2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Norges deltakelse i Schengensamarbeidet

Norge ratifiserte samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Norge, Island og Schengenlandene 30. juli 1997. Ratifikasjonen skjedde etter at Stortinget hadde gitt sitt samtykke 9. juni samme år, jf. St.prp. nr. 42 (1996-97) og Innst. S. nr. 229 (1996-97). Det fulgte av samarbeidsavtalen artikkel 1 at det Schengenregelverk som gjaldt på datoen for undertegning av avtalen, også skulle gjelde mellom partene i samarbeidsavtalen.

EU-landene var på dette tidspunkt inne i den avsluttende fasen av en omfattende prosess med sikte på å revidere sitt traktatgrunnlag. Arbeidet munnet ut i den såkalte Amsterdamtraktaten. Som ledd i traktatrevisjonen besluttet EU-landene bl.a. å integrere Schengensamarbeidet i EU.

Norge inngikk 18. mai 1999 avtale med EU om tilknytning til gjennomføringen, praktiseringen og videreutviklingen av Schengenregelverket. Denne tilknytningsavtalen erstattet samarbeidsavtalen fra 1996. Det følger av avtalen at Norge skal implementere de tidligere Schengenreglene og visse EU-rettsakter før Norge kan ta del i Schengensamarbeidet. Det følger videre av avtalen og forutsetningen for samarbeidet at Norge skal implementere nytt EU-regelverk som er en videreutvikling av tidligere Schengenregelverk.

Dersom Norge beslutter å ikke godta nytt regelverk som er Schengenrelevant, eller dersom Norge ikke iverksetter et vedtak midlertidig, vil det såkalte Schengen Fellesorganet i løpet av 90 dager undersøke ulike måter å videreføre avtalen på. Dersom Fellesorganet ikke enes om en løsning, vil tilknytningsavtalen med Norge opphøre etter ytterligere tre måneder, jf. avtalens artikkel 8 punkt 4 bokstav d. Det ligger ingen muligheter i Norges avtale for at Norge kan velge å si nei til gjennomføring av en rettsakt som er Schengenrelevant. Dersom Norge ikke vil godta de Schengenrelevante rettsaktene som blir vedtatt, vil Norges avtale med EU opphøre i sin helhet.

Norge ble operativ deltaker i Schengensamarbeidet fra mars 2001, og Schengenregelverket ble da gjennomført i norsk rett. Etter denne tid har Norge deltatt i arbeidet med videreutviklingen av Schengenrelevant regelverk, og gjennomført dette i norsk rett. Når det gjelder spørsmålet om Schengenrelevans av nye EU-rettsakter, vil dette vurderes konkret for hver rettsakt, og temaet blir tydelig omtalt i hver rettsakt, vanligvis i fortalen.

2.2 Schengensamarbeidet på visumområdet

Som følge av at deler av Schengensamarbeidet består i avskaffelse av personkontroll på medlemsstatenes felles grenser, oppstår det i praksis et nytt europeisk territorium der alle som oppholder seg på dette territoriet i praksis kan bevege seg fritt over grensene. I forbindelse med innføringen av friheten til å krysse grenser uten personkontroll, ble tidligere grunnleggende regler endret. Endringene merkes best for visumpliktige borgere. Tidligere måtte en visumpliktig borger søke om, og betale gebyr for visum til hvert enkelt europeisk land vedkommende ønsket å besøke. Dette gjaldt uansett om den visumpliktige borgeren kom på besøk til et europeisk land fra et tredjeland utenfor Europa, eller om borgeren lovlig var bosatt i et annet europeisk land. For eksempel måtte en tredjelands-student med oppholdstillatelse i Norge søke om og betale gebyr for visum for å reise med vertsfamilien på weekendtur til Sverige. Og dersom studenten skulle kjøre bil hjem til det visumpliktige landet studenten kom fra, og transittere flere europeiske land som vedkommende var visumpliktig til, måtte studenten søke om visum til hvert enkelt transittland.

