5 Samordningsutvalgets innstilling
5.1 Innledning
Samordningsutvalget overleverte sin innstilling til departementet den 30. juni 1995, se NOU 1995:29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser. Utvalget ble ledet av professor dr. jur. Asbjørn Kjønstad.
Ved departementets brev av 29. august 1994, ble Samordningsutvalget i tillegg til sitt opprinnelige mandat, bedt om å vurdere spørsmålet om å gi forskrift som kunne lempe samordningen for gjenlevende ektefelle med kombinert tilleggspensjon, slik det er hjemmel til i samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd.
Oppdraget var i samsvar med anbefaling fra en arbeidsgruppe som var satt ned for samme formål i juni 1992 og som avga sin rapport i august 1994. I sistnevnte rapport heter det blant annet:
«... at pensjonerte medlemmer av tjenestepensjonsordningen som har rett til tilleggspensjon opptjent av ektefellen, innenfor visse områder vil få lavere samlet pensjon som følge av at de også selv har tjent opp tilleggspensjon i folketrygden. En økning i medlemmets opptjente tilleggspensjon på 55 øre vil kunne gi inntil 1 krone høyere fradrag. Disse virkningene har arbeidsgruppen kalt «negativ effekt».
Videre heter det at
«Arbeidsgruppen gjør oppmerksom på at samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd ikke gir adgang til å kompensere for den negative effekten som oppstår når tjenestepensjonen er en enke- eller enkemannspensjon. Denne bestemmelsen gir heller ikke adgang til å kompensere for den negative effekten som er til stede når tjenestepensjonen er en alders- eller uførepensjon og medlemmet i tjenestepensjonsordningen har tjent opp en tilleggspensjon i folketrygden som er større enn det beløpet denne pensjonen utgjør når den blir beregnet ut fra begge ektefellers opptjening (såkalt blandede poengtall). Hvis man ønsker å gi kompensasjon for den negative effekten i disse tilfellene, må samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd endres.»
Videre heter det i rapporten at hvis man ønsker å fjerne problemet med negativ effekt, må man endre bestemmelsene i enten folketrygdloven eller samordningsloven.
Samordningsutvalget viste for øvrig til Regjeringsadvokatens definisjon av negativ effekt som er slik:
«det forhold at innenfor visse samordningsintervaller vil en økning i medlemmets tilleggspensjonsopptjening gi et større samordningsfradrag enn den del av økningen som kommer til utbetaling».
5.2 Samordningsutvalgets alternative løsninger på problemene om samordning av tjenestepensjon med tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle
Utvalget behandler primært problemet med «negativ effekt» i tilknytning til samordning av egen tjenestepensjon.
For etterlattepensjoner har utvalget foreslått at det innføres et «nettosystem». Det vil si at tjenestepensjonen utbetales som et netto tillegg til pensjonen fra folketrygden uten samordning. I en lang overgangsperiode vil problemstillingen likevel være aktuell for en del av enkepensjonene som fortsatt følger bruttosystemet. Dette gjelder enkemannspensjonen og pensjon til enke etter medlem tilsatt etter 1. oktober 1976.
I forhold til såkalt «negativ effekt» i tilknytning til egen tjenestepensjon, vurderer Samordningsutvalget fem alternativer. Det vises til NOU 1995:29, kapittel 9, punkt 9.7.7.5 sidene 229-233, som det siteres fra nedenfor.
Alternativ 1 - Det nåværende bruttosystemet beholdes for pensjonistenes egenopptjente pensjoner
Til tross for de svakheter som er påvist, reiser utvalget spørsmål om det kan være hensiktsmessig å beholde prinsippet om parallellitet (parallellitetsprinsippet) ved samordning med tilleggspensjon som ble innført med Ot.prp. nr. 38 (1988-89).
