Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 55 (2002-2003)

Om lov om endringer i lov om sosiale tjenester m.v. og lov om helsetjenesten i kommunene (rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning)

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Erfaringene med sosialtjenesteloven kapittel 6A viser at reglene har fungert etter intensjonene. Departementet foreslår at dagens regler i hovedsak videreføres i et nytt og permanent regelverk - sosialtjenesteloven kapittel 4A.

I kapittel 1 omtales bakgrunnen for lovforslaget og uttalelsene fra høringsinstansene.

I kapittel 2 gjøres det nærmere rede for erfaringer med sosialtjenesteloven kapittel 6A. Fylkesmennene har hatt en pådriverrolle i arbeidet med iverksetting av loven. Årsrapportene fra embetene viser en sterk økning i antall godkjente vedtak om bruk av tvang og makt fra 1999 til 2001. Fylkesmennene forklarer dette med at det tok lang tid før kommunene innrettet seg etter loven. Økningen i antall vedtak er derfor ikke uttrykk for at den reelle tvangsbruken har økt, men at nødvendig tvangsbruk i større grad utføres i kontrollerte former. Ut fra tilbakemeldingene for 2002 ser det ut til at denne økningen er i ferd med å avta. Antallet meldinger som er sendt Fylkesmennene har variert mye. Antallet personer som dette gjelder, har imidlertid vært forholdsvis stabilt. Etter Fylkesmennenes syn har regelverket bidratt til å sette fokus på andre tiltak enn bruk av tvang og makt.

I forbindelse med iverksetting av kapittel 6A ble det oppnevnt en rådgivende gruppe (Rådet) som skulle følge med i praktiseringen av loven. Rådet avga sluttrapport med utkast til regler i juni 2002. Rådet har konkludert med at loven har bidratt til bedret kontroll med bruk av tvang og makt og en høyere erkjennelse av tjenestemottakeres rett til respekt for sin integritet og selvbestemmelsesrett. Videre har Rådet konkludert med at bruken av tvang er redusert gjennom de årene loven har vært virksom. Ifølge Rådet synes det som den særlige rettssikkerheten som følger av at kommunale vedtak etter kapittel 6A automatisk skal overprøves av Fylkesmannen, har vært av stor betydning for en lojal praktisering av regelverket. Rådet har tilrådd at et nytt regelverk bør etterfølge kapittel 6A.

Som en del av evalueringen av regelverket er det igangsatt flere forskningsprosjekter. Et prosjekt har sett på mulige strukturelle og ideologiske forskjeller mellom boenheter. Professor Stephen von Tetzchner har gjennomført en studie som oppsummerer, sammenstiller og vurderer metoder og resultater fra forskningslitteraturen når det gjelder sammenhengen mellom atferdsproblemer hos mennesker med utviklingshemning og miljø- og samhandlingsmessige forhold. Nordlandsforskning har foretatt en kartlegging av fagplaner m.m. i vernepleierutdanningen.

Andre tiltak for å redusere bruken av tvang og høyne kvaliteten i tjenesteytingen til utviklingshemmede er omtalt i kapittel 3. Det er særlig tiltak i forhold til kompetanseheving, rekruttering og organisering av tjenestene som er aktuelle. Departementet mener at erfaringene herfra bør følges opp i videre utviklingsarbeid. Etter departementets vurdering vil forslaget om å utvide virkeområdet for forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene og det utvidede tilsynsansvaret som er vedtatt for Fylkesmennene, bidra til å øke kvaliteten i tjenestene, også for personer med utviklingshemning.

I kapittel 4 gjøres det rede for forholdet til menneskerettighetene. Etter departementets vurdering medfører ikke forslagene til endringer i gjeldende regler endret vurdering i forhold til menneskerettighetene.

Forholdet til annet regelverk omtales i kapittel 5. Lovforslaget omfatter ikke bruk av tvang for å gjennomføre medisinsk behandling og undersøkelse. Helsedepartementet vil følge opp dette. Når det gjelder forholdet til regelverk for demente, vil departementet søke å samordne reglene og vurdere muligheten for felles regelverk.