Dette ble endret med Schengensamarbeidet. Schengenregelverket har regler for besøksvisum som gir den visumpliktige et Schengenvisum som har gyldighet for hele EU/Schengenterritoriet. Dette er både en forenkling og en kostnadsbesparelse for den visumpliktige. Det må understrekes at Schengenregelverket omhandler visum på inntil tre måneders varighet. Opphold utover tre måneders varighet krever oppholdstillatelse, og det er et nasjonalt anliggende både for Norge og de øvrige medlemslandene.

Med et felles grensekontrollterritorium er det behov for et ensartet regelverk, som håndheves likt av hver medlemsstat. Regelverket for besøksvisum er et avgrenset tematisk og juridisk område, der regelverk og praksis er nøye regulert og skal danne grunnlag for en felles visumpolitikk både hva angår regelverk og håndheving av dette, jf. Schengenkonvensjonen artikkel 9. Detaljerte regler og retningslinjer for håndheving av regelverket, samt et utstrakt samarbeid mellom utenriksstasjonene rundt om i verden, skal sikre at medlemsstatene fører en ensartet visumpraksis. Dersom en medlemsstat ikke håndhever regelverket fullt ut, vil dette kunne ramme de øvrige medlemsstatene i form av «lekkasje», siden personkontroll er avskaffet på de indre grensene. På visumområdet foregår det en kontinuerlig videreutvikling av regelverket, og derigjennom praksis, for å regulere nye situasjoner som oppstår samt sikre mest mulig harmonisert praktisering av visumregelverket. Det vil normalt være enkelt å avgjøre hvilke forslag til nytt regelverk og praktiske retningslinjer som har direkte relevans for håndhevingen av en felles visumpraksis innen Schengenområdet, og på dette området oppstår det ytterst sjelden gråsoner der det er uavklart om en rettsakt er Schengenrelevant eller ikke, jf. ovenfor i kapittel 2.1.

2.3 Visuminformasjonssystemet (VIS)

2.3.1 Europaparlaments- og rådsforordning nr. 767/2008 om VIS og utveksling av opplysninger mellom medlemsstater om visum (VIS-forordningen)

Like i etterkant av terrorangrepet i New York 11. september 2001 ble det avholdt et EU-toppmøte. Det europeiske råd konkluderte med å invitere EU-Kommisjonen til å fremme forslag om informasjonsutveksling vedrørende utstedte visum, jf. konklusjon nr. 26. På EU-toppmøtet i Laeken 14. - 15. desember 2001 ble dette nærmere presisert, ved at Kommisjonen ble bedt om å igangsette arbeidet med et felles visumidentifikasjonssystem, jf. konklusjon nr. 42. 28. februar 2002 vedtok EU-Rådet en omfattende plan for bekjempelse av ulovlig innvandring og menneskehandel innen EU. Blant annet ble det besluttet å utvikle et European Visa Identification System, jf. konklusjonene nr. 34 - 40. Kommisjonen utarbeidet retningslinjer for en undersøkelsesstudie om et Visa Information System (VIS), og disse ble vedtatt av EU-Rådet 13. juni 2002. Ved rådsbeslutning nr. 512/2004 av 8. juni 2004 ble opprettelsen av VIS som et system for utveksling av data mellom medlemsstatene i Schengensamarbeidet besluttet. De nærmere rammene for VIS er nedfelt i VIS-forordningen, som ble vedtatt ved Europaparlaments- og rådsforordning nr. 767/2008 av 9. juli 2008.

Det følger av VIS-forordningen at den trer i kraft 20 dager etter offentliggjøring i EF-tidene, og at VIS operasjonelt skal starte opp fra den dato som iht. artikkel 48 angis av Kommisjonen.

2.3.2 Rådsbeslutning nr. 633/2008 om tilgang til VIS for utpekte myndigheter og Europol med henblikk på å hindre, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige kriminelle handlinger