Dette vil innebære at man aksepterer at det i enkelte tilfelle når det foreligger rett til tilleggspensjon fra folketrygden som er opptjent av begge ektefeller, vil det kunne gi høyere pensjon at:
sluttpoengtallet i folketrygden er lavest mulig. Dette gjelder når det faktiske sluttpoengtallet er lavere enn det beregnede (fiktive) etter samordningsloven § 23 nr. 2, jf forskrifter av 9. april 1973.
antall poengår i folketrygden ikke øker.
I mange tilfelle vil årsaken til at slike situasjoner oppstår, være at medlemmet av tjenestepensjonsordningen har fått lønnsopprykk mot slutten av sin karriere. Tilleggspensjonen vil da kunne være lavere enn det sluttlønnen normalt skulle tilsi.
I noen tilfelle kan det likevel pekes på at noen pensjonister får en fordel som er begrunnet i manglende opptjening i folketrygden, eller motsatt at noen pensjonister kan peke på at samlet pensjon ville ha vært høyere hvis de hadde fått redusert sin poengopptjening i folketrygden. Det har særlig vært pekt på at godskriving av poengtall under omsorgspermisjon vil kunne føre til at samlet pensjon fra tjenestepensjonsordning og folketrygden synker.
Utvalget mener at en for enke- og enkemannspensjoner burde kunne akseptere disse stort sett mer marginale forskjeller i en overgangsperiode, og viser til at det foreslås innført et nettosystem for enkepensjoner.
For egenpensjoner blir situasjonen en annen. Omfanget av disse tilfellene vil øke etterhvert som yngre generasjoner, hvor begge ektefeller har tjent opp tilleggspensjon, når pensjonsalderen. Spørsmålet blir om dette er en ulempe man må akseptere hvis nåværende bruttosystem for egenpensjoner skal beholdes.
Alternativ 2 - Fridelsprinsippet innføres
Fridelsprinsippet er anbefalt av grupper som representerer de offentlige tjenestepensjonistene. Problemet med prinsippet er at det fører til at tjenestepensjonsordningene blir pålagt å kompensere for den begrensningsregel som folketrygdloven gir når begge ektefeller har tjent opp tilleggspensjon. Retten til tilleggspensjon er da begrenset til den største av to størrelser:
egen opptjent tilleggspensjon,
eller 55 % av summen av begge ektefellers tilleggspensjon.
Fridelsprinsippet vil innebære at tjenestepensjonen forhøyes som om man hadde rett til 55 % av ektefellens tilleggspensjon i tillegg til 100 % av sin egen.
Medlemmer av tjenestepensjonsordninger som har ektefeller som ikke har tjent opp en høy tilleggspensjon, vil under ellers like vilkår få en lavere utbetaling fra tjenestepensjonsordningen enn medlemmer som har ektefeller med høy inntekt.
Det kan hevdes at dette vil innebære en forskjellsbehandling, som verken kan begrunnes med fordelingspolitiske eller rettslige argumenter.
Som vist i St. meld. nr. 29 (1991-92) «Om samordning av tjenestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden når opptjeningen er ved forskjellige personer», vil fridelsprinsippet over tid gi så høye pensjonsutgifter til den store gruppe etterlattepensjonister hvor begge ektefeller har vært yrkesaktive, at en overgang til et nettosystem etter utvalgets oppfatning blir en sannsynlig konsekvens.
Alternativ 3 - Samordningsgaranti
Forholdet med nedgang i samlet pensjon ved fylte 67 år når det forut var utbetalt egenpensjon fra tjenestepensjonsordning og etterlattepensjon fra folketrygden, kan avhjelpes ved at man gir en særskilt garantibestemmelse om at samordningsfradraget i tjenestepensjonsordningen ikke skal settes høyere enn at man opprettholder det samlede pensjonsnivå man hadde før fylte 67 år.
Forslaget er anbefalt i flere av høringsuttalelsene til rapporten om «negativ effekt». Utvalget er ikke enig i dette. Forslaget løser ikke problemet med «negativ effekt», medmindre man forutsetter at forslaget innebærer at fridelsprinsippet innføres.
