3 Forslag om å endre føresegnene om organisering av elevane i grupper. Kravet om sosialt tilhør for elevane
3.1 Bakgrunnen for lovforslaget
I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen varsla departementet alminneleg offentleg høring av eit forslag som inneber justering av opplæringslova § 8-2 om organisering av elevane i grupper slik at det sosiale tilhøret for elevane til ei gruppe blir styrkt.
3.2 Gjeldande rett
Opplæringslova § 8-2 lyder:
Ǥ 8-2. Organisering av elevane i grupper
Elevane kan delast i grupper etter behov. Gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. Organiseringa skal vareta elevane sitt behov for sosialt tilhør. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør.
Kvar elev skal vere knytt til ein lærar (kontaktlærar) som har særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld eleven, mellom anna kontakten med heimen.»
Føresegna har hatt denne ordlyden sidan 2003. Da erstatta ho tidlegare reglar om inndeling i klassar, om aldersblanding og maksimale storleikar på klassane. Kravet om at organiseringa til vanleg ikkje skal skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør, gjaldt også under dei tidlegare klasseorganiseringsreglane. Det ansvaret skolen har for å ta vare på den enkelte eleven innanfor dagens gruppeorganisering, er mellom anna understreka gjennom lovkravet om kontaktlærarordning. Det følgjer av lovføresegna at kvar elev skal ha ein kontaktlærar. Den gjeldande føresegna om kontaktlærar erstatta den tidlegare klassestyrarordninga, der ein lærar også var ansvarleg for klassen som gruppe. Dei konkrete arbeidsoppgåvene som lova pålegg kontaktlæraren, tidlegare klassestyraren, vart ikkje endra i 2003 ved overgangen til dei lovføresegnene som gjeld i dag.
Formålet med reguleringsforma som kom i 2003, var å gi større fridom til å variere undervisningsformer og organisering, og dermed få betre ressursutnytting og samtidig større rom for å gjere tilpassingar som gjer at dei behov elevane har, kan bli tekne hand om så godt råd er. I forarbeida til lova vart det presisert at den større fleksibiliteten ikkje kan gå ut over dei behov elevane har for sosialt tilhør. Opplæringslova § 8-2 føreset vidare at gruppene ikkje er større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. Sjølv om lova ikkje lenger nyttar det tradisjonelle klasseomgrepet, er det fullt tillate å organisere elevane i tradisjonelle skoleklassar dersom ein ønskjer det lokalt, føresett at dette ikkje bryt med kravet om det forsvarlege.
Da opplæringslova § 8-2 vart vedteken, gjorde Stortinget samtidig dette vedtaket, som må forståast som ein premiss for lovforståinga: «Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordningen påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsene om klassedeling er opphevet.»
Stortingsvedtaket må følgjast opp av kommunar og fylkeskommunar i praktiseringa av opplæringslova § 8-2, og det forpliktar staten i det statlege tilsynsarbeidet etter opplæringslova. Det er viktig å vere klar over at sjølv om den nemnde føresetnaden i stortingsvedtaket er følgd opp ved at minstenivået for ressurstildeling er halde oppe, må skoleeigarane i tillegg vurdere om dei ressursane som er stilte til disposisjon for den konkrete opplæringa, er tilstrekkelege til at elevgruppene til kvar tid er forsvarleg organiserte i samsvar med krava i lova. Departementet viser i denne samanheng til opplæringslova § 13-10, som lovfester det ansvar skoleeigaren har for å « stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava» i opplæringslova og tilhørande forskrifter skal kunne oppfyllast.
I privatskolelova § 3-4 er det lovfesta føresegner om organisering av elevane i grupper med same innhald som i opplæringslova § 8-2. Departementet viser til omtalen av opplæringslova § 8-2 ovanfor om gjeldande rett, som gjeld tilsvarande for privatskolelova § 3-4.
3.3 Høringa
3.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I høringsforslaget frå departementet vart det vist til St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen, der det går fram at det frå ulike hald har vore uttrykt aukande uro for at det sosiale tilhøret og læringsfellesskapen i norske skolar er i ferd med å bli svekt. I høringsdokumentet uttalte departementet mellom anna:
«Debatten har vært preget av ulike oppfatninger og erfaringer om sammenhengen mellom organisasjonsform, skolebygg, sosial tilhørighet og læringsutbytte. Det er blant annet blitt pekt på at fravær av faste klasser og skoler med større grad av åpne landskap bidrar til mer bråk, mindre forutsigbarhet, mindre tilhørighet til et fellesskap og til utrygge omgivelser for enkelte elever. Andre peker på at mindre innslag av fast organisering tvert imot gir mer variert og tilpasset undervisning som fører til bedre læringsutbytte og en høy grad av trivsel. Det blir også pekt på at det avgjørende for å lykkes i realiteten er at organiseringen blir planlagt og fulgt opp i praksis, og ikke loven eller organiseringsformen i seg selv. Det er senere år blitt vanligere med skolebygg som er tilrettelagt for en annen organiseringsform enn tradisjonelle skoleklasser (ofte kalt «baseskoler»). Departementet har ikke oversikt over antallet skoler som er bygget slik, eller hvor mange skoler som har en annen organisering av opplæringen enn tradisjonelle skoleklasser.
