Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 59 (2005-2006)

Om lov om endringar i opplæringslova

Til innhaldsliste

4 Høringa: Valet av ansvarsplasseringa

4.1 Generelt om høringa

Arbeidet med høringsnotatet skjedde i samarbeid med andre aktuelle departement, i ei arbeidsgruppe med representantar for Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Utdanningsdepartementet. Det vart halde møte med aktuelle organisasjonar for å drøfte problemstillingar og moglege løysingar.

I høringsnotatet, datert 9. november 2005, la departementet til grunn at opplæringsansvaret i institusjonar i størst mogleg grad bør oppfylle desse kriteria:

  • godt opplæringstilbod til bebuarane under institusjonsopphaldet, og god oppfølging ved eventuell overføring til heimskole og lokalmiljø;

  • lik kvalitet i opplæringstilbodet . Kvaliteten i opplæringstilbodet til den enkelte bør i størst mog­leg grad vere den same anten institusjonen er offentleg eller privat, og uavhengig av institusjonstype;

  • lett å praktisere . Det bør være ein modell som er lite byråkratisk, der nødvendige vedtaksprosessar i samband med opplæringa går raskt, og der det er færrast mogleg oppgjersordningar i etterkant av institusjonsopphaldet;

  • klar plassering av opplæringsansvaret , fagleg, juridisk og økonomisk. Det vil seie at det forvaltningsnivået som har det finansielle og juridiske ansvaret, også har ansvaret for at skoledrifta/opplæringa fyller krava i opplæringslova, og har reell innverknad på opplæringstiltaka og omfanget av dei.

Departementet bad om høringsinstansane sine syn på seks alternative modellar for kva forvaltningsnivå som bør ha ansvaret for opplæring i helse- og barneverninstitusjonar. Dei seks modellane var:

  • Alternativ 1: Fylkeskommunane får ansvaret for opplæringsverksemda i både offentlege og private helseinstitusjonar.

  • Alternativ 2: Opplæringsansvaret i barneverninstitusjonane blir flytt frå bebuaren sin heimfylkeskommune til fylkeskommunen der institusjonen ligg.

  • Alternativ 3: Helseføretaka får ansvaret for opplæring av pasientane i både helseføretak og private helseinstitusjonar.

  • Alternativ 4: Opplæringsansvaret i barneverninstitusjonane blir flytt frå heimfylkeskommunane til staten ved statleg regional barnevernmyndigheit.

  • Alternativ 5: Dagens ordning når det gjeld opplæringsansvaret i private helseinstitusjonar blir førd vidare.

  • Alternativ 6: Kommunane får ansvaret for grunnskoleopplæring og fylkeskommunane får ansvaret for vidaregåande opplæring i alle helseinstitusjonar og barneverninstitusjonar.

I høringsnotatet vart det vist til at utgiftene ved forslaga til endringar skal dekkjast innanfor dei økonomiske rammene som allereie eksisterer. Det vart gjort greie for at dei ulike forslaga inneber ulike behov for å overføre pengar frå dei instansar som har finansieringsansvaret i dag, til dei instansar som vil få finansieringsansvaret etter forslaga.

Høringsinstansane vart bedne om å uttale seg om fordelar og ulemper ved alle modellane, og å foreslå kva for ein / kva for nokre som bør veljast.

Høringsinstansane har funne det formålstenleg å sjå alternativ 1 og 2 i samanheng, sidan desse alternativa inneber at opplæringsansvaret i helseinstitusjonar, høvesvis barneverninstitusjonar, blir overført til fylkeskommunen der institusjonen ligg. På tilsvarande måte er alternativ 3 og 4 sedde i samanheng, sidan desse alternativa inneber at opplæringsansvaret i helseinstitusjonane og barneverninstitusjonane blir overført til staten ved høves­vis regionale helseføretak og statleg regional barnevernmyndigheit.

92 høringsinstansar har gitt fråsegn. Ti instansar har ikkje merknader, slik at det totalt er 82 realitetsfråsegner. Av dei 82 er det 72 som klart tek stilling til dei ulike alternativa, medan 10 har nøytrale kommentarar eller forslag til andre modellar. Av dei 72 instansane som har teke stilling, går

  • 43 instansar inn for alternativ 1 og 2 (om lag 60 %)

  • 11 instansar inn for alternativ 3 og 4 (om lag 15 %)

  • 18 instansar inn for alternativ 6 (om lag 25 %)

  • Ingen av høringsinstansane går inn for alternativ 5 (status quo).

Opplæringsansvaret for barn og unge i fosterheimar

I høringsnotatet vart dette omtalt slik:

«Opplæringsansvaret for barn og unge som blir plassert i fosterhjem er i dag regulert i forskrift til opplæringsloven § 18–1 bokstav b). Bestemmelsen innebærer at når et barn i og under opplæringspliktig alder blir plassert av barneverntjenesten utenfor kommunen, i fosterhjem eller i institusjon som ikke omfattes av opplæringsloven § 13-2 og 13–3 a, så er det den «kommunen som etter lov 17. juli 1992 nr 100 om barneverntenester har det økonomiske ansvaret for desse barna» som også bærer det økonomiske ansvaret for grunnskoleopplæringa/spesialundervisninga/den spesialpedagogiske hjelpa.

Ved flytting mellom hjem, fosterhjem og barneverninstitusjon kan det oppstå gråsoner og problemer med betalingsansvaret ved at opplæringsansvaret også flyttes tilsvarende mellom kommuner, og fra kommune til fylkeskommune. Departementet har derfor drøftet om det også burde foreslås endringer i opplæringsansvaret når det gjelder fosterhjem, for eksempel ved at opplæringsloven § 13–2 også omfatter barn og unge i fosterhjem. Det foregår imidlertid for tiden et utredningsarbeid i samarbeid mellom Barne- og likestillingsdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Kommunenes Sentralforbund for å avklare ulike typer fosterhjems status. Etter departementets syn vil det derfor være naturlig at dette arbeidet avsluttes før man vurderer om det er aktuelt å foreta noen endringer i opplæringsansvaret for barn og unge i fosterhjem.»

4.2 Fylkeskommunane får ansvaret for opplæringsverksemda i både offentlege og private helseinstitusjonar: alternativ 1

4.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet vart det vist til at dette alternativet inneber at fylkeskommunen der institusjonen ligg, blir fagleg, juridisk og økonomisk ansvarleg for all opplæring av pasientane i dei private helseinstitusjonane på lik linje med dei statlege, dvs. for både grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. Alternativet krev lovendring ved at opplæringslova § 13–3 a blir utvida til også å omfatte private helseinstitusjonar, innanfor både somatikk, psykiatri og rusproblematikk. Fylkeskommunens ansvar blir her avgrensa til å gjelde pasientar i institusjonsplassar som blir finansierte av regionale helseføretak.

I høringsnotatet vart desse argumenta nemnde til støtte for alternativet:

  • Denne ordninga blir enklare for dei private institusjonane, fordi dei kan halde seg til éin fylkeskommune i staden for eit stort tal kommunar.

  • Det blir like reglar for opplæringsansvaret i helseinstitusjonane, uavhengig av om institusjonen er offentleg eller privat.

Når det gjeld institusjonen sitt ansvar for lokale til opplæringa, vart det foreslått ei presisering i høve til gjeldande rett: Det er berre når opplæringa skjer i institusjonen, at institusjonen skal sørgje for lokale til opplæringa.

Økonomiske og administrative konsekvensar av alternativ 1

I høringsnotatet vart det vist til at etter dette forslaget blir finansieringa av grunnskoleopplæring i private helseinstitusjonar overført frå kommunar til fylkeskommunar. Det vart også lagt til grunn at dette vil vere ei ordning som er administrativt enklare enn dagens ordning for dei private helseinstitusjonane og for kommunar og fylkeskommunar. For dei offentlege helseinstitusjonane er det inga endring.

4.2.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Eit fleirtal av høringsinstansane, 43 instansar, går inn for at fylkeskommunen der helseinstitusjonen ligg, skal ha opplæringsansvaret i både offentlege og private helseinstitusjonar. Blant desse er det fire fylkesmenn, fire fylkeskommunar (Vest-Agder, Akershus, Rogaland og Buskerud), 12 kommunar (mellom desse Modum, Ringsaker og Oslo). Andre instansar som går inn for denne modellen, er Skoleledere i psykiatrien (SLIPS), Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Samarbeidsforum for norske kollektiv, De Spesielle Helseinstitusjonene (DSHI), Fagrådet innen Rusfeltet i Norge, Landsforeningen for barnevernsbarn, Utdanningsforbundet, Kommunenes Sentralforbund, KS Bedrift, Handels- og Servicenæringens Hoved­organisasjon (HSH), Skolenes Landsforbund, Landsorganisasjonen LO, Helse Sør, Helse Vest og Helse- og omsorgsdepartementet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet støttar alternativ 1 og 2 som sin andreprioritet.