Samordningsutvalget mener at en slik garanti vil kunne innebære en ny omdreining på samordningsspiralen. En ny gruppe vil kunne gi uttrykk for berettiget harme over forskjellsbehandling ved innføringen av en slik forskrift. Det gjelder medlemmer med blandet poengopptjening, men som er yrkesaktive til etter fylte 67 år.
Alternativ 4 - Samordning med standardberegnet (fiktiv) tilleggspensjon
En måte å rette opp de skjevheter som er beskrevet, er å samordne med en standardberegnet tilleggspensjon basert på tjenestepensjonen. Alternativet er omtalt i St.meld. nr. 29 (1991-92) «Om samordning av tjenestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden når opptjeningen er ved forskjellige personer». Samordningsfradraget skal, når ikke andre begrensninger av fradraget er aktuelle, utgjøre det laveste beløp av
Den faktisk utbetalte tilleggspensjonen - uavhengig av hvilken av ektefellene som har tjent den opp.
En tilleggspensjon beregnet etter det fiktive sluttpoengtallet som er fastsatt på grunnlag av medlemmets pensjonsgivende inntekt og medlemmets poengår. Når rett til egen opptjent tilleggspensjon ikke foreligger, kan man, i stedet for medlemmets faktiske poengår, benytte pensjonsgivende tjenestetid i tjenestepensjonsordningen ved samordningsberegningen.
Samordningsutvalget uttaler at man i ettertid ser at dette - ved siden av fridelsprinsippet - er den måten man ved endringene i samordningsloven § 23 i 1989 kunne ha unngått deler av slike merkverdigheter som «negativ effekt» på. Dette gjelder for tenkte situasjoner hvor sluttpoengtallet varieres når det er lavere enn det beregnede sluttpoengtallet i tjenestepensjonsordningen.
Alternativet løser likevel ikke problemene knyttet til den situasjon at medlemmets poengår øker i antall, for eksempel som følge av godskriving av omsorgspoeng. Da ville man fortsatt kunne finne tilfeller hvor en person som har tilleggspensjon etter blandede poengtall, får en lavere samlet pensjon ved å bli godskrevet omsorgspoeng.
Utvalget sier videre at etter Lassungdommen i Høyesterett, Rt. 1994, s. 215, er det ikke tvilsomt at samordningsloven etter 1967 gav nødvendig hjemmel for å gjøre fradrag i tjenestepensjonen for tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle. Dette er altså problemstillinger som utvalget har foranledning til å vurdere.
Alternativ 5 - Å gjeninnføre fradrag for tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle
Modellen innebærer en skjerpelse i forhold til de regler som ble innført ved lov 16. juni 1989 nr. 89. Den vil innebære at man gjør fradrag for en del av den tilleggspensjonen som er opptjent av medlemmets ektefelle. Alternativet innebærer at det gjøres et så stort inngrep i ektefellens (ikke-medlemmets) opptjente tilleggspensjon som er nødvendig for å avskaffe de effekter beskrevet i arbeidsgrupperapporten fra 1994 som «negativ effekt».
5.3 Samordningsutvalgets konklusjon
Samordningsutvalget konkluderer under punkt 9.7.7.5.6 på sidene 232-233 som følger:
«Utvalget er under noen tvil kommet til den konklusjon at den mest hensiktsmessige løsning vil være at dagens regler om fradrag i tjenestepensjon for tilleggspensjon opptjent av ektefellen beholdes. Når det gjelder enkepensjon har det gjort avgjørelsen lettere at det foreslås innført et nettosystem for enkepensjoner. Forslaget vil riktignok ikke vil få stor betydning for løpende pensjoner de første årene. I samme retning trekker at utvalget ikke anser det for å være aktuelt å gjøre forandringer som berører enker etter medlem tilsatt før 1. oktober 1976.
For egenpensjoner er situasjonen en annen. Etableringen av toinntektsfamilien som det normale sosiale mønster innebærer at begge ektefeller i dag tjener opp pensjonspoeng i folketrygden. Dagens regler representerer altså en ordning som innenfor begrensede områder kan gi visse urimeligheter også i framtiden.