I kapittel 6 er det foretatt en gjennomgang av lovgivningen i andre nordiske land. Danmark har innført liknende regler som de som gjelder etter kapittel 6A, og Finland skal starte arbeid med nye lovregler. Det er foreløpig ikke vurdert å innføre slik lovregulering i Sverige.

Kapittel 7 omhandler de enkelte forslagene i lovutkastet. Lovforslaget er i hovedsak en videreføring av dagens midlertidige regler. De fleste foreslåtte endringene er strukturelle endringer og forenklinger. Rådet har påpekt at reglene bør få en mer sentral plass i forhold til de generelle rettighetsbestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4. Departementet og høringsinstansene er enig i dette. Reglene foreslås derfor som et nytt kapittel 4A om rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning. For å forenkle regelverket er dagens forskrift til kapittel 6A i hovedsak innarbeidet i lovforslaget.

Virkeområdet for lovforslaget er det samme som for kapittel 6A. Forslaget gjelder bruk av tvang og makt som ledd i pleie- og omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemning.

Departementet foreslår å videreføre de samme vilkårene for bruk av tvang og makt som i dagens regelverk. Tvang og makt kan bare brukes når det er faglig og etisk forsvarlig. Andre løsninger skal prøves først. Tiltakene må ikke gå lenger enn det som er nødvendig for formålet, og må stå i forhold til det formålet som skal ivaretas. Tvang og makt kan bare brukes for å hindre eller begrense vesentlig skade. På bakgrunn av tilråding fra Rådet og tilslutning fra høringsinstansene foreslår departementet at dagens forbud mot bruk av mekaniske tvangsmidler modifiseres. Det er uheldig at dagens forbud i enkelte tilfeller kan føre til mer inngripende løsninger enn det som er nødvendig. Departementet foreslår derfor at vilkåret for å bruke mekaniske tvangsmidler endres slik at disse tiltakene også kan brukes for å hindre fall og at tjenestemottakeren skader seg selv.

Når det gjelder spørsmålet om i hvilke tilfeller det kan brukes tvang, foreslår departementet i overensstemmelse med forslag fra Rådet å fjerne «atferdsendrende tiltak» som egen kategori. Etter forslaget kan det brukes tvang i skadeavvergende tiltak i uforutsette og planlagte nødsituasjoner og i tiltak for å dekke grunnleggende behov. På bakgrunn av høringsuttalelsene foreslår departementet at det presiseres at tiltak for å dekke tjenestemottakerens grunnleggende behov også kan omfatte opplærings- og treningstiltak.

Dagens saksbehandlingsregler foreslås i hovedsak videreført. Ordningen med kommunale vedtak, bistand fra spesialisthelsetjenesten ved utforming og gjennomføring av vedtak, obligatorisk overprøving av vedtakene hos Fylkesmannen og klageadgang til fylkesnemnda for sosiale saker når det gjelder vedtak som er overprøvd hos Fylkesmannen, er foreslått videreført. Det er foreslått forenklinger i de kravene som i dag gjelder i forhold til kommunene. Reglene om protokollføring og rapportering er foreslått erstattet av reglene om dokumentasjonsplikt i helsepersonelloven. Dette innebærer en harmonisering av regelverket på området. I tillegg foreslås det at klage på gjennomføringen av vedtak sløyfes. Den ordinære ordningen er at innvendinger mot måten et vedtak gjennomføres på, kan tas opp med tilsynsmyndigheten. Dette bør etter departementets vurdering være ordningen også på dette området.

Krav til forebygging, rett til medvirkning og informasjon og særlige grenser for bruk av enkelte tiltak er foreslått samlet i egne bestemmelser.

Departementet foreslår også at kravene til gjennomføring og evaluering i det vesentligste videreføres og samles i en bestemmelse.

Spesialisthelsetjenestens ansvar og oppgaver ved bruk av tvang eller makt overfor psykisk utviklingshemmede foreslås regulert i en egen bestemmelse i kapittel 4A.

Etter at sosialtjenesteloven kapittel 6A ble vedtatt, er det vedtatt viktige endringer når det gjelder internkontroll og tilsyn med sosiale tjenester. Endringene medfører etter departementets vurdering at det ikke er behov for å gi særlige regler om tilsyn i det nye kapittel 4A.

