3 Organisasjonsmodell i følge forslaget til fornyelse av den sentrale sosial- og helseforvaltning
Følgende ni etater er berørt:
Statens helsetilsyn med fylkeslegeetaten og Statens autorisasjonskontor for helsepersonell,
Statens institutt for folkehelse,
Statens helseundersøkelser,
Statens tobakksskaderåd,
Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet,
Rusmiddeldirektoratet,
Etat for rådssekretariater mv,
Giftinformasjonssentralen og
Sekretariatet for Nasjonalt råd for spesialistutdanning av leger og legefordeling.
Følgende tre etater som vil erstatte de nevnte ni, blir etablert:
Statens helsetilsyn
Sosial- og helsedirektoratet
Nasjonalt folkehelseinstitutt.
3.1 Sosial- og helsedirektoratet
Et nytt Sosial- og helsedirektorat opprettes og skal være formelt operativt fra 1. januar 2002.
Sosial- og helsedirektoratetskal i følge St.prp. nr. 1 (2001-2002) ivareta oppgaver og sekretariatsfunksjoner for følgende eksisterende etater:
Statens tobakkskaderåd
Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet
Rusmiddeldirektoratet
Giftinformasjonssentralen
Nasjonalt råd for spesialistutdanning av leger og legefordeling
det planlagte Nasjonalt råd for prioritering i helsetjenesten.
Sosial- og helsedirektoratet sine oppgaver vil blant annet være:
overordnet ansvar for utøvende oppgaver og iverksetting av tiltak
regelverksforvaltning
tilskuddsforvaltning
ansvar for rådgivning, formidling og andre oppgaver rettet mot kommunene, helseforetakene og befolkningen
sentrale funksjoner knyttet opp mot kvalitetsutvikling og prioritering i helse- og sosialtjenesten
aktivitet mot kommunene og helseforetakene, og oppgaver rettet mot pleie- og omsorgstjenesten, tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere, kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten
sentrale oppgaver innen psykisk helsearbeid, rehabilitering og forebyggende og helsefremmende arbeid
oppgaver på personellområdet.
En rekke av etatene som blir en del av direktoratet har egne fagråd, utvalg eller nemnder. Disse vil bestå som i dag.
Direktoratet vil etter forslaget også ha koordinerings- og samordningsoppgaver i forhold til frivillig sektor. Dette er viktig for å skape arenaer for samarbeid og kommunikasjon med kommunesektoren og frivillige organisasjoner.
Et nytt Sosial- og helsedirektorat må i tillegg sees i sammenheng med den nye eierskapsreformen for spesialisthelsetjenesten. Flere av oppgavene innen spesialisthelsetjenesten vil ikke bli utøvet gjennom en eierfunksjon, men ved myndighetsutøvelse. Legalitetsprinsippet setter imidlertid grenser for den styring Sosial- og helsedirektoratet kan utøve i forhold til foretakene. I den grad andre statlige organer enn Helsedepartementet skal utøve styring eller gi pålegg overfor foretakene, må dette være hjemlet i lov. Direktoratets gjennomføring av strategier og handlingsplaner og oppfølging av fagområder og kompetanseutvikling, må skje innenfor disse rammene. Det vil også legges vekt på å unngå dobbeltarbeid i forhold til oppgavene til Statens helsetilsyn.
Viktige begrunnelser for etableringen av Sosial- og helsedirektoratet er:
Styrking av de utøvende/iverksettende funksjonene. En samling av etatene innebærer etablering av et miljø som kan gi de ulike fagområdene ytterligere tyngde og gjennomslagskraft.
Dagens etater arbeider til dels ukoordinert overfor de samme målgruppene og på de samme arenaene. Det er et potensial for økt måloppnåelse gjennom en bedre koordinert statlig forvaltning og samordnede styringssignaler til kommunene. Samordningen vil også innebære en styrking av den tverrfaglige og tverrsektorielle innsatsen.
En felles instans som kan ivareta direktoratspregete arbeidsoppgaver vil legge forholdene til rette for en rendyrking av departementets hovedfunksjoner.
Bedre samordning av sosial- og helsetjenestene kan gi mulighet til å bygge opp et sentralt kompetansemiljø overfor pleie-, omsorgs- og sosialtjenesten som hittil har manglet.
Økonomiske gevinster (stordriftsfordeler) knyttet til å slå sammen flere miljøer.
3.2 Nasjonalt folkehelseinstitutt
Siktemålet er at Nasjonalt folkehelseinstitutt skal være etablert 1. januar 2002
Følgende enheter vil inngå i Nasjonalt folkehelseinstitutt:
Statens institutt for folkehelse
Statens helseundersøkelser
enkelte funksjoner i Statens helsetilsyn og Statistisk sentralbyrå (blant annet Dødsårsaksregisteret).
