10 Plikter i virksomhet

10.1 Utvalgets forslag

I utvalgets forslag pålegges ledelsen av en virksomhet en generell plikt til å sørge for at sikkerheten i forhold til brann og eksplosjon, og i forbindelse med håndtering av farlig stoff og gods blir ivaretatt. Plikten gjelder ved planlegging, etablering, drift og avvikling av en virksomhet. Utvalget så det som viktig at en del grunnleggende krav til virksomhet blir presisert i loven, men pekte ellers på at det ikke er ønskelig at den nye loven har så detaljerte bestemmelser som de gamle lovene.

10.1.1 Beskyttelse av tredjeperson

Et av hovedsiktemålene med gjeldende lovgivning er å sikre tredjeperson mot konsekvenser av ulykker med brannfarlige og eksplosive varer, og lovgivningen har derfor bestemmelser om bl.a. sikringsfelt i områdene rundt farlig virksomhet. I sikringsfeltet kan det fastsettes konkrete rådighetsbegrensninger mht. bebyggelse og aktiviteter. Utvalget så det som en mangel ved dagens regelverk at ikke tilsvarende krav er fastsatt i forhold til andre farlige stoffer enn brannfarlige og eksplosive varer. For andre farlige stoffer er det regelverket etter plan- og bygningsloven som gjelder. Plan- og bygningsloven inneholder krav om særskilt regulering for industrivirksomhet som kan utgjøre en risiko, og inneholder et generelt forbud mot farlig virksomhet i boligstrøk. Den etablerer også hjemmel for departementet til å gi forskrifter for bygninger som kan utgjøre en risiko. Plan- og bygningsloven oppstiller imidlertid ingen kriterier for hva som kan anses som et akseptabelt risikonivå for naboskapet, og gir etter utvalgets syn heller ingen hjemmel for fastsettelse av slike.

Utvalget la i sitt lovforslag opp til at det med utgangspunkt i risikovurderinger skal være mulig å stille både forebyggende krav og krav til sikkerhetsavstander med tilhørende rådighetsbegrensninger i forhold til virksomhet med farlig stoff. Utvalget la også opp til at sikringsfelt i visse tilfeller kan unnlates dersom virksomheten kompenserer med andre tekniske og organisatoriske tiltak. For å sikre en fullstendig regulering også i forhold til de farlige stoffer som ikke omfattes av lovforslaget, men av forurensningsloven, foreslo utvalget at det bør etableres hjemmel for krav om sikringsfelt i forurensningsloven. Videre at den nærmere regulering av risikokriteriene skulle fastsettes i fellesforskrifter utarbeidet med hjemmel i både den nye loven og forurensningslovgivningen.

Utvalget fremmet forslag om at det er de sentrale fagmyndigheter som skal foreta kvalifiserte risikovurderinger før kommunene fatter beslutninger etter plan- og bygningsloven.

10.1.2 Diverse nye plikter

Utvalget foreslo en bestemmelse om krav til beredskap i virksomheter som utgjør en særskilt brannrisiko eller som håndterer de stoffer som omfattes av loven, med utgangspunkt i kriterier fastsatt av sentral tilsynsmyndighet.

I utvalgets lovforslag pålegges virksomhetene å ha et system for registrering og rapportering av ulykker m.v., i tillegg til at årsaken til ulykken skal analyseres.

I forhold til virksomhet med storulykkespotensial foreslo utvalget en særskilt informasjonsplikt i forhold til befolkningen i området rundt virksomheten. Det ble også foreslått at befolkningen skal få uttale seg før ny virksomhet etableres, eller dersom det skjer endringer i eksisterende virksomhet som får betydning for beredskaps- eller sikkerhetstiltakene.

Utvalget ønsket å synliggjøre viktigheten av at samtlige ledd i en virksomhet tenker sikkerhet, og fremmet derfor forslag som pålegger arbeidstakerne å utføre sine arbeideoppgaver i samsvar med sikkerhetsbestemmelser og prosedyrer. I tillegg pålegges arbeidstakere aktivt å medvirke til å fremme sikkerheten i virksomheten.

10.2 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder forslaget om mer rammepregede bestemmelser i loven, uttaler Justisdepartementet at man i utgangspunktet ikke har noen innvendinger mot at forslaget legger opp til å overføre det vesentligste av de relativt detaljpregede reglene til forskriftsverket. Departementet fant imidlertid utkastet for generelt og rammepreget.

Justisdepartementet hadde i tillegg til denne generelle kommentaren, en rekke detaljerte bemerkninger til utvalgets formulering av lovtekst. Disse gjentas ikke her, men er vektlagt og gjenspeiles i foreliggende lovforlag.

Forsvarsdepartementet mener at loven må pålegge tiltakshaver/eier å utføre risikoanalyse ved planlegging og etablering av farlig virksomhet, og at det i loven må stilles krav til største tillatte hyppighet av uønskede hendelser og største tillatte konsekvenser når ulykker har inntruffet. Forsvarsdepartementet støtter bruk av risikoanalyser for å oppnå en jevnere vurdering av risiko og hvordan risiko skal kunne reduseres, samt nå et overordnet mål for alt sikkerhetsarbeid. Departementet uttaler at risikoanalyser også bør nyttes til å dokumentere at oppsatte mål er nådd. Målet for sikkerhetsarbeidet bør etter Forsvarsdepartementets vurdering være felles for alle aktiviteter i samfunnet og bør derfor være fastsatt i selve loven.