Det er i seg selv uheldig å forandre pensjonssystemer. Når utvalget nå foreslår nettosystemer for etterlattepensjoner, innebærer det, nest etter endringene i forbindelse med folketrygdens innføring, den vesentligste endring i tjenestepensjonsordningen siden 1917. Det er nå seks år siden det nåværende parallellitetsprinsippet ble innført. Vi vil tilrå at man holder den nåværende modell under observasjon. Hvis man ikke kan slå seg til ro med at bruttosystemet, som sikrer tjenestemennene stor grad av trygghet for sin pensjon, også har disse svakhetene, kan alternativet være å innføre et nettosystem også for egenpensjon.
Utvalget har for sin del observert at tjenestemennenes organisasjoner i det store og hele er tilfreds med bruttosystemet. Prisen for systemet er at det på begrensede områder er uoversiktlig - fordelen er at det sikrer et godt pensjonsnivå for alle.»
5.4 Oversikt over samordningsutvalgets viktigste forslag
Samordningsutvalgets viktigste forslag var:
Samordningsloven avvikles og fradragsregler/samordningsregler for folketrygdens ytelser tas inn i regelverket for de enkelte pensjonsordninger
Overføringsavtalen for pensjonsretter innen offentlig sektor lovfestes
Etterlattepensjoner utformes som nettoordninger
Fenomenet «negativ effekt» aksepteres innen gjeldende bruttosystem, det vil si at innen visse inntektsintervall vil det være samordningsmessig fordelaktig om medlemmet av tjenestepensjonsordningen hadde mindre opptjening i folketrygden. Utvalget peker på at fenomenet kan unngås ved overgang til en såkalt fridelsordning (som ble avvist av stortingsflertallet i 1989 og 1992), eller ved en standardisert bruttoordning.
5.5 Høring av Samordningsutvalgets innstilling
Samordningsutvalgets innstilling ble sendt på høring i desember 1995. Høringsfristen utløp 10. mars 1996, men ble senere forlenget ut juni.
5.5.1 Høringsinstansenes syn på de generelle spørsmål
Blant høringsinstansene var det noe delte oppfatninger om forslaget om å avvikle samordningsloven. Både arbeidstakerorganisasjoner og pensjonistorganisasjoner gav sin tilslutning til forslaget. Forvalterne av pensjonsordningene i offentlig sektor, Statens Pensjonskasse, KLP Forsikring, De selvstendige kommunale pensjonskasser og Rikstrygdeverket gikk imidlertid samlet imot forslaget. Begrunnelsen var at man mente det ville være vanskelig å opprettholde den enhetlige utformingen av pensjonsytelsene innen offentlig sektor. Statens Pensjonskasse og De selvstendige kommunale pensjonskasser reiste spørsmål om det burde gis en felles rammelov for offentlige pensjonskasser.
5.5.2 Høringsinstansenes syn på fenomenet «negativ effekt»
Samordningsutvalgets forslag om å utforme etterlattepensjoner som nettoordninger kan på sikt løse problemet med negativ effekt når det gjelder etterlattepensjoner.
Samordningsutvalget foreslo at fenomenet «negativ effekt» aksepteres innen gjeldende bruttosystem. Denne tilrådingen fikk stor tilslutning fra de fleste av dem som fikk innstillingen til høring. Det gjaldt bl.a. forvalterne av pensjonsordninger i offentlig sektor og arbeidstakerorganisasjonene.
Administrasjonsdepartementet uttaler at den «negative effekten» er et eksempel på en uheldig situasjon som oppstår når man gjennom samordningsregelverket skal knytte sammen to regelverk som bygger på vidt forskjellige prinsipper.
Administrasjonsdepartementet er likevel av den oppfatning at denne effekten er et forhold som man må leve med. I den forbindelse nevner de at tjenestepensjonistene fortsatt får en samlet pensjonsinntekt som svarer til det de er sikret gjennom bruttogarantien, og at det bare er i bestemte opptjeningsintervaller den negative effekten forekommer.