Nasjonalt folkehelseinstitutt sine oppgaver og sentrale funksjoner vil blant annet være:
oppgaver innen innsamling og behandling av data til/fra sentrale helseregistre og befolkningsundersøkelser
spisskompetanse innenfor epidemiologi, smittevern og miljømedisin. Sentrale funksjoner vil være forskning på de ulike fagområdene (kreft, smittevern, miljømedisin mv.)
helseovervåking
rådgivning
gjennomføring av befolkningsundersøkelser.
Viktige begrunnelser for etableringen av Nasjonalt folkehelseinstitutt:
Det er et sentralt mål for fornyelsen å samle og styrke kunnskapsmiljøene på folkehelseområdet med sikte på å få etablert et stort og toneangivende fagmiljø. Modellen med etablering av Nasjonalt folkehelseinstitutt, innebærer bl.a. en samorganisering av sekretariatene til de sentrale sykdoms- og helseregisterene i Norge. Dette legger til rette for en helhetlig og oversiktlig organisering av datainnsamling og epidemiologisk forskning, noe som sikrer gode muligheter for samordning og strategisk styring av feltet. De enkelte registrene skal imidlertid være adskilt som i dag.
En administrativ samordning av registerene vil også kunne rasjonalisere og øke kvaliteten på registerdriften og bedre utnyttelsen av data.
Et sterkt fagmiljø vil utgjøre en attraktiv arbeidsplass, og vil kunne bidra til å løfte opp epidemiologi som arbeidsfelt i Norge og stimulere til økt forskning.
Modellen vil legge til rette for en mer rasjonell og kostnadseffektiv utnyttelse av datateknologi og infrastruktur for datainnsamling. Samordningseffektene vil kunne frigi midler til opprustning i forhold til faglige utfordringer.
3.3 Statens helsetilsyn
Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med helsetjenesten i landet, mens fylkeslegene skal føre tilsyn med helsetjenesten og helsepersonellet i respektive fylker. Tilsynsmyndighetens virksomhet er regulert i lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven).
Tilsynsmyndigheten vil bli utvidet til også å gjelde tilsyn med sosialtjenesten. Slike endringer foreslås imidlertid ikke i denne lovproposisjon, men vil bli fremmet som en egen sak. Dette må sees på bakgrunn av at omorganiseringen av den regionale statsforvaltning antas å være på plass fra samme tidspunkt, jf. St.meld. nr. 31 (2000-2001) kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling. Dette vil blant annet innebære integrering av fylkesmanns- og fylkeslegeembetene.
Statens helsetilsyns rolle defineres på en ny måte etter omorganiseringen. En slik endring i innholdet av Helsetilsynets rolle krever imidlertid ikke noen lovendring. I forarbeidene til tilsynsloven legges det vekt på at Helsetilsynet skal gi omfattende veiledning og rådgivning og skal være et kompetanseorgan. Flere av de oppgaver som her beskrives vil som følge av fornyelsen overføres til det nye Sosial- og helsedirektoratet.
Statens helsetilsyns hovedmål, som et felles tilsynsorgan på sosial- og helseområdet, vil være å styrke tilsynsoppgaven og bidra til at sosial- og helsetjenesten fungerer i tråd med de nasjonale sosial- og helsepolitiske mål og etterlever myndighetenes krav.
Rådgivningsoppgaver overfor befolkningen vil i all hovedsak bli ivaretatt av andre etater. Tilsynsvirksomheten genererer imidlertid kunnskap om helsetjenesten som må formidles tilbake til helsesektoren og sentrale/lokale myndigheter, slik at kvaliteten på tjenestene kan bedres. Rådgivning om systematisk kvalitetsarbeid er nært knyttet til tilsynsvirksomheten. De viktigste argumentene for å forankre dette i Helsetilsynet er den metodiske nærhet og at det ikke skal utvikle seg ulike «kravskulturer». På dette området må det skje en grensetrekking i forhold til arbeidet med kvalitetsutvikling (virkemidler for kvalitet i tjenestetilbudet) som skal ligge under Sosial- og helsedirektoratet. Helsetilsynet vil kunne gi råd til helsetjenesten i forkant av et tilsyn. Tilsynsetaten må også kunne tolke lov- og forskriftsbestemmelser i forbindelse med tilsyn og utøvelse av myndighet som i lov eller forskrift er lagt til tilsynet.
Det foreslås ingen endringer i Helsetilsynets organisatoriske forankring. Helsetilsynets tilknytning til Helsedepartementet som sykehuseier kan imidlertid føre til spørsmål om etatens habilitet når det gjelder dette saksområdet. Eventuelle klager over Helsetilsynets vedtak rettet mot Helsedepartementet som eier av de regionale helseforetakene, vil derfor bli behandlet av et annet departement, jf. Ot. prp. nr. 66 (2000 - 2001) side 124.