Departementet mener at sosial tilhørighet og et godt læringsfellesskap er av betydning for alle elevers læring og trivsel. Det er viktig at organiseringsformen ivaretar elevenes behov for sosial trygghet og stabilitet gjennom hele grunnopplæringen. Flere studier viser at det sosiale fellesskapet gir positive effekter for elevenes faglige læring, og at deltakelse i et sosialt fellesskap er en nødvendig forutsetning for at elevene skal få trening i å samarbeide med ulike mennesker, hevde sine meninger på positive måter og løse konflikter på hensiktsmessig måte.
Departementet mener at det fortsatt bør være mulighet til å tilpasse organiseringsformene og bruken av lærerressursene slik at elevenes behov blir ivaretatt best mulig ut fra lokale forhold som for eksempel skolestørrelse, lærerressurser og skolebyggenes utforming. Samtidig må organiseringen til enhver tid ivareta det sosiale fellesskapet. Departementet mener derfor det må sørges for en god balanse mellom frihet til å etablere fleksible løsninger ut fra lokale forhold samtidig som elevfellesskapet og den enkeltes behov for sosial tilhørighet sikres.
Selv om det i dag er et krav i loven om at organiseringen skal ivareta elevenes behov for sosial tilhørighet, mener departementet det vil være en fordel at det framgår tydelig av loven at elevene i opplæringen skal deles i klasser eller basisgrupper som skal ivareta deres behov for sosial tilhørighet. Klassen/basisgruppen blir da navnet på den grunnleggende sosiale pedagogiske enheten som opplæringen skal foregå i. Det bør være opp til lokalnivået å avgjøre hvilken av disse to betegnelsene som skal benyttes på denne enheten, men tradisjonelt er nok betegnelsen klasse i praksis som oftest benyttet om en større enhet enn det basisgruppe normalt er. Selv om det i dag også er mange som velger tradisjonell klasseorganisering, bør loven inkludere begrepet «klasse» som en mulig måte å organisere opplæringen på, slik at det ikke oppstår noen misforståelse om dette.
Så lenge den grunnleggende sosiale pedagogiske tilhørigheten ellers er ivaretatt, bør elevene kunne deles i andre grupper for deler av opplæringen. Dette vil medføre at elevenes sosiale pedagogiske tilhørighet blir klart forankret, samtidig som det opprettholdes en rimelig fleksibilitet. Det vil dessuten være naturlig at klassen/basisgruppen blir koplet til kontaktlærerordningen. Det er således naturlig at det lovfestes at klassen/basisgruppen skal ha en eller flere lærere (kontaktlærere) som har særlig ansvar for de praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjøremålene som gjelder klassen/basisgruppen og de elevene som er der, blant annet kontakten med hjemmet. For øvrig mener departementet at de øvrige rammene - knyttet til forsvarlighetskravet og muligheten for organisatorisk differensiering - som følger av dagens regulering skal opprettholdes. Departementet understreker at Stortingets vedtak om et minstenivå for ressurstildeling med utgangspunkt i tidligere bestemmelser om klassedeling ikke påvirkes av lovendringsforslaget. Stortingsvedtaket vil også etter eventuelle endringer i samsvar med dette forslaget, være en viktig premiss for tolkningen av opplæringsloven § 8-2.
Departementet antar at en slik endring av loven i sin alminnelighet ikke trenger å få store konsekvenser for de nye skolebyggene, men ber om at høringsinstansene spesielt vurderer dette.»
I høringsforslaget konkluderte departementet slik:
«Departementet foreslår at opplæringsloven § 8-2 og privatskoleloven § 3-4 blir endret, slik at det framgår av begge lovene at elevene i opplæringen skal deles i klasser eller basisgrupper som skal ivareta deres behov for sosial tilhørighet. Det foreslås videre at det lovfestes at klassen/basisgruppen skal ha en eller flere kontaktlærere som har særlig ansvar for praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjøremål som gjelder klassen/basisgruppen, blant annet kontakten med hjemmet. For øvrig foreslås det at de gjeldende rammene - knyttet til forsvarlighetskravet og muligheten for organisatorisk differensiering - som følger av dagens lovregulering, blir videreført.»
3.3.2 Synspunkta frå høringsinstansene
Ingen av departementa har komme med innvendingar mot forslaget. Dei fylkesmennene som har uttalt seg, er positive, men ønskjer ei klargjering av omgrepsbruken i lova, mellom anna av omgrepet «sosialt tilhør».