I kapittel 7 drøfter departementet også forslag fra Rådet som ikke er en del av departementets lovforslag. Rådets flertall har foreslått at adgangen til å bruke tvang og makt utvides, slik at lite inngripende former for tvang og makt kan brukes for å øke tjenestemottakerens livskvalitet vesentlig. I tillegg har Rådets flertall foreslått en bestemmelse om bruk av tvang og makt basert på samtykke fra tjenestemottakere over 16 år. Departementet har sluttet seg til innvendingene fra Rådets mindretall i forhold til begge forslagene og har lagt avgjørende vekt på rettssikkerhetshensyn og faren for misbruk. Rådet har også foreslått en bestemmelse om at kommunen kan inngå avtaler med den/de som har foreldreansvaret, om tjenester som inkluderer tvang eller makt mot barn under 16 år. Departementet har kommet til at hjemmelsegrunnlaget for bruk av tvang eller makt som ledd i pleie- og omsorgstjenester fortsatt bør være et vedtak truffet av offentlig myndighet, også når det gjelder barn under 16 år.

I kapittel 8 er det gjort rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget. Departementet legger til grunn at lovforslaget vil medføre administrative og økonomiske konsekvenser tilsvarende det som følger av gjeldende regler.

I kapittel 9 om evaluering og annen oppfølging understreker departementet at det må sikres en grundig evaluering av reglene og praktiseringen av disse.

I kapittel 10 har departementet utarbeidet en oversikt over hvilke bestemmelser i dagens regelverk de ulike delene av forslaget bygger på.

Kapittel 11 inneholder de spesielle merknadene til de enkelte bestemmelsene. Kapittel 12 inneholder selve lovutkastet.

1.2 Bakgrunn

Gjeldende regler i sosialtjenesteloven kapittel 6A har en lang forhistorie. Ot.prp. nr. 58 (1994-95) Om lov om endringer i sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven (bruk av tvang og makt m.v. overfor personer med psykisk utviklingshemming) ble fremmet i 1995. Under Stortingets behandling av denne proposisjonen ble det reist spørsmål om forholdet mellom lovforslaget og de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene. Sosialkomiteen utsatte behandlingen av forslaget og ba departementet om en juridisk vurdering av dette. En slik vurdering ble gitt i en tilleggsproposisjon som ble fremmet i 1996, jf. Ot.prp. nr. 57 (1995-96). Her konkluderte departementet med at det kunne reises tvil om en av bestemmelsene i forslaget var i samsvar med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. Denne bestemmelsen gjaldt bruk av mindre inngripende atferdsendrende tiltak for å «bedre tjenestemottakerens livssituasjon vesentlig». Departementet valgte derfor å trekke denne bestemmelsen fra forslaget. For øvrig mente departementet at lovforslaget ikke var i strid med EMK eller andre konvensjoner eller rekommandasjoner. I forbindelse med den nye gjennomgangen av lovforslaget fant departementet også grunnlag for å foreslå enkelte andre endringer.

Lovforslaget ble vedtatt 19. juli 1996, etter flere endringer og tilføyelser under stortingsbehandlingen, jf. Innst. O. nr. 79 (1995-96). Det ble bl.a. tilføyd en bestemmelse om at en rådgivende gruppe skulle følge med i praktiseringen av loven og vurdere praksis i forhold til rettssikkerhetsspørsmål og den faglige utviklingen (Rådet). I tillegg ble det bestemt at reglene skulle ha en tidsavgrenset varighet på tre år fra ikrafttredelsen. Stortinget ba også Regjeringen legge fram en stortingsmelding om nærmere retningslinjer for praktiseringen av loven og om hovedinnhold i forskriftene til loven, før loven skulle tre i kraft. Stortingsmelding om dette ble fremmet i 1998, jf. St. meld. nr. 26 (1997-98). Stortinget behandlet meldingen sommeren 1998, jf. Innst. S. nr. 208 (1997-98). Det ble fattet vedtak der regjeringen ble bedt om å ta et initiativ i forhold til de øvrige nordiske land om utprøving av alternative metoder til bruk av tvang og makt i tjenesteyting. I tillegg ba Stortinget Regjeringen iverksette et begrenset forskningsprosjekt for «bedre å belyse årsakssammenheng mellom atferdsproblemer blant psykisk utviklingshemmede sett i forhold til miljø og samhandlingsmessige forhold».

