. Rapporteringen på ettersommeren vil måtte foregå på papir som vanlig.
  • Prosjektledelsen ønsker å utprøve deler av rapporteringen i forkant av årsrapporteringen. Dette for å sikre at overføring via Internett går greit, at data kommer med riktig format og at vi klarer å forholde oss til de mottatte data. Prosjektledelsen kommer tilbake med nærmere informasjon om testrapportering senere.
  • Kjøp av maskiner skal utgiftsføres i drifts- eller kapitalregnskapet avhengig av om kjøpet er å anse som en driftsutgift eller en investering. Utgiftsføring av investeringer (varige driftsmidler) i kapitalregnskapet skal lede til en tilsvarende aktivering i balanseregnskapet. Varige driftsmidler som har en begrenset brukstid (minst tre år) skal avskrives etter de anbefalingene som er gitt i veiledningen, dvs. både i driftsregnskapet og som verdireduksjon i balansen.
  • Feriepenger regnskapsføres på samme måte som etter gjeldende forskrift. Det samme gjelder føring av arbeidsgiveravgift, men med et viktig forbehold: Det skal føres trygd og pensjon på den enkelte virksomhet uten overføring til et felleskapittel.
  • Ramnes kommune hadde spørsmål knyttet til regnskap for kirkelige fellesråd. Det skal føres eget regnskap for disse, uavhengig av kommunens regnskap.
  • Hjemfallsinntekter føres på funksjon 820 Konsesjonskraftinntekter og art 890.
  • I KOSTRA forutsettes det at det foretas lineære avskrivninger, dvs. like stor andel av opprinnelig anskaffelseskostnad i hvert år av avskrivningsperioden. Dersom man benytter en annen avskrivingsmetode bør en legge om til den lineære metoden.
  • I kommunens internregnskap kan det benyttes både kalkulatoriske avskrivninger og kalkulatoriske renter dersom dette er ønskelig fra kommunenes side. I eksternregnskapet som rapporteres til SSB skal imidlertid ikke kalkulatoriske renter være med. Det avvik som på denne måten oppstår mellom intern- og ekstern regnskapet må kommunene på forespørsel kunne forklare. Derfor er det viktig at en dokumenterer hvilken metode som er brukt og hva avviket består i.