Mange av dei høringsinstansane som går inn for denne modellen, er opptekne av at ein og same instans bør ha opplæringsansvaret uavhengig av institusjonens eigartilhøve, og at dette best kan sikrast ved at fylkeskommunen der institusjonen ligg, får dette ansvaret. Dette kan gjere drifta av institusjonane stabil og føreseieleg, noko som igjen vil medverke til å følgje opp målsetjinga om best mogleg opplæring for barn og unge som er i institusjon.

Rogaland fylkeskommune uttaler mellom anna:

«I prosessene rundt de ulike alternativene for organisering av opplæringstilbud for barn og unge i sosiale og medisinske institusjoner har det vært viktig for Rogaland fylkeskommune å legge avgjørende vekt på ivaretakelse av elevenes rettigheter og muligheten for et optimalt opplæringstilbud, tilpasset elevens helse- og livssituasjon. Det tror vi best skjer ved at opplæringsoppgaven og opplæringsansvaret holdes på en og samme hånd. [...] Med samme begrunnelse vil vi foreslå at det er den fylkeskommune der institusjonen ligger som må ha ansvaret for opplæringsvirksomheten.»

Modum kommune er vertskommune for skolen ved Modum Bad, og uttaler mellom anna:

«Modum kommune ønsker en finansieringsordning som er lik for offentlige og private institusjoner innenfor de aktuelle områdene. Vi ser også et sterkt behov for en finansiering som sikrer en god kvalitet på opplæringstilbudet til elevene uansett hvilken hjemkommune de kommer fra, samt trygge og stabile arbeidsforhold for de ansatte. Som vertskommune ønsker vi forutsigbare rammevilkår for skoledriften.»

Skoleledere i psykiatrien (SLIPS) uttaler mellom anna:

«Pasienter i helseinstitusjoner og beboere i barneverninstitusjoner har behov for spesielt tilrettelagte opplæringstilbud under opphold i institusjon. De har i utgangspunktet mange aktører å forholde seg til både før, under og etter oppholdet. En skoleeier for alle typer institusjoner vil derfor i større grad kunne ivareta helhet og lik behandling når det gjelder lovtolkning og pedagogiske føringer.»

Oslo kommune uttaler mellom anna:

«I utgangspunktet er det ønskelig at kommunen/fylkeskommunen har ansvar for sine elever uavhengig av hvor undervisningen skjer. Oslo kommune har barn og unge i helse- og barneverninstitusjoner over hele landet. Antallet barn og unge gjør det urealistisk at kommunen skal kunne følge opp og kvalitetssikre opplæringstilbudet til den enkelte. For å sikre den enkelte elev et likeverdig og tilpasset opplæringstilbud, bør opplæringsansvaret og finansieringsansvaret derfor legges til en instans nærmere den enkelte institusjon. Oslo kommune foreslår derfor alternativ 1 og 2. Det vil si at fylkeskommunen der helse- og barneverninstitusjonen ligger, tillegges opplærings- og finansieringsansvaret».

Høringsinstansane viser til at dette alternativet vil medverke til å gjere både administrative og økonomiske rutinar ryddige. Alternativet står fram som lite byråkratisk og med få oppgjersordningar samanlikna med dagens ordningar.

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler mellom anna:

«HOD mener at fremtidig ansvar for opplæring i helseinstitusjoner og barnevernsinstitusjoner bør samles under et felles forvaltningsorgan. Dette vil kunne styrke opplæring som fagområde og sørge for en mest mulig helhetlig og lik tjeneste for samme grupper elever, uavhengig av typer institusjoner de mottar helsetjenester eller barnevernstjenester fra. Videre er det hensiktsmessig at ansvaret er samlet uten hensyn til om en institusjon er i offentlig eller privat eie. En slik ordning vil også skape mest mulig forutsigbarhet for opplæringstilbudet til den enkelte elev ved skolestart. I tillegg vil en slik ordning unngå å skape uklarheter i ansvaret for finansieringen av opplæringstilbudet.»

Fleire høringsinstansar peiker også på at fylkeskommunane har kompetanse og erfaring med opplæring i institusjonar, og at modellen i liten grad vil medføre praktiske problem for fylkeskommunane sidan dei allereie etter gjeldande rett har opplæringsansvaret i offentlege helseinstitusjonar og barneverninstitusjonar. Fylkeskommunane har kompetanse og vil kunne drive på ein heilskapleg måte. Somme fylkeskommunar har også organisert opplæringa i medisinske og sosiale institusjonar i eigne skolesenter.

Den viktigaste prinsipielle innvendinga mot alternativ 1 (og 2), er at alternativet bryt med det generelle ansvarsprinsippet om at heimkommune og heimfylkeskommune skal ha ansvaret for opplæringa av eigne innbyggjarar.

Dei som går imot alternativ 1, går anten inn for eitt av dei andre forslaga, eller har ikkje teke klar stilling til nokon av alternativa.

Aust-Agder fylkeskommune – som går inn for alternativ 6 – uttaler mellom anna at

«[...] det ikke er noen grunn til at fylkeskommunene nå har ansvar for grunnskoleopplæring for barn og unge i helse- og sosialinstitusjoner etter at staten overtok ansvaret for både spesialisthelsetjenesten og barnevern. Bakgrunnen for at fylkeskommunen i sin tid fikk dette ansvaret, var at samme instans skulle ha ansvar for behandling og opplæring».

Somme høringsinstansar – mellom andre Kommunenes Sentralforbund – støttar alternativ 1 under føresetnad av full økonomisk kompensasjon for det meiransvaret dette forslaget vil medføre. Andre instansar har fråsegner i same retning, mellom andre Akershus fylkeskommune og Rogaland fylkeskommune.

Hedmark fylkeskommune og Oppland fylkeskommune peiker på at manglande økonomisk kompensasjon kan føre til vesentlege ekstrakostnader utover eventuelle tillegg i rammetilskottet. Hedmark fylkeskommune vil etter alternativ 1 få opplæringsansvaret for mellom andre bebuarane ved Tyrilistiftelsen, noko som ifølgje fylkeskommunen vil påføre fylkeskommunen ein meirkostnad på ca. 10 mill. kroner.

4.3 Opplæringsansvaret i barneverninstitusjonane blir flytt frå bebuaren sin heimfylkeskommune til fylkeskommunen der institusjonen ligg: alternativ 2

4.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet vart det vist til at dersom det vart gitt tilslutning til forslaget under alternativ 1 – at ansvaret for opplæring i private helseinstitusjonar blir lagt til fylkeskommunen der institusjonen ligg – bør det også vurderast om opplæringsansvaret skal flyttast frå bebuaren sin heimfylkeskommune til fylkeskommunen der institusjonen ligg når det gjeld barneverninstitusjonane. På den måten blir det den same fylkeskommunen – fylkeskommunen der institusjonen ligg – som har ansvaret for opplæringa i barneverninstitusjonar og helseinstitusjonar. Etter gjeldande rett er det i dag «den fylkeskommunen der den kommunen ligg som er ansvarleg for plasseringa, jf. barnevernlova § 8–4, som har ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og vidaregåande opplæring i institusjonen», jf. opplæringslova § 13–2.

I høringsnotatet vart det derfor foreslått eit alternativ 2, der fylkeskommunen der institusjonen ligg, blir ansvarleg for all opplæring, det vil seie både grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og vidaregåande opplæring. Forslaget inneber at opplæringslova § 13–2 må endrast.

I høringsnotatet vart desse argumenta nemnde til støtte for alternativet:

  • Same forvaltningsnivå får opplæringsansvaret anten institusjonen er offentleg eller privat, og anten ein bebuar blir plassert i samsvar med helselovgivinga eller i samsvar med barnevernlovgivinga.

  • Det er ein fordel at både institusjon og brukar kan halde seg til eitt og same forvaltningsnivå.

  • Finansieringa vil vere på plass frå første dag, slik at skolestarten ikkje blir forseinka på grunn av manglande oppgjer mellom kommunar og fylkeskommunar.

Økonomiske og administrative konsekvensar av alternativ 2

I høringsnotatet vart det vist til at sidan opplæringsansvaret i dag ligg hos fylkeskommunane, ligg også dei midlane som i dag blir brukte til denne opplæringa, i rammetilskotta til fylkeskommunane. Dette vil vere ordningar som er lettare å administrere enn dagens ordningar, fordi det ikkje vil vere behov for noko økonomisk oppgjer mellom dei forskjellige instansane.

4.3.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Dei høringsinstansane som har gått inn for alternativ 1, har i all hovudsak også gått inn for alternativ 2.

Buskerud fylkeskommune uttaler mellom anna:

«Forslag 1 og 2, sett i sammenheng, vil føre til at samme forvaltningsnivå – fylkeskommunen – har opplæringsansvaret både i helse- og barnevernsinstitusjoner, enten disse er private eller offentlige. Finansieringen vil være på plass fra første skoledag. Ordningen vil være lett å administrere, og det kan etableres eller videreføres robuste fylkeskommunale institusjonsskoler med høy kompetanse innen institusjonsundervisning.»

Akershus fylkeskommune peiker på at alternativ 2 truleg vil gi eit betre fagleg tilbod på grunn av kortare avstand til ansvarleg myndigheit, og at det praktiske, ikkje-pedagogiske meirarbeidet truleg vil bli redusert, slik at det kan bli frigjort tid til pedagogisk arbeid for målgruppa.