Pensjonistene står derfor etter Administrasjonsdepartementets mening overfor et valg. Enten å beholde dagens bruttopensjonssystem med den svakheten som den negative effekten innebærer, eller å gå over til et nettopensjonssystem, der forhold som negativ effekt ikke eksisterer. Dersom de ikke ønsker å gå over til et nettopensjonssystem, så får dette være bruttopensjonsystemets - og deriblant den negative effektens - forsvar.
Statens Pensjonskasse viser til at Samordningsutvalget har gitt en utførlig beskrivelse av problematikken, og det er redegjort for 5 ulike alternativ. Statens Pensjonskasse viser også til at utvalgets konklusjon er at man innenfor den eksisterende bruttoordning bør kunne akseptere problemet med negativ effekt. Det finnes etter utvalgets mening for øvrig to ulike måter å fjerne problemet på, enten ved å innføre fridelsregelen eller man kan skjerpe samordningen.
Statens Pensjonskasse viser i sin uttalelse til det de mener er selve kjernepunktet ved forholdet, slik også samordningsutvalget framstiller det:
«..., skyldes at samordningsfradraget for tilleggspensjonen delvis beregnes uavhengig av den tilleggspensjon som kommer til utbetaling.»
Det samordnes med andre ord med en ytelse som er beregnet på en annen måte enn den vedkommende faktisk mottar. Som utgangspunkt er det imidlertid slått fast at det i denne sammenheng ikke er på tale å innføre fridelsprinsippet, bl.a. på grunn av de betydelige kostnadene som vil være forbundet med dette, samtidig som det ikke antas å være aktuelt med en generell skjerping av samordningen.
Statens Pensjonskasse vil fortsatt være opptatt av de informasjonsmessige og administrative konsekvenser en endring vil få for pensjonsordningene, hvis det skulle bli bestemt å innføre en ny komplisert bestemmelse for å finne en mellomløsning. Høyst sannsynlig vil dette kunne gå på rettssikkerheten løs.
Statens Pensjonskasse er etter en samlet vurdering kommet til samme konklusjon som utvalget. Det er med de forutsetninger som ligger til grunn neppe mulig å finne en gjennomførbar løsning på dette problem innenfor dagens bruttosystem for egenpensjoner.
Rikstrygdeverket uttaler at man må finne en løsning på problemet «negativ effekt», og mener at en slik løsning kan være en overgang til nettopensjonssystem.
Kommunal Landspensjonskasse er enig med flertallet i Samordningsutvalget i at man ikke kan fjerne fenomenet «negativ effekt» uten enten å gjøre sterkt kostnadskrevende endringer i lov om folketrygd eller at man på ny gjeninnfører samordningen med tilleggspensjon opptjent av ektefellen. Det nevnte forhold er ikke et uttrykk for at noen får for lav samlet pensjonsutbetaling etter de gjeldende regler, men er en konsekvens av at enkelte pensjonister med særlig lav opptjening av tilleggspensjon oppnår en samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen som er uforholdsmessig høy. Dersom den nevnte effekt helt skal unngås, må man gi regler som langt på vei opphevet samordningen mellom tjenestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden. Dette vil i tilfelle være en alt for kostnadskrevende regelendring.
De selvstendige kommunale pensjonskasser registrerer at utvalget til tross for omfattende arbeid ikke har kommet frem til forslag som løser problemet med den såkalte negative effekt som oppsto i forbindelse med endringer av samordningslovens § 23 etter Bjøraanesset-dommen uten at forslagene samtidig medfører betydelige komplikasjoner av systemet med nok en kompensasjonsordning.
De selvstendige kommunale pensjonskasser uttaler at det er klart uheldig at økt opptjening kan medføre lavere samlet pensjonsinntekt, men kan til tross for dette ikke støtte alternativet om fridelsprinsipp eller samordningsgaranti.