Etter dette ble det bestemt at loven skulle tre i kraft 1. januar 1999.

I Ot.prp. nr. 62 (2000-2001) ble det foreslått at virketiden for sosialtjenesteloven kapittel 6 A skulle forlenges med to år, fram til 31. desember 2003, og at Rådets funksjonstid skulle forlenges med et halvt år, fram til 1. juli 2002. Disse forslagene ble fremmet etter tilråding fra Rådet. Bakgrunnen var i hovedsak et ønske om noe lengre tids praktisering av loven før den ble revurdert, men også at forskningsprosjekter som kunne ha sentral verdi for lovens evaluering, var blitt forsinket. Stortinget vedtok forslagene i juni 2001, jf. Innst. O. nr. 99 (2000-2001). Sosialkomiteen uttalte bl.a.:

«Komiteen mener at tallene så langt bekrefter at loven synes å virke etter intensjonene, og mener derfor evalueringsperioden kan utvides uten store betenkeligheter.»

Høringsnotat med forslag til regler som skal avløse de midlertidige reglene i sosialtjenesteloven kapittel 6A ble sendt ut 4. november 2002 med høringsfrist 31. januar 2003.

Følgende var høringsinstanser:

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen NAVO

  • Arbeidsutvalget for voksenhabilitering i Norge

  • Autismeenheten, Det nasjonale kompetansenettverket for autisme

  • Barnehabiliteringstjenesten i Norge

  • Datatilsynet

  • Den norske advokatforening

  • Den norske dommerforening

  • Den norske lægeforeningen

  • Den norske tannlegeforening

  • Departementene

  • Det norske Diakonforbund

  • Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere

  • Fri rettshjelp, Oslo

  • Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

  • Fylkesnemndene for sosiale saker

  • Helseansattes yrkesforbund

  • Helsetjenestens lederforbund

  • Institutt for menneskerettigheter

  • Institutt for samfunnsforskning

  • Juridisk rådgivning for kvinner

  • Juss-Buss

  • Kommuneansattes fellesorganisasjon

  • Kommunenes sentralforbund

  • Landets fylkeskommuner

  • Landets fylkesleger

  • Landets fylkesmenn

  • Landets høyskoler

  • Landets kommuner

  • Landets pasientombud

  • Landets regionale helseforetak

  • Landets universiteter

  • Landsorganisasjonen

  • Nasjonalforeningen for folkehelsen

  • Nasjonalt kompetansesenter for aldersdemens

  • Norges forskningsråd

  • Norges Juristforbund

  • Norges Røde Kors

  • Norsk ergoterapeutforbund

  • Norsk Folkehjelp

  • Norsk forskerforbund

  • Norsk helse- og sosialforbund

  • Norsk helse- og sosiallederlag

  • Norsk kommuneforbund

  • Norsk psykologforening

  • Norsk sykepleierforbund

  • Norsk tjenestemannslag

  • Norske Fysioterapeuters forbund

  • Norsk pasientforening

  • Norske Kvinners Sanitetsforening

  • NOVA

  • Næringslivets hovedorganisasjon

  • PADIO, pårørendeforening for aldersdemente i Oslo

  • Regjeringsadvokaten

  • Rettspolitisk forening

  • Riksadvokaten

  • Riksrevisjonen

  • Rikstrygdeverket

  • Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO)

  • Rådet for psykisk helse

  • Samarbeidsforum for funksjonshemmedes organisasjoner

  • Sametinget

  • Senter for samfunnsforskning (SEFOS)

  • Sosial- og helsedirektoratet

  • Statens helsetilsyn

  • Statens råd for funksjonshemmede

  • Statens seniorråd

  • Statsadvokatembetene

  • Statstjenestemannsforbundet

  • Stortingets ombudsmann for forvaltningen

  • Teknologirådet

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

  • Vergemålsutvalget

1.3 Høringsuttalelsene

Høringsuttalelsene viser at det er enighet om at det er behov for et regelverk på området. Alle som har uttalt seg om virkningen av gjeldende regelverk, viser til at det har virket positivt og ført til redusert bruk av tvang. For øvrig er høringsuttalelsene svært sprikende. Spriket i uttalelsene illustrerer at lovforslaget dreier seg om regulering av kompliserte og kontroversielle problemstillinger, der det vanskelig kan gis fasitsvar.

Et klart flertall støtter forslaget om at de midlertidige reglene nå bør avløses av et permanent regelverk. Alle de kommunene som har uttalt seg om spørsmålet, unntatt en, mener at regelverket bør gjøres permanent. Alle Fylkesmennene mener også det. Et mindretall av høringsinstansene, herunder Kommunal- og Regionaldepartementet, Norsk Sykepleierforbund, Helsetilsynet i Oppland og Norsk senter for menneskerettigheter, mener at reglene fortsatt bør være midlertidige.

Et flertall av høringsinstansene støtter at vi på sikt bør ha et felles regelverk om bruk av tvang for psykisk utviklingshemmede og demente. Et mindretall, herunder Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Norsk Helse- og Sosialforbund og Norsk Kommuneforbund har uttalt at de er imot felles regelverk for disse gruppene.

Av kommunene og Fylkesmennene er det et flertall for ikke å videreføre atferdsendrende tiltak som eget grunnlag. Det går imidlertid fram at et flertall av Fylkesmennene og flere kommuner mener det er behov for å bruke tvang og makt i opplærings- og treningstiltak, slik at atferd som fører til vesentlig skade kan unngås eller begrenses i framtiden. Høringsuttalelsene fra spesialisthelsetjenesten spriker, men det synes som det er flertall for å videreføre muligheten for å bruke tvang i atferdsendrende tiltak. Brukerorganisasjonene mener det ikke er behov for å bruke atferdsendrende tiltak. Det samme gjelder Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere og Norsk Psykologforening. Helsetilsynet har anbefalt en videreføring av atferdsendrende tiltak som grunnlag for å bruke tvang eller makt, subsidiært en utvidelse av tolkningen av omsorgstiltak.

Når det gjelder saksbehandlingsreglene, støtter høringsinstansene at gjeldende regler i hovedtrekk videreføres, slik det er foreslått i høringsnotatet. Mange har påpekt at obligatorisk stedlig tilsyn bør lovfestes i tillegg til systemrevisjon. Flere har også innvendinger mot forslaget om at dokumentasjonsreglene i helsepersonelloven og forskriften om pasientjournal skal gjelde tilsvarende. Innvendingene kommer særlig fra spesialisthelsetjenesten, men også Norsk senter for menneskerettigheter har innvendinger mot dette forslaget.

Enhetene innenfor spesialisthelsetjenesten og et mindretall av kommunene har uttalt at de har behov for økte ressurser for å følge opp regelverket.

Enkelte forslag fra Rådet ble ikke innarbeidet i lovutkastet, men ble drøftet inngående i høringsnotatet. Forslagene gjaldt utvidelse av vilkårene, slik at også vesentlig økt livskvalitet kan gi grunnlag for lite inngripende former for tvang og makt, bruk av tvang og makt basert på samtykke fra tjenestemottakere over 16 år og avtaler om bruk av tvang og makt mot barn under 16 år. Flertallet av høringsinstansene støtter departementets konklusjoner om ikke å følge opp disse forslagene, men også her er det store sprik i uttalelsene. Motstanden mot Rådets forslag er størst blant kommunene og Fylkesmennene.

Etter departementets vurdering gir høringsuttalelsene grunnlag for i hovedtrekk å fastholde forslagene i høringsnotatet. Dette innebærer at de midlertidige reglene foreslås erstattet med et nytt permanent regelverk, og at gjeldende materielle vilkår og saksbehandlingsregler i hovedsak videreføres.

Til toppen
Til dokumentets forside