Akershus fylkeskommune uttaler mellom anna:

«Akershus fylkeskommune ser mange praktiske fordeler ved alternativ 2. Pr i dag har vi i Akershus utarbeidet et godt system for å ivareta egne elever i institusjoner i Akershus, slik at de får et godt tilbud, og et raskt tilbud. Det er pr i dag god kvalitet på dette fylkeskommunale tilbudet. Grunnskoleelevene går i kommunale eller fylkeskommunale skoler, alt etter de pedagogiske behov de har. Akershus fylkeskommune følger også i noen grad opp elever fra andre fylker som er plassert i Akershus, etter avtale med hjemfylkene. Dette gjelder i sær elever fra fylker som er med i samme barnevernsregion, i det det er svært mange kryssplasseringer av barn/unge innen barnevernregionen. Etter at barnevernet ble statlig, går mer tid enn før med til gjesteelevsarbeid. Det dreier seg om arbeid med forhåndsgarantier, refusjonskrav, avklaring av PPT-arbeid, sending av dokumentasjon og møtevirksomhet for å lære hverandres systemer å kjenne og for å avklare opplæringstilbud. Møter rundt enkeltelever tar mye tid når eleven er plassert i annet fylke, og derfor blir det begrenset antall slike møter. Pr i dag har Akershus fylkeskommune ikke god nok oversikt over kvaliteten på tilbud til Akershus-elever plassert i andre fylker. En fordel ved det foreslåtte alternativ 2 er at det praktiske, ikkepedagogiske merarbeidet vil bli forminsket. Tid vil bli frigjort til pedagogisk arbeid for målgruppa. Alternativ 2 vil for målgruppa trolig gi et faglig bedre tilbud, pga kortere avstand til ansvarlig myndighet.»

Enkelte høringsinstansar peiker på betydninga av at heimkommunen aktar på oppgåva si for å sikre kontinuitet i opplæringa.

Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler mellom anna:

«Lfb slutter seg stort sett til de argumentene som taler for dette forslaget. Men det er meget viktig at hjemmekommunen har et ansvar for å følge opp barnet da gjennomsnittlig oppholdstid i barneverninstitusjon er i underkant av ett år, og det i mange tilfeller er ønskelig med tilbakeføring til hjemmekommunen etter endt institusjonsopphold. Det er derfor viktig at hjemmekommunen ivaretar sin oppgave for å sikre kontinuitet.»

Fylkesmannen i Vestfold har også kommentert betydninga av utveksling av informasjon før, under og etter eit opphald i institusjon, og uttaler mellom anna:

«Ett forhold vi likevel finner grunn til å bemerke er at endringsforslagene 1 og 2 i kombinasjon, i liten grad forplikter de involverte partene til utveksling av informasjoner før, under og etter oppholdet i institusjonen. Som nevnt under alternativ 5 er det etter vår vurdering viktig at informasjonsflyten er god i alle disse fasene. I motsatt fall kan det føre til at opplæringen blir forsinket, eventuelt at behovet for kontinuitet i opplæringen ikke blir ivaretatt. Fylkesmannens erfaring er at det ut fra gjeldende ordning er et behov for slike formaliserte plikter til samarbeid, et behov som også vil være der etter eventuell overgang til en modell bestående av alternativene 1 og 2. Plikten til slik samhandling kan for eksempel uttrykkes i lov eller forskrift.»

Hedmark fylkeskommune og Oppland fylkeskommune viser til at fylkeskommunen vil få betydelege meirkostnader dersom kostnadene ikkje blir kompenserte. Det blir også vist til at mange av bebuarane i barneverninstitusjonar har vesentleg større behov for ressursar enn det som kan overførast gjennom rammetilskottet.

Oppland fylkeskommune uttaler:

«Dersom Oppland fylkeskommune skal overta opplæringsansvaret i grunnskole og videregående opplæring for alle barn og unge i barneverninstitusjoner (alternativ 2), vil dette innebære ekstra utgifter for Oppland på minimum 20 mill. kr. beregnet ut fra dagens situasjon. Barn og unge i fosterhjem er da ikke inkludert. Departementet forutsetter at det ved evt. valg av alternativ 2, ikke vil bli tilført ekstra midler til fylkeskommunene. Siden opplæringsansvaret i dag er hos fylkeskommunene, vil det ikke være behov for endringer i rammetilskuddet. Det tas ikke hensyn til at belastningen i fylkeskommunene m.h.t. barnevernplasserte barn/unge er svært ulik. I tillegg til at alternativ 2 vil få alvorlige økonomiske konsekvenser for Oppland, ser vi også en slik løsning som uheldig for den enkelte ungdom. Fordi mange av disse ungdommene flytter ofte, kan bare en klar ansvarsplassering i én fylkeskommune sikre helhet og kontinuitet for den enkelte.»

4.4 Helseføretaka får ansvaret for opplæring av pasientane i både helseføretak og private institusjonar: alternativ 3

4.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget i alternativ 3 inneber at den instansen som er ansvarleg for behandlinga av pasienten, også er ansvarleg for opplæringa. Ansvaret blir overført frå fylkeskommunen til staten. Staten ved dei regionale helseføretaka blir fagleg, juridisk og økonomisk ansvarleg for å oppfylle opplæringsrettane etter opplæringslova; det gjeld både pasientar i helseføretaka og pasientar i private institusjonar.

I høringsnotatet vart det vist til at forslaget inneber at staten har ansvaret for at opplæringa blir gitt i samsvar med krava i opplæringslova. Opplæringa kan givast av tilsette i føretaka, eller føretaka kan inngå avtale om å kjøpe opplæringstenester, men staten kan ikkje fråskrive seg ansvaret for at pasientane får den opplæringa vedkommande har krav på etter lova.

I høringsnotatet vart desse argumenta nemnde til støtte for alternativet:

  • Målet for sjukehusreforma var mellom anna ei heilskapleg tenking, som også bør omfatte det ansvaret eigaren har for opplæring av pasientane under opphaldet. Heilskapsperspektivet må gjelde det samla ansvaret for tenestetilbodet.

  • Når totalansvaret for pasienten blir lagt til eigarinstansen, kan det bli enklare å tilrette­leggje/tilpasse opplæringa for den enkelte pasienten.

  • Omsynet til heilskap og samanheng mellom opplæringstiltak og medisinske tiltak. Det vart peikt på at dette truleg spesielt gjeld rusinstitusjonane og psykiatriske institusjonar.

  • Det er peikt på at det har stor betydning å sjå opplæringa som ein integrert og nødvendig del av behandlingstilbodet når det gjeld rusinstitusjonane, jf. kartlegginga av opplæringsverksemda ved institusjonane. Alternativet vil truleg medverke til å styrkje dette.

  • Det blir enklare å gi ulike typar opplæring til alle, uavhengig av formelle opplæringsrettar etter opplæringslova.

  • Det vil gi institusjonen klare og føreseielege rammer for den totale opplæringa/rehabiliteringa/behandlinga.

  • Det er tidlegare peikt på at oppdeling av ansvar på ulike forvaltningsnivå har verka uheldig, særleg for institusjonar innanfor barne- og ungdomspsykiatrien og der det er nær samanheng mellom opplæringstiltak og rehabiliteringstiltak. Dette vart mellom anna kommentert da ansvaret for all opplæringsverksemd vart lagt til fylkeskommunane i 1991, jf. Ot.prp. nr. 54 (1990–1991) side 2: « I mange institusjonar, til dømes institusjonar innanfor barne- og ungdomspsykiatrien, vil det vere eit så nært samhøve mellom opplæringstiltak og terapi- eller rehabiliteringstiltak at den splittinga av ansvaret på ulike forvaltningsnivå som vi hittil har hatt, gir lita meining. Elevane må få møte institusjon og skole som ulike delar av ein heilskap. »

Desse argumenta vart nemnde som ulemper ved alternativet:

  • Statens ansvar for spesialisthelsetenesta dreier seg om å sørgje for dei nødvendige spesialisthelsetenestene, ikkje om opplæring. Opplæringstilbodet til pasientane, og kontakten og oppfølginga i høve til heimeskolen og lokalmiljøet, bør vere ei skolebasert teneste.

  • Det blir bringa inn eit nytt forvaltningsnivå, som ikkje har opplæringsansvar etter opplæringslova. Kommunesektoren har det generelle ansvaret for opplæring etter opplæringslova, og dermed fagkompetansen på feltet. Som følgje av dette har kommunesektoren også det nødvendige apparatet for opplæring etter opplæringslova.

  • Kommunesektorens ansvar vil ta vare på tilknytinga til det ordinære skoleverket. Opplæringa i institusjon bør vere mest mogleg lik opplæring utanfor institusjon. Kommunalt/fylkeskommunalt ansvar vil truleg sikre at pasientane ved institusjonen får eit opplæringstilbod som er likeverdig med det ordinære opplæringstilbodet.