De selvstendige kommunale pensjonskasser viser til at negativ effekt knyttet til etterlattepensjoner vil være et overgangsfenomen dersom det blir vedtatt innført nettosystem for etterlattepensjoner. For egenpensjonenes vedkommende vil alternativet med samordning med fiktiv tilleggspensjon, alternativ 4, løse problemet. De selvstendige kommunale pensjonskasser anser imidlertid at de administrative omkostninger ved dette alternativet er så vidt store at de på nåværende tidspunkt støtter utvalgets forslag om å beholde gjeldende regler for egenpensjoner.
Norges Forsikringsforbund gir uttrykk for at hensynet til større grad av oversiktlighet, enkelthet og likhet kan tale for at det også i offentlig sektor bør være nettoordninger slik som i privat sektor. Dette vil medføre at en slipper problemer med den såkalte «negative effekt».
Kommunenes Sentralforbund uttaler at i en avveining av den såkalte negative effekt og netto-/bruttopensjon er Kommunenes Sentralforbund av den oppfatning at vi bør kunne akseptere problemet med negativ effekt til fordel for opprettholdelse av bruttopensjonssystem.
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) viser til at utvalget inngående har drøftet «negativ effekt» og at problemstillingen tidligere har vært behandlet i rapport av 14. juni 1994.
YS påpeker at rapporten inneholdt et forslag som var så vidt komplekst at arbeidsgruppen selv ikke anbefalte at det ble gjennomført. En ny gjennomgang av den såkalte «negative effekt» viser at problemet kan løses ved fridelsprinsippet.
YS skriver videre at etter «Lassung-dommen» (Rt 1994, side 215), er det antagelig liten politisk vilje til å håndheve et prinsipp som Høyesterett mener ikke var en del av forutsetningene fra 1966 ved innføring av Lov om folketrygd. Dessuten deler YS utvalgets skepsis til innføring av et system som vil gi så høye pensjonsutgifter til en gruppe etterlattepensjonister (hvor begge ektefeller har vært yrkesaktive) at man på noe sikt fremprovoserer overgang til et netto-pensjonssystem.
YS mener det er viktigere å beholde bruttogarantien og akseptere at ordningen har visse svakheter, fremfor å innføre nettoordning for egenpensjon.
Landsorganisasjonen i Norge, LO Stat, Norsk kommuneforbund, Akademikernes Fellesorganisasjon, Norges Apotekerforening, Norsk Apotekerforbund, Telepensjonistenes Landsforbund eller Norsk Lærerlag har ikke merknader til forslaget om at fenomenet «negativ effekt» aksepteres innen gjeldende bruttosystem.
LO, LO Stat og Norsk kommuneforbund uttaler imidlertid at samordningen knyttet til enke/enkemannspensjon i dag er så komplisert at det viktige prinsipp som bruttoordning utgjør, kan forlates til fordel for en enklere ordning. Selv om de ser uheldige sider ved en slik løsning, kan enke/enkemannspensjon etter deres oppfatning omgjøres til en supplerende ytelse på minst 10 % av pensjonsgrunnlaget (avdødes inntekt) slik et samlet utvalg går inn for.
Norsk Pensjonistforbund uttaler at pensjonistenes organisasjoner samlet er av den oppfatning at bestemmelsene om samordning av pensjoner må være lik for alle og være nedfelt i bestemmelsene for de enkelte ordninger. Organisasjonene forutsetter at opparbeidede rettigheter blir opprettholdt for den enkelte pensjonist, fullt ut.
Landslaget for offentlige pensjonister (LOP) uttaler at det virker meningsløst når opptjening av poeng i folketrygden i visse tilfelle fører til mindre samlet pensjon enn uten slik opptjening. Etter LOPs mening må denne negative effekten fjernes gjennom nye samordningsregler. De anser dette som et rettferdighetskrav.
Forsvarets pensjonistforbund uttaler at det bør være et selvfølgelig krav til regelverket at ingen skal påføres tap fordi de har tjent opp pensjon, og mener det er kritikkverdig at det ikke er ryddet opp i dette for lenge siden.