Næringslivets Hovedorganisasjon er enig i at loven bør bygge på prinsippene om virksomhetenes risikoreduserende arbeid og internkontroll, og er meget fornøyd med at man i utkastet forlater gjeldende ordninger som krever tillatelser knyttet til konkrete angitte mengder av brannfarlige eller eksplosive varer. Det vises til at lovforslaget rettes inn mot at virksomhetene selv skal ha et aktivt forhold til risiko, vurdere og eventuelt kvantifisere egen risiko opp mot akseptkriterier og innrette risiko- og skadebegrensende tiltak i forhold til dette. Dette nedfelles i flere av lovformuleringene og forutsetter i neste omgang at bedriftene selv, eller ved behov myndighetene, fastsetter akseptkriterier i ord eller tall. NHO mener at dette er en riktig vei å gå. Strategien betyr at bedriftene får et eierforhold til egen risiko og ikke bare styres av bastante og detaljerte krav.

Maskinentreprenørenes Forbund mener bruk av risikoanalyser er en riktig vei å gå. De peker imidlertid på at nivået på risikoanalysene må ligge på et fornuftig plan slik at utførende virksomhet selv kan lage slike analyser, og at det må foreligge et grunnleggende rammeverk i form av forskrifter og veiledninger som gir klare føringer.

I forhold til etablering av sikringsfelt og båndlegging av areal påpeker Miljøverndepartementet at plan- og bygningsloven bør være det primære lovverket. Departementet påpeker også at tiltak som kan erstatte sikringsfelt, kan være tiltak som er hjemlet under forurensningslovens bestemmelser om forebygging av forurensning eller fare for forurensning. Miljøverndepartementet ønsker en klargjøring av forholdet mellom forslaget til ny lov og forurensningsloven for å unngå overlappende kompetanse. Miljøverndepartementet støtter ikke utvalgets forslag om tillegg til forurensningslovens § 9 (hjemmel for forskrifter) og § 16 (vilkår i konsesjon) som skulle gjøre det klart at det også etter forurensningsloven kan gis bestemmelser om sikringsfelt i forskrifts eller vilkårs form. Dette fordi forurensningslovens formål er å forebygge forurensning eller fare for forurensning. Det er den til enhver tid gjeldende forurensningspolitikk som avgjør hvilken forurensning og forurensningsfare som er akseptabel, og myndighetene setter sine krav i henhold til gjeldende praksis og politikk.

10.3 Departementets vurdering

Departementet vil bemerke at de bestemmelser som retter seg mot virksomhetene er grunnleggende krav som er helt vesentlige for brannsikkerhet generelt og enhver omgang med farlige stoffer. Dette fører til en viss parallellhjemling i første rekke i arbeidsmiljøloven, forurensningsloven og dels til forskriften om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter. Dette er imidlertid også tilfelle i gjeldende brann- og eksplosjonsvernlovgivning. Lovforslagets primære fokus er rettet mot forebyggende og beredskapsmessige tiltak mot brann og eksplosjon, og vil på disse områder være å anse som spesiallov i forhold til annen lovgivnings mer generelle krav. Avgrensningene mellom de forskjellige lovgivningssett må trekkes med grunnlag i alminnelige rettskildeprinsipper.

Når det gjelder utvalgets forslag til regulering av farlig stoff i virksomhet, er departementet enig med de høringsinstanser som uttaler at utkastet er for rammepreget. Departementet har derfor endret utvalgets forslag og forsøkt å sette klarere rammer i forhold til hva lovforslaget er ment å regulere. For det første gjennom klarere definisjoner av hvilke farlige stoffer som lovforslaget omfatter og hvilke former for håndtering som omfattes, jf. § 4. Videre presiserer lovutkastet § 19 at plikten til å sørge for sikkerheten i virksomhet generelt tilligger ledelsen, og at dette gjelder i alle virksomhetens faser. Gjennom en særskilt forskriftshjemmel i § 43 er det videre tydeliggjort hvilke forhold som kan reguleres gjennom forskrifter.

Departementet har også imøtekommet Miljøverndepartementets syn på at arealmessige forhold primært skal reguleres av plan- og bygningsloven, og lovforslaget inneholder ikke lenger noe absolutt krav om sikringsfelt. I henhold til § 20 skal risikoen være redusert til et nivå som med rimelighet kan oppnås, primært ved hjelp av tekniske og organisatoriske løsninger. Dette er i samsvar med kommentarene fra NHO. Dersom slike løsninger ikke er tilstrekkelige, kan det foretas arealmessige begrensinger i henhold til plan- og bygningslovens bestemmelser etter at det er innhentet rådgivende uttalelse fra sentral tilsynsmyndighet.

I henhold til kommentarer fra Justisdepartementet er det også presisert at kostnaden forbundet med arealmessige begrensinger skal bæres av virksomheten.

Disse mer fleksible bestemmelsene utelukker ikke at det i forskrifter kan fastsettes krav om obligatoriske arealmessige begrensninger rundt de virksomheter som representerer det største risikopotensialet.

Forslagets § 24 er endret i forhold til utvalgets forslag som kun gav befolkningen anledning til å uttale seg i planprosessen, til nå å pålegge virksomheten å innhente uttalelser fra befolkningen og til å vektlegge disse.

Når det gjelder arbeidstakers plikter etter § 25, er det ikke ment at loven skal pålegge arbeidstaker noen andre plikter enn det som allerede følger av arbeidsmiljøloven. Ut fra ønsket om en helhetlig og systematisk regulering av det området loven omfatter, finner departementet det hensiktsmessig også å synliggjøre arbeidstakers plikter. I forhold til håndtering av farlig stoff er det meget viktig at rutiner og instrukser overholdes.