Statens helsetilsyns kjerneoppgaver og kompetanse vil (fra 1. januar 2002) i hovedsak bli:
følge med i overordnede utviklingstrekk ved helsetilstand og helsetjeneste for å kunne vurdere eller evaluere sammenhengen mellom befolkningens behov og de tjenester som ytes
undersøke om de enkelte helsetjenester har systematisk styring (internkontroll) som sikrer at tjenestene etterlever regelverkskrav. Helsetilsynet og fylkeslegene skal også verifisere at de enkelte lovkrav faktisk etterleves
vurdere i ettertid om regelverket er fulgt i enkeltsaker, enten disse er rettet mot en virksomhet eller det enkelte helsepersonell
holde fokus på helsepolitiske målsettinger og helsetjenestetilbudet, og kunne identifisere svikt- og sårbare områder
kontinuerlig og episodisk tilsyn av helsetjenester (overordnet faglig tilsyn)
føre tilsyn med virksomheter etter internkontrollprinsippet (virksomhetstilsyn). Gjennom tilsynsvirksomheten får man kunnskap om forhold som må formidles tilbake til sektoren og sentrale og lokale myndigheter slik at kvaliteten på tjenestene kan bedres
føre tilsyn med helsepersonell samt behandle saker etter helsepersonelloven kapittel 11, som gir Helsetilsynet myndighet til å gi helsepersonell administrative reaksjoner, for eksempel advarsel eller tilbakekall av autorisasjon (individtilsyn)
skriftlige vurderinger av hvorvidt virksomheter og/eller helsepersonell har handlet i samsvar med regelverk i forbindelse med ytelser av helsehjelp, f.eks. rett til nødvendig helsehjelp etter kommunehelsetjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, rettighetene etter pasientrettighetsloven, spesialisthelsetjensteloven, lov om psykisk helsevern og sosialtjenesteloven og om helsepersonell har oppfylt sine plikter etter helsepersonelloven. Disse kan ha karakter av råd om hvor tilsynsmyndigheten setter grenser for hva som er forsvarlig virksomhet/yrkesutøvelse. De kan også oppsummeres med tanke på å avdekke områder med betydelig forbedringspotensiale, eller for vurderinger av om regelverket er hensiktsmessig. I rapporter til overordnet myndighet eller til virksomheter og ved valg av områder for tilsyn, vil tilsynsmyndigheten gi signal som sier noe om hvordan tjenestene bør utformes eller innrettes.
Det nye tilsynet vil fremdeles ha oppgaver innenfor rådgivning og erfaringsformidling, men rådgivningsfunksjonen vil bli mer avgrenset som følge av at etatens ansvarsområde avgrenses. Rådgivningsoppgaver overfor befolkningen vil i all hovedsak bli ivaretatt av de øvrige etater. Oppgaver i forbindelse med iverksetting av politisk vedtatte handlingsplaner/prosjekter og øvrige utøvende oppgaver og rådgivning vil bli overført til det nye Sosial- og helsedirektoratet.
Viktige begrunnelser for etableringen av det nye Statens helsetilsyn:
Hovedbegrunnelsen for opprettelsen av et nytt Statens helsetilsyn er behovet for å skille mellom utføring av oppgaver (Sosial- og helsedirektoratet) og kontroll av virksomheten (Statens helsetilsyn). En slik arbeidsdeling bidrar til samling av relevant faglig kompetanse, mer effektiv bruk av ressursene og klarere roller.
Fra 1. januar 2003 overføres ansvaret for det overordnede tilsynet etter sosialtjenesteloven til Statens helsetilsyn. Dette er begrunnet i:
Staten har i dag et overordnet nasjonalt ansvar for sosial- og helsetjenesten med tilsyn som ett av flere virkemidler. Tilsynet er i imidlertid delt på flere organer med ulike prioriteringer, organisering og metodikk. Hittil er blant annet tilsyn blitt utført etter andre prinsipper på sosialsiden enn på helsesiden, noe som i forhold til arbeidet med en samordning av tilsynet med disse tjenestene ikke har vært tilfredsstillende. Vi viser i denne sammenhengen til lov 15. juni 2001 nr. 91 om endringer i lov om sosiale tjenester mv. der de samme prinsippene som for helsetjenestene innføres for omsorgstjenestene etter sosialtjenesteloven. Departementet tar sikte på at disse endringene skal tre i kraft samtidig som Statens helsetilsyn overtar det overordnede tilsynet med omsorgstjenestene.
Det statlige tilsynet med sosial- og helsetjenestene er i stor grad rettet mot samme ansvarlige organer og tjenester. Disse er i betydelig grad overlappende og bør ses i sammenheng. Dette gjør seg særlig gjeldende i grenselandet mellom sosial- og helsetjenesten i kommunene.