Mellom dei høringsinstansane som har uttalt seg, er det 45 kommunar og 13 fylkeskommunar. Desse høringsinstansane stiller seg generelt positive til forslaget, og det blir ikkje nemnt i høringsfråsegnene frå noen av dei at forslaget vil ha negative konsekvensar for nyare skolebygg. KS har ingen innvendingar til forslaget, men ser på forslaget som ei unødvendig omformulering av gjeldande rett.
Utdanningsforbundet meiner det er positivt at omgrepet «klasse» igjen blir teke inn i lova, men er mindre positivt til at omgrepet «basisgruppe» blir foreslått brukt. Organisasjonen uttrykkjer ønske om at lova også får delingstal knytte til storleiken på klassane. Det blir uttalt at det er positivt at kontaktlæraren får ansvar for klassen som eining, men at dette vil kunne krevje ekstra ressursar.
Skolenes landsforbund har ikkje merknader til forslaget. Norsk Lektorlag meiner det må vere rom for større grad av organisatorisk differensiering enn i dag. Norsk skolelederforbund stiller seg positivt til høringsforslaget.
Elevorganisasjonen meiner det er viktig å sikre sosialt tilhør for elevane, men ønskjer samtidig innført klassedelingstal. Organisasjonen meiner dette er nødvendig for å unngå innsparingar på sektoren. Foreldreutvalet for grunnskolen (frå 1. januar 2009: Foreldreutvalet for grunnopplæringa) er positiv til forslaget.
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) vil at alle elevar skal ha rett til å tilhøre ein klasse, og at klassane ikkje må vere for store. Det blir presisert at dette er særleg viktig for funksjonshemma i grunnopplæringa, og at kontaktlæraren bør ha eit klart definert ansvar for den enkelte elev. Også Unge funksjonshemmede og Hørselshemmedes landsforbund deler denne oppfatninga. Norges handikapforbund vil ha nasjonale standardar for gruppestorleikar, og vil dessutan ha eit klarare forbod mot å skilje ut funksjonshemma i eigne grupper. Forbundet er kritisk til at det blir gjort hyppige lovendringar, og meiner at forslaget ikkje burde vore fremja før det såkalla Midtlyngutvalet legg fram utgreiinga om mellom anna spesialundervisning. Norsk forbund for utviklingshemmede er positivt til at klasseomgrepet blir gjeninnført. Forbundet påpeiker betydninga av inkludering og behovet for avklaring av omgrepet «sosialt tilhør».
Institutt for spesialpedagogikk ved UIO har ingen merknader til forslaget. Det har heller ikkje andre universitet eller høgskolar. NHO og LO har ingen merknader til forslaget. Fellesorganisasjonen stiller seg positivt til forslaget. Voksenopplæringsforbundet har ingen merknader.
Steinerskoleforbundet og Norske fag- og friskolers forbund er positive til høringsforslaget. Kristne friskolers forbund meiner det bør være større fridom til pedagogisk differensiering.
3.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet foreslår at opplæringslova § 8-2 og privatskolelova § 3-4 blir endra i samsvar med høringsforslaget. Det betyr at det vil gå fram av begge lovene at elevane i opplæringa skal delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. Klasse eller basisgruppe blir da namnet på den sosiale pedagogiske eininga, der mykje av opplæringa skal gå føre seg. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Det betyr igjen at så mykje av opplæringa må gå føre seg i klassen/basisgruppa at dei grunnleggjande behova for sosialt tilhør som elevane har, kan bli teken vare på der.
Sameleis som med reguleringa i dag føreset lovforslaget at det må brukast skjønn (rettsbruksskjønn) når ein skal ta stilling til om krava i loven er oppfylte.
Når det gjeld kontaktlæraransvaret, foreslår departementet at dette blir utvida til å omfatte ansvar for klassen/basisgruppa. Eit slikt ansvar hadde klassestyraren fram til den omtalte lovendringa i 2003. Kontaktlæraren sitt ansvar for den enkelte elev blir ført vidare i forslaget. I høringsnotatet vart ei slik vidareføring lagd til grunn i drøftinga, men det var ikkje klart formulert i det utkastet til lovforslag som høringa inneheldt. I forslaget til lovendring frå departementet er dette endra ved at både det ansvaret for klassen/basisgruppa og det ansvaret for elevane kontaktlæraren har, er formulerte eksplisitt. Dersom kontaktlæraransvaret for ein klasse/ei basisgruppe blir lagt på fleire lærarar, må ansvaret dei imellom vere klargjort, under dette ansvaret for dei enkelte elevane. Denne ansvarsdelinga må dessutan være formidla til elevane. Kunnskap om kven som er kontaktlærer er m.a. viktig for å oppfylle intensjonen om at klassen og basisgruppa skal vere den eininga som tek vare på elevens behov for sosialt tilhør, stabilitet og fellesskap for læring.
Elles blir det foreslått å føre vidare den gjeldande reguleringa av høvet til organisatorisk differensiering og kravet om at undervisningsgruppene ikkje må vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg.
Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene i kapittel 13.