  • Skolen representerer «det vanlege» eller «det friske», i den unormale situasjonen det er å vere i institusjon. Kommunalt/fylkeskommunalt ansvar vil dessutan gi betre samanheng mellom det opplæringstilbodet som blir gitt før, under og etter eit institusjonsopphald.

  • Kommunesektorens ansvar for grunnopplæringa bør liggje fast også for den delen av målgruppene som for kortare eller lengre periodar oppheld seg i institusjon.

  • Staten må opprette dei nødvendige hjelpetenestene som er regulerte i opplæringslova, jf. at skoleverksemda må oppfylle krava i opplæringslova med forskrifter. Etter opplæringslova er til dømes fylkeskommunen pålagd å ha pedagogisk-psykologisk teneste og oppfølgingsteneste. Det betyr at vi kan få tre parallelle hjelpetenester i skolen: kommunal, fylkeskommunal og statleg.

Økonomiske og administrative konsekvensar av alternativ 3

I høringsnotatet vart det vist til at i dette alternativet blir finansieringa av grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring overført frå fylkeskommunane til helseføretaka. Det vart også vist til at dette er ei ordning som vil vere enklare å administrere enn dagens ordning, fordi dei private helseinstitusjonane berre får éin instans å halde seg til, ikkje fleire som i dag. For dei statlege helseføretaka er det usikkert korleis dei vil organisere seg, så for dei er det vanskeleg å sjå om dette vil bli ei enklare ordning å administrere.

4.4.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Sjå samla oppsummering for alternativ 3 og 4 under punkt 4.5.2.

4.5 Opplæringsansvaret i barneverninstitusjonane blir flytt frå heimfylkeskommunane til staten ved statleg regional barnevernmyndigheit: alternativ 4

4.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet vart det vist til at dersom forslaget i alternativ 3 får tilslutning – det vil seie at ansvaret for opplæring i både offentlege helseføretak og private helseinstitusjonar blir lagt til staten – bør det også vurderast om opplæringsansvaret i barneverninstitusjonane bør flyttast frå fylkeskommunen til staten.

I høringsnotatet vart det derfor foreslått eit alternativ 4 som inneber at statleg regional barnevernmyndigheit blir ansvarleg for å oppfylle opplæringsrettane for bebuarane etter opplæringslova, det vil seie både grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og vidaregåande opplæring. Opplæringa kan givast ved at statleg regional barnevernmyndigheit kjøper plass i ordinær skole, eller yter tilskott til opplæring i institusjonen der dette er det rette.

I høringsnotatet vart desse argumenta nemnde til støtte for alternativet:

  • Det er ein fordel at det same forvaltningsnivået har opplæringsansvaret anten ein institusjon er offentleg eller privat, og anten ein bebuar er plassert i samsvar med helselovgivinga eller i samsvar med barnevernlovgivinga.

  • Det er ein fordel at både institusjon og brukar kan halde seg til eitt og same forvaltningsnivå.

  • Statleg regional barnevernmyndigheit vil kunne tilretteleggje eit heilskapleg opplegg rundt den enkelte bebuar, der skole og anna opplæring blir innpassa.

  • Finansieringa følgjer den enkelte bebuaren og kan derfor vere på plass frå første dag ved institusjonsplassering, utan forseinkingar på grunn av oppgjer mellom kommunar og fylkeskommunar.

Desse argumenta vart nemnde som ulemper ved alternativet:

  • Der bebuaren blir plassert på institusjon i eige fylke og held fram i nærskolen sin, vil det medføre flytting av finansieringsansvaret.

  • Statens ansvar for barnevernet dreier seg om å sørgje for hjelp, omsorg og behandling til barn og unge, ikkje opplæring. Opplæringstilbodet til bebuarane i barneverninstitusjonar, og kontakten og oppfølginga i høve til skole og lokalmiljø, bør vere ei skolebasert teneste.

  • Det blir ført inn eit nytt forvaltningsnivå, som ikkje har opplæringsansvar etter opplæringslova. Kommunesektoren har det generelle ansvaret for opplæring etter opplæringslova, og dermed fagkompetansen på feltet. Som følgje av dette har kommunesektoren også det nødvendige apparatet for opplæring etter opplæringslova.

  • Kommunesektorens ansvar vil omfatte tilknytinga til det ordinære skoleverket. Opplæring i institusjon bør, der dette er nødvendig, vere mest mogleg lik den opplæringa som blir gitt utanfor institusjon, slik at tilbakeføringa til normalskolen blir enklast mogleg.

  • Kommunalt/fylkeskommunalt ansvar vil truleg sikre at bebuarane ved institusjonen får eit opplæringstilbod som er likeverdig med det ordinære opplæringstilbodet.

  • Kontakt med normalskolen har vist seg å vere positivt for barn og unge med åtferdsproblem. Kommunalt/fylkeskommunalt ansvar vil dessutan gi betre samanheng mellom det opplæringstilbodet som blir gitt før, under og etter eit institusjonsopphald.

  • Kommunesektorens ansvar for grunnopplæringa bør liggje fast også for den delen av målgruppene som for kortare eller lengre periodar bur i institusjon.

  • Staten vil måtte opprette dei nødvendige hjelpetenestene som er regulerte i opplæringslova, jf. at skoleverksemda må oppfylle krava i opplæringslova med forskrifter. Etter opplæringslova er til dømes fylkeskommunen pålagd å ha pedagogisk-psykologisk teneste og oppfølgingsteneste. Det betyr at vi kan få tre parallelle hjelpetenester i skolen: kommunal, fylkeskommunal og statleg.

Økonomiske og administrative konsekvensar av alternativ 4

I høringsnotatet vart det vist til at i dette alternativet blir finansieringa av grunnskole og vidaregåande opplæring overført frå fylkeskommunen til staten. Dei midlane som fylkeskommunane i dag bruker til opplæring i barneverninstitusjonar, må ved ei slik organisering plasserast som tilskott i statsbudsjettet. Ei slik organisering vil vere lettare å administrere, fordi det ikkje vil vere behov for eit økonomisk oppgjer mellom dei forskjellige instansane.

4.5.2 Synspunkt frå høringsinstansane, alternativ 3 og 4

Elleve høringsinstansar – to fylkesmenn, tre fylkeskommunar (Telemark, Troms og Finnmark) fem kommunar og Frambu, senter for sjeldne funksjonshemmingar – går inn for at staten ved dei regionale helseføretaka får opplærings- og finansieringsansvaret i helseinstitusjonane (offentlege og private), og at statleg regional barnevernmyndigheit får opplærings- og finansieringsansvaret i barneverninstitusjonane.

Finnmark fylkeskommune uttaler mellom anna:

«Helse- og barneverninstitusjoner får med en slik ordning bare ett forvaltningsorgan å forholde seg til, noe som vil forenkle administrasjon av opplæringen for elever i slike institusjoner. Også økonomisk får de bare ett ledd å forholde seg til. Helhetstenkningen rundt den enkelte, et prinsipp som ble innført med sykehusreformen, vil bli ivaretatt på en helt annen måte med bare en ansvarlig ift. opplæring i institusjoner. Dette blant annet fordi opplæring ofte vil være en viktig del av et behandlingsopplegg, og derfor må ses på som en integrert og ikke fragmentert del av opplegget for den enkelte.»

Det er likevel langt fleire instansar som viser til ulempene ved desse alternativa, og som rår ifrå dei, mellom andre Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Skoleledere i psykiatrien, Vest-Agder fylkeskommune, Skolenes landsforbund, Utdanningsforbundet, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Bufetat Region Midt-Noreg.

Skolenes landsforbund har den oppfatninga at dei pro- og kontraargument som er oppstilte for desse to alternativa for statleg ansvarsovertaking (alternativ 3 og 4), er dekkjande for dei moment som må takast i betraktning, og uttaler mellom anna:

«Motargumentene er etter vår oppfatning overveldende. Statssektoren innehar ansvar og fagkompetanse for behandlingstiltak etter helselovgivningen og omsorgstiltak etter barne-vernlovgivningen; kommunesektoren for opplæringstiltak etter opplæringslovgivningen. I helseinstitusjonene vil opplæringen ofte måtte foregå i institusjonens lokaler, mens opplæringen av barn og unge i barneverninstitusjoner som regel vil foregå i en offentlig skole i nærheten av institusjonen. Kommunesektoren vil ha en helt annen mulighet enn helseforetakene og barnevernregionene til å ivareta tilknytningen til det ordinære skoleverket. Her er sikring av sammenhengen mellom opplæring under institusjonsopphold, og opplæring før og etter oppholdet sentralt.

Vi er enige i at det er viktig å se opplæring og behandling i sammenheng, spesielt innen rusomsorgen og psykiatrien. Men vi kan ikke se at dette er et avgjørende argument for å overføre opplæringsansvaret til statlig sektor. Tvert om ser vi at det vil kunne legges bedre til rette for ettervern/rehabilitering etter institusjonsoppholdet når kommunesektoren har opplæringsansvaret. Kommunesektoren har allerede den kompetansen om opplæring som skal til, slik at det virker unødvendig å tilføre ytterligere et krevende ansvarsområde til helse- og barneverninstitusjonene.

Vi har heller ikke inntrykk av at ansvarsfordelingen er noe vesentlig hinder for muligheten til å godt integrerte behandlings- og opplæringstilbud under institusjonsoppholdet.

At man må bygge opp et nytt apparat for opplæring og hjelpetjenester er et annet helt vesentlig moment som taler mot disse alternativene. Skolenes landsforbund støtter ikke alternativ 3 og 4.»

4.6 Dagens ordning når det gjeld opplæringsansvaret i private helseinstitusjonar blir førd vidare: alternativ 5

4.6.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet vart det også foreslått eit alternativ 5, der kommunen der pasienten er busett framleis skal ha opplæringsansvaret for grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder, medan fylkeskommunen der pasienten er busett, skal ha ansvaret for vidaregåande opplæring. Det vart vist til at det i tillegg bør gjerast visse endringar ved å påleggje varslingsplikt til pasientens bustadkommune/bustadfylkeskommune, og å påleggje kommunen/fylkeskommunen å svare innan ein viss frist.

I høringsbrevet vart det vist til dei ulempene som er påpeikte, særleg av dei private helseinstitusjonane i kartlegginga av opplæringsverksemda, mellom anna tungvinte og arbeidskrevjande administrative ordningar med å få refusjon for opplæringa frå mange kommunar og fylkeskommunar.

Når det gjeld økonomiske og administrative konsekvensar av alternativ 5, vil det ikkje vere endringar i høve til dagens ordning.

4.6.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Ingen av høringsinstansane har støtta vidareføring av dei ordningane vi har i dag når det gjeld opplæringsansvaret i private helseinstitusjonar.

Ein god del har likevel kommentert ulempene ved ordningane i dag, først og fremst at dette alternativet blir ei vidareføring av ein uføreseieleg økonomisk situasjon for skoleverksemda, med risiko for forskjellsbehandling av elevane. Ringsaker kommune viser mellom anna til at Tyrilistiftelsen ikkje har positiv erfaring med innkrevjing av økonomiske garantiar frå kommunane. Det blir også peikt på at dagens ordningar er byråkratiske og tungdrivne, med mykje administrativt arbeid.

4.7 Kommunane får ansvaret for grunnskoleopplæring og fylkeskommunane får ansvaret for vidare­gåande opplæring i helse­institusjonar og barnevern­institusjonar: alternativ 6

4.7.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet vart det vist til at som hovudregel er det kommunen som er ansvarleg for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring for barn, unge og vaksne som er busette i kommunen, og fylkeskommunen skal oppfylle retten til vidaregåande opplæring for alle som er busette i fylkeskommunen. Om ikkje anna er avtalt, er det også bustadkommunen eller bustadfylkeskommunen som skal betale for opplæringa. Dette følgjer av opplæringslova §§ 13–1 og 13–3. Unntak frå denne hovudregelen er fylkeskommunens ansvar for både grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring i barneverninstitu­sjonar og statlege helseføretak, jf. opplæringslova §§ 13–2 og 13–3 a.

I høringsnotatet vart det foreslått eit alternativ 6 som inneber at kommunen, høvesvis fylkeskommunen der eleven er busett, blir ansvarleg for å finansiere og oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring, også i dei tilfella da barn, unge og vaksne får opplæring i barneverninstitusjonar og helseinstitusjonar.

Det vart vist til at når barn og unge får opplæring i institusjonar utanfor dei kommunane/fylkeskommunane dei er busette i, må det vere ein føresetnad at den praktiske gjennomføringa av opplæringa skjer etter avtale mellom dei aktuelle kommunane/fylkeskommunane og institusjonen og mot refusjon av kostnadene. Men det vart påpeikt at det er bustadkommunane/bustadfylkeskommunane som har ansvaret for at opplæringa fyller krava i opplæringslova, fastset opplæringstiltaka og gjer enkeltvedtak om spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp.

I høringsnotatet vart desse argumenta nemnde til støtte for alternativet:

  • Det forvaltningsnivået som har det generelle ansvaret for grunnskoleopplæring, høvesvis vidaregåande opplæring, har også fagkompetansen og det nødvendige «apparatet» for opplæring etter opplæringslova, uavhengig av kvar opplæringa blir gitt.

  • Ansvaret for opplæringa er i dag avhengig av kvar den enkelte er plassert. I vurderingane av plassering kan kommunane vere påverka av om det er økonomisk gunstig med den eine eller den andre løysinga.

  • Forslaget kan gi betre kontinuitet i opplæringa for den enkelte ved at ein og same forvaltningsinstans har opplæringsansvaret, anten vedkommande bur heime eller i institusjon. Dette vil særleg ha betydning for barn og unge som vekslar mellom å bu heime, i barneverninstitusjon eller i fosterheim.

  • Det vil også ha betydning for dei som er alvorleg og langvarig sjuke, som har mange sjukehusopphald og som mellom institusjonsopphalda vekslar mellom å få undervisning heime og i skole. Det kan vere ein fordel at same instans har ansvaret for opplæringa både heime og i institusjonen, slik at eleven slepp å halde seg til ulike instansar og ulikt pedagogisk personale.

Desse argumenta vart nemnde som ulemper ved alternativet:

  • Barn og unge som er alvorleg og langvarig sjuke, med lange opphald på sjukehus eller andre helseinstitusjonar, vil uansett måtte få opplæring i tilknyting til institusjonsopphaldet.

  • Det vart vist til ulempene ved oppgjersordningane og til motargumenta nemnde under alternativ 5.

Økonomiske og administrative konsekvensar av alternativ 6

I høringsnotatet vart det vist til at dei midlane staten i dag bruker til opplæring ved institusjonane Berg Gård skole, Geilomo skole, Solberg skole, Sunnaas sykehus skole og Voksentoppen skole vil bli innlemma i rammetilskotta til kommunar og fylkeskommunar. Det må også overførast midlar frå det fylkeskommunale rammetilskottet til det kommunale rammetilskottet, sidan det i dag er fylkeskommunane som har hovudtyngda av ansvaret for opplæringa.

4.7.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Det er 18 høringsinstansar som støttar dette alternativet. Mellom desse er 11 fylkeskommunar (Nordland, Vestfold, Oppland, Aust-Agder, Hedmark, Sør-Trøndelag, Østfold, Sogn og Fjordane, Hordaland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal), Barne- og likestillingsdepartementet, Barneombodet, Statens råd for funksjonshemma, Sametinget, Bufetat Region Øst, Bufetat Region Midt-Norge.

Dei som går inn for dette alternativet, peiker på at dei forvaltningsnivåa som har det generelle opplæringsansvaret, også har fagkompetanse og nødvendig apparat for å gi opplæring etter opplæringslova, uavhengig av kvar opplæringa blir gitt. Det blir også peikt på at det er ein fordel for elevar som vekslar mellom opphald i ordinær skole, institusjon og fosterheim at det er ein og same forvaltningsinstans som har ansvaret for opplæringa, slik at elevane slepp å halde seg til ulike instansar og ulikt pedagogisk personale.

Østfold fylkeskommune anbefaler alternativ 6, som tek vare på prinsippa om normalordninga, der fylkeskommunen har ansvaret for vidaregåande opplæring og kommunen har ansvaret for spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder og grunnskoleopplæring, og uttaler mellom anna:

«Mange av disse elevene er preget av utrygghet på grunn av brutte relasjoner og negative erfaringer både i skole- og hjemmesituasjon. Der er derfor spesielt viktig at det forvaltningsnivået som skal ha pedagogisk, økonomisk og juridisk ansvar besitter nødvendig kompetanse og har riktige økonomiske betingelser slik at ikke organisatoriske forhold legger sten til byrden for elevene.»

Barneombodet uttaler mellom anna:

«Skolegang er viktig for barn og unge. Den er viktig for den formelle utdannelsen og for å skape kontinuitet og rutiner i hverdagen. Det er derfor viktig for alle barn at undervisningsopplegget fungerer selv om barnet må bo på statlige helseinstitusjoner, private helseinstitusjoner, barnevernsinstitusjon eller fosterhjem i annen kommune/fylke. Når et barn kommer i fosterhjem, er det bostedskommunen som skal betale for barnets grunnskoleopplæring - med eventuell spesialundervisning. Fylkeskommunen betaler for videregående opplæring, uansett hvor fosterhjemmet ligger.

Barneombudet mener dette er en god modell og den beste løsning for opphold i statlige og private helse- og barnevernsinstitusjoner. Det vil skape en enhetlig og forutsigbar forvalting av betalingsordningen for barn som bor i en annen kommune eller institusjon, uansett årsak. Vi har etablerte og gode klageordninger gjennom utdanningskontorene hos fylkesmennene.

Bostedskommunen kjenner til barnet, og det er bostedskommunen som har ansvar for forebyggende tiltak. Betalingsplikt som følger barnet vil forhåpentligvis også styrke kommunens interesse til å gi gode, forebyggende tiltak.

Institusjonene vil vite hvem de skal forholde seg til og hvem som er ansvarlig for betalingen av barnets skolegang. Denne forutsigbarheten vil kunne hindre stans i kontinuiteten i skolegangen.

I vedtakene i barnevernsaker, enten fra kommunen eller fylkesnemnda, bør skolegang og undervisningsbehov bli en fast del av vedtaket. Barnets undervisningsbehov må være med i vurderingen av plasseringssted. Dette vil skape forutsigbarhet for barnet og de ansvarlige rundt barnet. Når kommunen har ansvar for undervisning og barnevernstiltak, må de kommunale etater samarbeide overfor barnets plasseringssted. Det er også viktig å finne ut om barnet har en individuell opplæringsplan (IOP) og at denne følger barnet. IOP skal angi innhold, omfang og organisering av spesialundervisningen.»

Barne- og likestillingsdepartementet uttaler:

«Dette er en modell som vi mener også bør gjelde for barnevernets barn og unge. En viktig grunn er at vi ønsker at flest mulig av barna/ungdommen skal inkluderes i samfunnet. Skolen er en viktig inkluderingsarena også for barnevernsbarn. Samtidig har det offentlige som nevnt et særlig ansvar for disse barnas opplæring. Det er derfor viktig at det forvaltningsnivået som har det generelle ansvaret for henholdsvis grunnskole og videregående opplæring får ansvaret også for barnevernets barn. Dermed får disse barna i likhet med andre barn nyte godt av fagkompetansen og det nødvendige opplæringsapparatet etter opplæringsloven, uavhengig av hvor opplæringen gis.

Det er en kjensgjerning at barnevernsbarn ofte flytter mellom foreldre, fosterforeldre, barneverninstitusjon og eventuelt også helseinstitusjon. Samtidig satses det i dag på økt bruk av hjemmebaserte tjenester slik at antallet barneverninstitusjonsplasseringer har gått ned. Barna/ungdommen har også kortere oppholdstid i institusjon enn tidligere. Forslaget om å legge opplæringsansvaret til bostedskommunen/bostedsfylkeskommunen vil kunne inne­bære større grad av kontinuitet for den enkelte ved at en og samme forvaltningsinstans har opplæringsansvaret uavhengig av hvor eleven bor. Dette gjelder også om vedkommende i perioder får undervisning i barnevern- eller helseinstitusjon.»

Det er også ein god del høringsinstansar som kommenterer ulempene ved dette alternativet, og som meiner at alternativ 6 ikkje vil løyse problema med det uføreseielege og usikre og med byråkratiske oppgjersordningar mellom institusjonane og dei ansvarlege heimkommunane og heimfylkeskommunane.

Oppland fylkeskommune går inn for alternativ 6, men uttaler også:

«Vi har ved dette tatt stilling til hvordan vi mener at ansvarsforholdene bør være. Vi har imidlertid i denne omgang ikke lagt fram konkrete forslag til løsninger på de praktiske vansker som er knyttet til også dette alternativet, først og fremst på grunnskolens område. Vi forutsetter at det må foretas en ny gjennomgang av rutiner for praktisering av det alternativet som blir valgt.»

Buskerud fylkeskommune uttaler mellom anna:

«Forslag 6 fører til at kommunene, som har alt annet ansvar innen grunnskoleopplæring, også får ansvaret for grunnskoleopplæring i institusjoner. Fylkeskommunen kan begrense sitt ansvar til videregående opplæring, hvor fylkeskommunen har alt annet ansvar, kompetanse osv. Både kommuner og fylkeskommuner kan ta utgangspunkt i eksisterende skoler, og forankre institusjonsundervisningen i disse. Dette kan synes som en forenkling. Men institusjonsundervisning er et komplisert fagfelt, og krever spesialisert lærerkompetanse og - erfaring fra institusjonsopplæring. Det vil bli vanskeligere å etablere større skolesentra med spesialkompetanse innen institusjonsundervisning, med gode løsninger både for grunnskole og videregående nivå.»

Skolenes landsforbund uttaler:

«Alternativ 6 innebærer en deling av opplæringsansvaret mellom kommune (grunnskoleopplæring) og fylkeskommune (videregående opplæring). Samtidig innebærer alternativet at det er bostedskommune/bostedsfylkeskommune som får dette ansvaret.

I forhold til helseinstitusjonene har fylkeskommunene hatt opplæringsansvaret i bort i mot 15 år. Det er bygd opp tjenester som virker. Vi kan ikke se at det er behov for å endre dette. Et ytterligere argument er at klientene i barnevernsinstitusjonene kan forholde seg til samme pedagogiske hjelpeapparat også når de går over i videregående opplæring. Vi kan heller ikke se gode grunner til å overføre ansvaret for grunnskoleopplæringa i helseinstitusjonene til bostedskommunen. Målsettinga om at eleven skal slippe å forholde seg til (ulike instanser) og pedagogisk personale vil vel bare i liten grad kunne oppnås, blant annet på grunn av geografiske forhold. Tvert i mot kan en slik ansvarsplassering føre til at de undervisningstilbud som er bygd opp ved helseinstitusjonene kan bli bygd ned. Skolenes landsforbund ser at alternativet vil kunne hindre økonomisk betingede vedtak om sted for institusjonsplassering. Men med henvisning til de ovenstående motforestillinger vil Skolenes landsforbund likevel ikke støtte alternativ 6.»

Fylkesmannen i Vestfold uttaler:

«Dette alternativet ivaretar kontinuiteten i opplæringen på en god måte, og retter opp svakheter ved gjeldende rett. Ved at ansvaret etter «hovedreglene» (§§ 13–1 og 13–3) ligger fast også ved overgang til en institusjon, vil dette «tvinge» ansvarlig kommune/fylkeskommune til å ivareta informasjonsflyten til enhver tid. Dette vil kunne være avgjørende for oppfyllelse av rettigheten til opplæring i disse overgangene. Etter en helhetlig vurdering av de ulike modellene anbefaler vi likevel ikke denne løsningen. Dette skyldes at problemene knyttet til oppgjørsordninger som eksisterer etter gjeldende rett vil «leve videre» med denne modellen, noe som etter vår vurdering vil være uheldig.»

Dokka videregående skole, avd. Hov har nemnt eit konkret eksempel på ulempene med alternativ 6 når det gjeld rusinstitusjonane:

«Alternativ 6 forutsetter at hjemstedskommunen/fylket skal ha ansvaret for opplæring selv om pasienten er til behandling i andre kommuner/fylker. Dette krever en kommentar fra vår side. Vi presiserer at vårt utgangspunkt er at vi betjener elever i langtidsbehandling (1 – 1,5 år), og at elevene er i aldersgruppen 20-35 år med mangelfull eller ikke avsluttet skolegang fra grunnskole/videregående skole. Problemet med alternativ 6 kan best illustreres ved et eksempel:

Mor (25 år) fra Tromsø med to mindreårige barn blir av barnevernet innvilget behandling ved en institusjon i Sør-Norge. Hun har en 10-års stoffkarriere, har ingen jobberfaring og svake ungdomsskolepapirer. Barnevernet ber i sin «bestilling» om at hun i tillegg til den sosiopsykologiske behandling gis mulighet til forberedende skolegang med sikte på fremtidig yrkesutdanning. Kommunen blir informert om dens økonomiske forpliktelse og skolemyndighetene anslår at det er tilstrekkelig med ca 5 uketimer i ett år. Eleven begynner på skolen ved institusjonen og det viser seg at hun er moden og har gode forutsetninger for skolegang. Man ser nå at hun er bedre tjent med å ta studiekompetanse over 1,5 år. Dette mener også behandlingsteamet er ønskelig som ledd i en resosialiseringsprosess. Man kontakter Tromsø kommune som henviser videre til Troms fylkeskommune. De kjenner ikke saken, og har heller ikke avsatt midler til slike formål, og må derfor utsette saken til neste budsjettår. Endelig vedtak ender med et tilbud til eleven om en databasert voksenopplæring ved hjemkomst til Tromsø. Verdifull tid og tilrettelagt undervisning er således blitt kastet bort på grunn av byråkratiske rutiner og at innleggende instans umulig kunne forutse på innleggelsestidspunktet hva som ville være et fornuftig utdanningsløp for pasienten. Konklusjon: Alternativ 6 kan lett føre oss opp i slike situasjoner. I tillegg vil det medføre unødvendige og svært ressurskrevende byråkrati ved den enkelte skole og i skoleadministrasjonen.»

4.8 Andre forslag og kommentarar frå høringsinstansane

4.8.1 Kombinasjon av alternativ 2 og 6

Eit par høringsinstansar har foreslått ein kombinasjon av alternativ 2 og alternativ 6, men slik at kommunen der institusjonen ligg, får ansvaret for grunnskoleopplæringa, og fylkeskommunen der institusjonen ligg, får ansvaret for den vidaregåande opplæringa (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Bufetat Region Sør).

4.8.2 Fordelinga av institusjonsplassar mellom fylkeskommunane

I høringsnotatet vart det opplyst at departementet hadde bedt fylkeskommunane om å gi ei oversikt over dei utgiftene dei har til opplæring i helse- og barneverninstitusjonane. Departementet fekk svar frå 14 fylkeskommunar, men svara var av svært ulik karakter. I høringsnotatet vart dette omtalt slik: «Slik tallene fra kartleggingen nå ser ut, bruker fylkeskommunene om lag 2 pst. av sine utgifter til grunnopplæringen til den opplæringen som blir gitt i disse institusjonene. Når departementet så ser på hvor mange plasser hver fylkeskommune har i private og offentlige barnevern- og helseinstitusjoner i forhold til innbyggere i aldersgruppen 0–18 år, fordeler institusjonsplassene seg i hovedsak omtrent likt med innbyggertallet. Største avviket er på 4,3 prosentpoeng.» Det vart vist til at når dette avviket ligg innanfor 2 pst. av dei samla utgiftene til opplæring i fylkeskommunane, vart det sett på som så lite at det ikkje er nødvendig å kompensere for forskjellane.

Somme høringsinstansar (mellom andre Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO) og Organisasjonen for Private Barneverntiltak) er ikkje samde i den beskrivinga som er gitt i høringsnotatet på dette punktet, og peiker mellom anna på at barneverninstitusjonane fordeler seg svært ulikt i dei ulike fylkeskommunane.

Nokre få høringsinstansar meiner at rusinstitusjonane er i ei særstilling, og at det følgjeleg bør opprettast ei eiga statleg tilskottsordning.

Hedmark fylkeskommune uttaler mellom anna:

«Uttalelse i høringsnotatet side 42 om at institusjonene er likt fordelt på landsbasis er ikke korrekt. Tilbakemeldinger avdekker at fylkeskommunene er svært ulikt belastet når det gjelder institusjonsplasser, ikke minst når det gjelder private institusjoner. Hedmark Fylkeskommune vil derfor foreslå at det opprettes en egen statlig tilskuddsordning for private rusinstitusjoner. Dette begrunnes med at mange av pasientene ikke har opplæringsrettigheter. Det er dessuten et nært forhold mellom behandling og opplæring. Det er svært viktig at tilbudene ved disse tilbudene er forutsigbare.»

Oppland fylkeskommune har liknande synspunkt.

4.8.3 Opplæring og behandling må sjåast i samanheng

Somme høringsinstansar er opptekne av at ein må sjå opplæring og behandling i samanheng, spesielt innan rusomsorga og psykiatrien.

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler mellom anna:

«Erfaringer fra institusjoner både innen tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbrukere og institusjoner innen psykisk helse viser at mange institusjoner har integrert opplæringstilbudene som en del av det øvrige innholdet av behandlingstilbudet. Det er viktig at fremtidige løsninger legger forholdene til rette for fortsatt å kunne integrere opplæringstilbudene inn i det øvrige tilbudet ved nevnte typer institusjoner.»

Dokka videregående skole, avdeling Hov har ei noko anna oppfatning om dette:

«Det virker som alle er enige om at opplæring integrert i behandlingen er viktig, og riktig, men det blir en utfordring for departementet i det videre arbeid å definere hva som legges i begrepet opplæring.

Vi frykter at mange har et syn på opplæring som noe ikke-kompetansegivende og uformelt som vanskelig vil gi pasienten ny mestring og selvtillit, en nyervervet selvfølelse som også vil gi positive utslag ellers i behandlingen. Opplæringen må etter vår mening være skolerettet og eksamensfokusert, ikke hobbyrettet. Mange skoler legger til rette for en opplæring som undervurderer pasienten. Det er helt avgjørende at det blir gitt en undervisning som fører pasienten inn i yrkeslivet, noe vi kan vise til blant våre tidligere elever.

Hva menes med at opplæringen skal være integrert i behandlingen? Vi opplever at uten reell mulighet til skolegang, blir pasienten understimulert og sykeliggjort. Opplæringen må treffe pasientens nivå, det er oppegående voksne med livserfaring og modenhet på mange nivåer vi snakker om her. Helseinstitusjonene har i mange tilfeller vist mangelfull forståelse for undervisningens betydning i et integrert tverrfaglig behandlingsopplegg. Et annet problem departementet må se nærmere på, er opplæringstilbudet som gis etter utskrivelse fra døgninstitusjonene via voksenopplæringen. Hovedsakelig opplever vi at disse ikke dekker pasientens behov. Opplæringen baseres på helt andre former for selvstendighet og ansvar for egen læring enn vi normalt finner hos våre pasienter. Følgen av dette er at hvis en ikke har fått et mestringsløft skolemessig under langtidsbehandlingen, er antakeligvis sjansene for å få det innenfor voksenopplæringssystemet atskillig mindre.»

4.9 Departementets vurderingar

Både kartlegginga av opplæringsverksemda ved institusjonane og høringsfråsegnene viser at opplæringsbehovet – og opplæringstilbodet – i stor grad varierer, avhengig av det formålet og dei oppgåvene institusjonen har. Både barneverninstitusjonane og helseinstitusjonane har eit anna formål enn å drive opplæring.

Helseinstitusjonane er innretta for mange ulike målgrupper: behandlingsinstitusjonar for rusmiddelmisbrukarar, behandlingsinstitusjonar for somatiske tenester og psykisk helsevern og behandlingsinstitusjonar for somatisk rehabilitering. I somme tilfelle har opplæringa ingen direkte samanheng med behandlinga/institusjonsopphaldet, som når eit barn er borte frå ordinær skolegang under eit sjukehusopphald. I andre tilfelle, som i rusinstitusjonane, er opplæringa ein del av eit samla opplegg med sikte på å bringe pasienten tilbake til eit liv utan rus.

Det er også eit stort mangfald av barneverninstitusjonar, mellom anna når det gjeld formål og målgrupper, alderssamansetjinga av bebuarane og lengda av opphaldet. Det betyr at det også er stor variasjon i korleis opplæringa for bebuarane blir gitt.

Dette mangfaldet av institusjonstypar og opplæringsbehov viser at det kan vere vanskeleg å finne ei plassering av opplæringsansvaret som er like god for alle institusjonstypar og for alle elevgrupper.

I departementets vurdering er det teke utgangspunkt i at ansvarsplasseringa i størst mogleg grad bør oppfylle dei kriteria som vart nemnde i høringa:

  • eit godt opplæringstilbod til pasientar og bebuarar under institusjonsopphaldet

  • lik kvalitet i opplæringstilbodet til den enkelte, anten institusjonen er offentleg eller privat, og uavhengig av institusjonstype

  • ei ordning som er lett å praktisere og som er lite byråkratisk, der nødvendige vedtaksprosessar i samband med opplæringa går raskt, og der det er færrast mogleg oppgjersordningar i etterkant av institusjonsopphaldet

  • klar plassering av opplæringsansvaret, fagleg, juridisk og økonomisk: at det forvaltningsnivået som har det finansielle og juridiske ansvaret, også har ansvaret for at skoledrifta/opplæringa fyller krava i opplæringslova, og har reell innverknad på opplæringstiltaka og omfanget av dei.

Departementet bad om fråsegner om seks modellar for kva forvaltningsnivå som bør ha ansvaret for opplæringa i helse- og barneverninstitusjonar. To av dei foreslåtte modellane omhandlar fylkeskommunalt ansvar for opplæringa i helseinstitusjonar og barneverninstitusjonar (alternativ 1 og 2), og desse to modellane bør ein sjå i samanheng sidan alternativ 2 kan vere ein konsekvens av tilslutning til alternativ 1. Tilsvarande bør ein sjå dei to modellane som inneber statleg ansvar (alternativ 3 og 4), i samanheng, sidan alternativ 4 er ein konsekvens av tilslutning til alternativ 3.

I det følgjande blir dei ulike alternativa kommenterte særskilt.

Alternativ 1: Fylkeskommunane får ansvaret for opplæring i både offentlege og private helseinstitusjonar

Dette alternativet inneber at ansvaret for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring av pasientar i private helseinstitusjonar blir overført frå pasientens bustadkommune, høvesvis bustadfylkeskommune, til fylkeskommunen der institusjonen ligg. For dei offentlege helseinstitusjonane blir det ingen endringar i høve til gjeldande rett.

43 av 72 høringsinstansar går inn for dette alternativet.

Departementet går inn for dette alternativet, likesom fleirtalet av høringsinstansane. Departementet meiner at ansvaret for opplæring i offentlege og private helseinstitusjonar bør leggjast til ein og same instans, og at ansvaret bør leggjast til fylkeskommunen der institusjonen ligg. Etter departementet sitt syn er det dette alternativet som i størst grad oppfyller dei kriteria departementet meiner bør liggje til grunn for valet av ansvarsplasseringa. Departementet legg vekt på at fylkeskommunalt ansvar vil gjere rammene for skoleverksemda ved dei private institusjonane stabile og føreseielege. Det betyr at nødvendige vedtaksprosessar både i samband med opplæringsverksemda i det heile og i samband med den enkelte pasienten kan gå raskt, noko som igjen vil medverke til å gi eit godt og tilpassa opplæringstilbod til pasientane under opphaldet.

Fylkeskommunane har i dag opplæringsansvaret i dei offentlege helseinstitusjonane og barneverninstitusjonane. Dette er derfor eit område der fylkeskommunane har både forvaltningsmessig apparat og kompetanse til å drive på ein heilskapleg måte. Dette er også påpeikt av fleire fylkeskommunar som ikkje har støtta dette alternativet.

Enkelte høringsinstansar går inn for fylkeskommunalt ansvar under føresetnad av økonomisk kompensasjon for dei meirkostnadene forslaget vil påføre fylkeskommunane. Departementet viser her til omtalen av administrative og økonomiske konsekvensar under punkt 6.

Alternativ 2: Opplæringsansvaret i barneverninstitusjonane blir flytt frå bebuaren sin heimfylkeskommune til fylkeskommunen der institusjonen ligg

Departementet meiner, likesom fleirtalet av høringsinstansane og som konsekvens av at departementet går inn for alternativ 1, at opplæringsansvaret i barneverninstitusjonane bør flyttast frå bebuaren sin heimfylkeskommune til fylkeskommunen der institusjonen ligg.

Etter departementet sitt syn er det ei god løysing at opplæringsansvaret i helseinstitusjonar og barneverninstitusjonar blir lagt til institusjonsfylket, uavhengig av om institusjonen er offentleg eller privat, og uavhengig av om plasseringa i institusjonen skjer i samsvar med helselovgivinga eller i samsvar med barnevernlovgivinga.

Departementet har merka seg at fleire av høringsinstansane meiner at særleg dei private barneverninstitusjonane er ujamt fordelte mellom fylka, slik at enkelte fylkeskommunar vil kunne få store ekstrakostnader. Departementet viser her til fråsegna frå Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet :

«Da staten ved Barne-, ungdoms- og familieetaten overtok de fylkeskommunale oppgavene på barnevernområdet, var dette blant annet med begrunnelse i at det var til dels store variasjoner i kvalitet og utbredelse i institusjonstilbudet. For Barne-, ungdoms- og familieetaten er det en sentral målsetting at det skal gis et likeverdig tilbud om hjelp til barn og unge uavhengig hvor de bor i landet. Det er et mål at flere barn og unge skal få hjelp i nærmiljøet sitt. Det er derfor av vesentlig betydning at det statlige barnevernet kommer tidlig inn og spiller på lag med det kommunale hjelpeapparatet og skolemyndighetene for å sikre at barnet eller den unge får riktig tilbud og hjelp. Dersom barn og unge må gies et tilbud utenfor hjemmet for eksempel i en institusjon, er det nå en klar målsetting at institusjonen skal være i nærheten av der barnet eller den unge bor.»

Departementet viser også til omtalen under punkt 6.

Alternativ 3 og 4: Statleg ansvar for opplæring i helseføretak, private helseinstitusjonar og barneverninstitusjonar

Alternativ 3 inneber at staten ved dei regionale helseføretaka får opplæringsansvaret for pasientane i helseinstitusjonane, og alternativ 4 inneber at statleg regional barnevernmyndigheit får opplæringsansvaret for bebuarane i barneverninstitusjonar.

Departementet viser til at desse alternativa har fått liten tilslutnad: 11 av totalt 72 høringsinstansar går inn for desse modellane. Departementet viser også til at mange fleire høringsinstansar har vist til ulempene ved modellane og rådd ifrå dei.

Innvendingane går på at alternativa fører inn eit nytt forvaltningsnivå som ikkje har ansvar etter opplæringslova. Det blir også peikt på at opplæringa i institusjonar så langt som mogleg bør spegle av skolesituasjonen elles i samfunnet, at opplæringstilbodet derfor bør vere ei skolebasert teneste, og at innhaldet i opplæringa må byggje på dei nasjonale læreplanane. Det blir også peikt på mogleg samanblanding av opplæring og behandling, uvisse om pedagogisk verksemd og leiing vil bli prioritert, og liten samanheng i skoletilbodet før, under og etter opphaldet i institusjonen.

Oppland fylkeskommune uttaler:

«Skolen representerer "det vanlige" i den unormale situasjonen det er å være på institusjon, og det må være sammenheng mellom det opplæringstilbudet som blir gitt før, under og etter et institusjonsopphold. Det som regnes som opplæring etter opplæringsloven, er opplæring gitt under skolens ledelse og ansvar, og på bakgrunn av skolens opplæringsplan (jfr. Ot prp nr 46 (1997-98). Opplæring etter opplæringsloven omfatter ikke behandling. Hensynet til helhet og sammenheng mellom opplæringstiltak og medisinske tiltak, må ivaretas gjennom en helhetlig individuell plan, der den individuelle opplæringsplanen inngår som en delplan.»

Departementet viser til dette, og meiner at verken alternativ 3 eller 4 kan tilrådast.

Alternativ 5: Dagens ordning når det gjeld opplæringsansvaret i private helseinstitusjonar blir førd vidare

Departementet viser til at ingen av høringsinstan­sane går inn for dette alternativet. Dette er eit klart og eintydig signal om at dagens ordning ikkje fungerer tilfredsstillande. Departementet viser til dette og meiner at dette alternativet ikkje er realistisk.

Alternativ 6: Kommunane får ansvaret for grunnskoleopplæring og fylkeskommunane får ­ansvaret for vidaregåande opplæring i alle helseinstitusjonar og barneverninstitusjonar

18 av 72 høringsinstansar støttar dette alternativet, mellom desse 11 fylkeskommunar. Det er også mange høringsinstansar som viser til ulempene ved modellen, og som rår ifrå han.

Hovudargumenta for støtte til denne modellen er at det bør vere eit overordna prinsipp at det forvaltningsnivå som har det generelle ansvaret for grunnskoleopplæring, høvesvis vidaregåande opplæring, bør ha ansvaret for opplæringa uavhengig av kvar opplæringa blir gitt. Det blir peikt på at kommunane, høvesvis fylkeskommunane, har fagkompetansen på feltet og best vil kunne ta hand om dei rettane elevane har etter føresegnene i opplæringslova. Ei slik plassering av ansvaret vil også ta vare på tilknytinga til det ordinære skoleverket og sikre at elevane får eit opplæringstilbod som er likeverdig med det ordinære opplæringstilbodet. Kommunalt/fylkeskommunalt ansvar vil gi betre samanheng mellom det opplæringstilbodet som blir gitt før, under og etter institusjonsopphald, og det vil vere ein fordel for elevar som vekslar mellom opplæring i vanleg skole, institusjon og fosterheim at ein og same forvaltningsinstans har ansvaret for opplæringa.

Fleire av dei høringsinstansane som har gått inn for alternativet, viser til dei påviste praktiske ulempene med oppgjersordningar etter gjeldande rett som også vil vere knytte til dette alternativet, først og fremst på grunnskolens område. Fleire fylkeskommunar meiner at for forvaltninga vil det truleg vere snakk om å utvikle gode rutinar for samarbeid i ulike saker. Dei peiker på at rutinane for å praktisere det alternativet som blir valt, må gjennomgåast på ny.

Departementet er samd i at det er argument som taler for dette alternativet. Departementet legg likevel avgjerande vekt på at både kartlegginga av opplæringsverksemda ved spesielt dei private institusjonane og høringsfråsegnene viser at dagens ordning med gjesteelevoppgjer ikkje fungerer tilfredsstillande. Dette gjeld truleg spesielt på grunnskolens område. Hovudinnvendingane mot modellen i alternativ 6 er også i hovudsak dei same som mot alternativ 5 om vidareføring av dagens ordning: modellen står fram som byråkratisk og arbeidskrevjande når det gjeld gjesteelevoppgjer på grunnskolens område, han skaper lite føreseielege rammer for opplæringa som følgje av dette, noko som i sin tur får konsekvensar for den rett elevane har til opplæring i løpet av institusjonsopphaldet. Dette betyr at modellen ikkje tilfredsstiller dei kriteria som etter departementet sitt syn bør liggje til grunn for ansvarsplasseringa.

Etter departementet sitt syn er det eit overordna omsyn at pasientar i helseinstitusjonar og bebuarar i barneverninstitusjonar får den opplæringa dei har krav på etter opplæringslova. Ut frå erfaringane med gjeldande ordning meiner departementet at alternativ 6 ikkje vil kunne sikre dette i tilstrekkeleg grad. Departementet kan derfor heller ikkje tilrå denne modellen.

4.10 Forslag frå departementet

Departementet går etter dette inn for at opplæringsansvaret i private helseinstitusjonar blir flytt frå pasientens bustadkommune/bustadfylkeskommune til fylkeskommunen der institusjonen ligg (alternativ 1). Departementet foreslår å endre opplæringslova § 13–3 a i samsvar med dette.

Departementet går også inn for at opplæringsansvaret i barneverninstitusjonar blir flytt frå fylkeskommunen der den kommunen ligg som er ansvarleg for plasseringa til fylkeskommunen der institusjonen ligg (alternativ 2), og foreslår å endre opplæringslova § 13–2 i samsvar med dette.

Departementet viser elles til lovutkastet og merknadene i kapittel 7.

Til toppen
Til forsida av dokumentet