Under Rådets diskusjoner i 2004 om behovet for og formålet med VIS, ble det pekt på at opplysninger i visumsøknader ofte vil kunne være av avgjørende betydning for de myndigheter som i medlemslandene har til oppgave å forebygge, etterforske og oppklare alvorlig kriminalitet, herunder særlig terrorhandlinger. Spørsmålet om å gi slike nasjonale myndigheter en begrenset og formålsstyrt adgang til å søke etter opplysninger i VIS, ble derfor tatt opp til diskusjon i rådsstrukturen. Da et spørsmål av denne karakter angår utviklingen av Schengenregelverket, ble diskusjonene lagt til Fellesorganet, hvor Norge har deltatt. Diskusjonene viste at det er bred enighet blant de land som deltar i Schengensamarbeidet om at det er viktig for nasjonale myndigheter som arbeider for å forebygge, etterforske og oppklare alvorlig kriminalitet, særlig terrorisme, å ha tilstrekkelig og oppdatert informasjon på sine fagområder. I rådsmøte 7. mars 2005 ble det oppnådd politisk enighet om at man skulle gi forannevnte nasjonale myndigheter tilgang til VIS når formålet er å gjøre en best mulig innsats for å styrke indre sikkerhet, og særlig bekjempelsen av terrorisme. Det ble understreket at denne tilgangen til VIS må skje innenfor rammene for personvern og databeskyttelse.

Den detaljerte utformingen av en rådsbeslutning som gir hjemmel for disse myndigheters tilgang til VIS, har vært til behandling i Fellesorganet inntil rådet 23. juni 2008 vedtok den endelige beslutningen om dette.

2.4 VIS og Schengenrelevans

Det fremgår av VIS-forordningens fortale nr. 27 at forordningen er en videreutvikling av bestemmelsene i Schengenregelverket som er omhandlet i avtalen inngått mellom EU, Island og Norge om tilknytning til gjennomføringen, praktiseringen og videreutviklingen av Schengenregelverket (tilknytningsavtalen). Norge gir melding til EU om at VIS-forordningen godtas fra norsk side. I samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd og tilknytningsavtalen artikkel 8 nr. 2 bokstav c blir det ved meldingen til EU tatt forbehold om samtykke fra Stortinget. Det fremmes stortingsproposisjon med forslag om samtykke til godtakelse av VIS-forordningen. I proposisjonen her fremmes det forslag om de nødvendige lovendringer.

2.5 Høringen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 6. mars 2006 et forslag om å opprette lovhjemmel for etablering og bruk av VIS på høring. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

Departementene

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

Politidirektoratet (POD)

Riksadvokaten

Regjeringsadvokaten

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Datatilsynet

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)

Senter mot etnisk diskriminering (SMED)

OMOD

UNHCR, Stockholm

Flyktninghjelpen

NOAS

Amnesty International Norge

Redd Barna

Antirasistisk senter

Norsk Folkehjelp

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

Kirkerådet

Biskopene

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Den norske advokatforening

Norges Juristforbund

Den norsk dommerforening

Politiembetsmennenes Landsforening

Politiets Fellesforbund

Norges lensmannslag

Barneombudet

Likestillingsombudet

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Kontoret for fri rettshjelp

Juss-Buss, Innvandrergruppa

Jussformidlingen

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Rettspolitisk forening

MiRA Ressurssenter

Innvandrernes Landsorganisasjon i Norge (INLO)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon

Arbeidsgiverforeningen NAVO

Fagforbundet

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Norges Rederiforbund

Utenlandsforum

Det norske Arbeiderparti

Kristelig Folkeparti

Sosialistisk Venstreparti

Fremskrittspartiet

Høyres hovedorganisasjon

Senterpartiets hovedorganisasjon

Venstre

Kystpartiet

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

Landbrukets arbeidsgiverforening

Akademikerne

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Kommunenes Sentralforbund (KS)

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Ressurssenter for pakistanske barn

Norges Ingeniørorganisasjon

Senter for menneskerettigheter

Samferdselsdepartementet

Frist for å avgi høringsuttalelse var 24. april 2006. Følgende instanser kom med realitetsmerknader til forslaget:

Advokatforeningen

Datatilsynet

Tunsberg biskop

Innvandrernes Landsorganisasjon i Norge (INLO)

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

Norges Rederiforbund

Politidirektoratet (POD)

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Følgende høringsinstanser ga uttrykk for at de ikke hadde realitetsmerknader:

Arbeidsgiverforeningen NAVO

Barne- og likestillingsdepartementet

Barneombudet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Miljøverndepartementet

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Nærings- og handelsdepartementet

Riksadvokaten

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet