Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 5 L (2017–2018)

Endringer i energiloven (tredje energimarkedspakke)

Til innholdsfortegnelse

2 Lovforslagets bakgrunn og høringen

2.1 Tredje elmarkedsdirektiv

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/72/EF (tredje elmarkedsdirektiv) følger samme struktur som europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/54/EF (annet elmarkedsdirektiv) og har i alt 11 kapitler, samt vedlegg. Innholdet i annet elmarkedsdirektiv ble omtalt i St.prp. nr. 52 (2005–2006). De fleste kapitlene i tredje elmarkedsdirektiv viderefører gjeldende bestemmelser i annet elmarkedsdirektiv uendret eller med mindre språklige endringer. For en generell omtale av tredje elmarkedsdirektiv vises det til Prop. 4 S (2017–2018).

På enkelte punkter medfører tredje elmarkedsdirektiv vesentlige endringer. De endringene hvor departementet anser det nødvendig med endringer i energiloven, knytter seg til organiseringen av uavhengig nasjonal reguleringsmyndighet, uavhengig klageinstans for dennes vedtak og krav til eiermessig skille for transmisjon av elektrisk energi (anlegg i transmisjonsnettet). En annen viktig endring er at forbrukernes rettigheter er styrket gjennom bestemmelser i vedlegg til tredje elmarkedsdirektiv. Departementet legger opp til at sistnevnte gjennomføres i forskrifter til energiloven.

Kravene til uavhengig reguleringsmyndighet omfatter uavhengighet fra markedsinteresser, politiske myndigheter, andre offentlige organer og private foretak ved utførelse av regulatoroppgaver. Hvilke oppgaver som konkret skal ligge hos reguleringsmyndigheten er spesifisert i rettsaktene, først og fremst elmarkedsdirektivet. De enkelte oppgavene gjennomgås i punkt 3.2.2 nedenfor. Blant annet skal reguleringsmyndigheten holde oppsyn med de nasjonale markedene og aktørene, delta i internasjonalt regelverksarbeid og samarbeide med andre europeiske reguleringsmyndigheter på energiområdet i ACER. Departementet foreslår flere lovendringer som følge av nye krav til uavhengig reguleringsmyndighet.

I tredje elmarkedsdirektiv kreves det at parter som påvirkes av reguleringsmyndighetens beslutninger (enkeltvedtak) skal kunne klage til en instans som er uavhengig av involverte parter og politiske myndigheter. I dag er departementet klageinstans for alle vedtak fattet av NVE. Etter direktivet kan ikke departementet lenger være klageinstans for vedtak som fattes av NVE som reguleringsmyndighet. Departementet foreslår endringer i energiloven som legger rammene for opprettelsen av en ny klagenemnd for energireguleringssaker, «Energiklagenemnda». Sekretariatsfunksjonen for nemnda foreslås samlokalisert med det nylig opprettede Klagenemndssekretariatet i Bergen. Forslaget til lovendring gjennomgås i punkt 3.3 nedenfor.

For eieren av et transmisjonssystem har tredje elmarkedsdirektiv strengere krav enn etter annet elmarkedsdirektiv, herunder nye krav til eiermessig skille. Begrepet transmisjonsnett er definert i energiloven § 1-5 og erstatter det tidligere begrepet sentralnett, jf. Prop. 35 L (2015–2016). Det gjelder i dag krav til selskapsmessig og funksjonelt skille for nettselskaper med flere enn 100.000 kunder og for systemansvarlig virksomhet, jf. energiloven §§ 4-6 og 4-7. Fra og med 1. januar 2021 vil kravene gjelde alle nettforetak.

Tredje elmarkedsdirektiv har nye krav om eiermessig skille mellom transmisjon av elektrisk energi og omsetning/produksjon. Dette innebærer strengere regler for transmisjonsnett enn det som følger av krav til selskapsmessig og funksjonelt skille etter annet elmarkedsdirektiv. Statens eierskap til Statnett SF forvaltes av Olje- og energidepartementet. Statens eierskap innenfor produksjon og omsetning av kraft ligger hos Statkraft SF, som forvaltes av Nærings- og fiskeridepartementet. Etter departementets vurdering er denne organiseringen i tråd med direktivets krav.

Statnett SF eier i dag størstedelen av transmisjonsnettet og er utpekt som systemansvarlig i det norske kraftsystemet. Anlegg i transmisjonsnettet som leies inn av Statnett (innleieordningen) vil bli omfattet av de nye kravene til eiermessig skille. I departementets høringsnotat av 17. september 2013 var det foreslått å gjennomføre kravene til eiermessig skille på en måte som ga disse selskapene to muligheter: Enten å overdra anleggene til Statnett som systemoperatør (TSO) eller utpeke Statnett til uavhengig systemoperatør (ISO) for anlegg i transmisjonsnett. I tråd med flere av høringsinnspillene foreslår departementet krav om at anlegg i transmisjonsnettet må overdras til Statnett innen en tidsfrist. Dersom frivillige avtaler ikke fører fram, foreslås det en hjemmel for ekspropriasjon til fordel for Statnett, med økonomisk kompensasjon på ordinær måte. De nye bestemmelsene som foreslås for transmisjonsnett gjennomgås i punkt 3.4 nedenfor.

Den tredje energimarkedspakken åpner for å gi operatører av distribusjonssystem (DSO) nye oppgaver, og forutsetter at det gjøres en utpeking av slike. Ved gjennomføringen av andre pakke la departementet til grunn at DSO omfatter virksomheter med distribusjons- eller regionalnett, jf. Ot. prp. nr. 61 (2005–2006) side 20. På grunnlag av Prop. 35 L (2015–2016) er det innført en ny § 3-7 i energiloven om at departementet kan gi forskrifter om utpeking av konsesjonær etter §§ 3-1 og 3-2 som koordinerende operatør av distribusjonssystem. Departementet foreslår ikke ytterligere bestemmelser om DSO.

I tillegg til endringer i energiloven er det nødvendig med endringer i forskrifter til energiloven, herunder om nærmere avgrensning av reguleringsmyndighetens oppgaver og gjennomføring av krav til forbrukeres rettigheter. Departementet legger opp til at slike endringer i forskrift foreslås og vedtas etter alminnelig høring på ordinært vis.

2.2 Forordning om grensekryssende krafthandel

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 714/2009 supplerer elmarkedsdirektivet og regulerer forhold av betydning for grensekryssende handel med elektrisitet. Forordningen viderefører og erstatter europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1228/2003. Sammenlignet med forordning 1228/2003 er den nye forordningen om grensekryssende krafthandel mer omfattende. En nærmere omtale er gitt i Prop. 4 S (2017–2018).

Forordningen om grensekryssende krafthandel viderefører bestemmelser om kompensasjon mellom TSOene knyttet til grensekryssende krafthandel, prinsipper for fastsettelse av nettariffer, informasjon til markedet om kapasitet i nettet mv., prinsipper og retningslinjer for flaskehalshåndtering og unntak for nye overføringsforbindelser («merchant lines»). Forordningen har nye regler om sertifisering som TSO, opprettelse av organisasjonen for systemansvarlige selskaper (ENTSO-E) og regionalt samarbeid mellom TSOene. Samarbeidet mellom ENTSO-E og ACER reguleres også av ACER-forordningen, se omtale i punkt 2.3 nedenfor.

Forordning 714/2009 fastsetter en prosedyre for hvordan ENTSO-E, ACER og Kommisjonen skal gå fram for å utvikle utfyllende regelverk, såkalte nettkoder og retningslinjer. Disse vedtas som kommisjonsforordninger og er juridisk bindende. Regelverket omfatter detaljerte reguleringer om markedsdesign, tilknytning til nettet og systemdrift.

I vedlegg til forordning 714/2009 er det gitt utfyllende regler om blant annet offentliggjøring av data i elektrisitetsmarkedet og prinsippene for håndtering av flaskehalser i nettet. Deler av vedlegget er endret ved kommisjonsforordning nr. 543/2013 av 14. juni 2013 om rapportering og offentliggjøring av data i elektrisitetsmarkedene (transparensforordningen). Formålet er å fremme effektiv utnyttelse av det europeiske kraftsystemet ved å gjøre informasjon om produksjon, overføring og forbruk tilgjengelig for alle markedsaktører.

Forordning 1228/2003 er i dag gjennomført i norsk rett som forskrift i medhold av energiloven § 10-6. Departementet foreslår en klargjøring av energiloven § 10-6, og vil på tilsvarende måte gjennomføre forordning 714/2009. Departementet vil også gjennomføre transparensforordningen som forskrift med hjemmel i samme bestemmelse. Forslag til endret hjemmelsbestemmelse i energiloven for å gjennomføre grensehandelsforordningen, er omtalt i punkt 3.5 nedenfor.

Kommisjonsforordningene om nettkoder og retningslinjer vil bli gjenstand for egne beslutninger om innlemmelse i EØS-avtalen, og påfølgende gjennomføring i norsk rett. Departementet vil arbeide videre med innlemmelse av slike rettsakter i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett.

2.3 Forordning om opprettelse av ACER

I europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 713/2009 reguleres opprettelsen av et EU-byrå for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter (ACER). Forordningen har regler om byråets organisering, oppgaver, kompetanse og finansiering. De enkelte landenes reguleringsmyndigheter skal gjennom samarbeid i ACER bidra til å eliminere hindringer i grensekryssende handel med elektrisk energi og naturgass. Byrået har en egen administrasjon og ledelse. En nærmere omtale er gitt i Prop. 4 S (2017–2018).

ACER skal i samarbeid med Kommisjonen overvåke at de nasjonale reguleringsmyndighetene utøver sine funksjoner i tråd med el- og gassmarkedsdirektivene. På forespørsel kan byrået gi rådgivende uttalelser til nasjonale reguleringsmyndigheter om riktig anvendelse av EU-regelverket i konkrete saker. ACER skal videre føre tilsyn med hvordan det regionale og det europeiske samarbeidet mellom systemoperatører (TSOene) fungerer i organisasjonene ENTSO-E og ENTSO-G. I visse tilfeller har ACER kompetanse til å fatte vedtak ved uenighet mellom nasjonale reguleringsmyndigheter, eller dersom disse i fellesskap ber om vedtak.

I medhold av forordning 714/2009 utvikles det i EU en rekke nettkoder og retningslinjer av betydning for markedsdesign, tilknytning til kraftnettet og driftsmessige sider av grensekryssende krafthandel. I disse prosessene har de europeiske systemoperatørene en sentral rolle gjennom organisasjonen ENTSO-E og de nasjonale reguleringsmyndighetene tilsvarende gjennom byrået ACER. Byrået skal fastsette rammeretningslinjer som blir førende for hvordan ENTSO-E utarbeider forslag til nettkoder. Deretter legges regelverket fram for Kommisjonen for vedtagelse etter at medlemslandene har vært involvert gjennom prosedyren for komitologi. Nye rettsakter som blir bindende i EU vil for Norges del bli gjenstand for innlemmelse i EØS-avtalen etter ordinære prosedyrer.

I tråd med EØS-tilpasningene vil Norges vassdrags- og energidirektorat delta uten stemmerett i ACER. Ved uenighet mellom forskjellige lands reguleringsmyndigheter om blant annet vilkår og betingelser for tilgang til grensekryssende infrastruktur og om operasjonell sikkerhet, kan ACER fatte vedtak på angitte områder dersom reguleringsmyndighetene ikke kommer til enighet, eller dersom de ber om et slikt vedtak. På dette punktet gjelder egne EØS-tilpasninger for EFTA-landenes del, som er nærmere beskrevet i Prop. 4 S (2017–2018). Forslag til endret hjemmelsbestemmelse i energiloven for å gjennomføre ACER-forordningen i forskrift, er omtalt punkt 3.6 nedenfor.

2.4 Gjennomføringen av høringen

Olje- og energidepartementet fremmet i et høringsnotat av 17. september 2013 forslag til endringer i energiloven. Høringsdokumentet ble lagt ut på departementets hjemmeside med invitasjon også for andre enn de som sto på høringslisten til å komme med uttalelser. Høringsdokumentet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

  • Departementene

  • Regjeringsadvokaten

  • Sametinget

  • Fylkeskommunene

  • Fylkesmennene

  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • Enova SF

  • Finanstilsynet

  • Forbrukerombudet

  • Forbrukerrådet

  • Forbrukertvistutvalget

  • Konkurransetilsynet

  • Norges forskningsråd

  • Norges vassdrags- og energidirektorat

  • Statistisk sentralbyrå

  • Statkraft SF

  • Statnett SF

  • Universitetet i Oslo, Nordisk Institutt for Sjørett

  • Universitetet i Oslo, Senter for europarett

  • Bergen Energi AS

  • Den norske advokatforening

  • Distriktenes Energiforening (Defo)

  • Ecohz ASA

  • El & IT forbundet

  • Energi Norge

  • Energiveteranene

  • Fremtiden i våre hender

  • Greenpeace Norge

  • Kommunenes Sentralforbund

  • KS Bedrift

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Landssamanslutninga av vasskraftkommunar

  • Landssammenslutningen av norske vindkraftkommuner

  • Miljøstiftelsen Bellona

  • Natur og Ungdom

  • NHO

  • Nord Pool Spot

  • Norges handelshøyskole

  • Norges miljøvernforbund

  • Norges Naturvernforbund

  • Norsk Industri

  • Norsk Hydro ASA

  • Norwea

  • Energibrukerne

  • Samarbeidande Kraftfylke, c/o SFE Energisekretariatet

  • Samarbeidsrådet for naturvernsaker

  • Samfunns- og næringslivsforskning

  • SINTEF Energiforskning AS

  • Småkraft AS

  • Småkraftforeninga

  • Virke Hovedorganisasjon

Departementet mottok i alt 43 høringsuttalelser. Høringsuttalelsene er lagt ut på departementets hjemmeside.

Følgende 9 høringsinstanser hadde ikke merknader:

  • Arbeidsdepartementet

  • Forsvarsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • Statistisk sentralbyrå

Følgende 33 høringsinstanser ga realitetsuttalelser:

  • Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Regjeringsadvokaten

  • Fylkesmannen i Rogaland

  • Forbrukerombudet

  • Forbrukerrådet

  • Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

  • Statnett SF

  • Agder Energi AS

  • BKK Nett AS

  • Den norske advokatforening

  • Distriktenes energiforening (Defo)

  • ECO Energi AS

  • Eidsiva Nett AS

  • Energi Norge

  • Felles høringssvar fra nettselskap i Nordland ved Nordlandsnett AS

  • Hydro Energi AS

  • KS Bedrift

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Lyse Elnett AS

  • Mo Industripark AS

  • Mørenett AS

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Nei til EU

  • Nordlandsnett AS

  • Nord Pool Spot AS

  • Norsk Industri North Connect KS

  • Øvre Eiker Energi AS med flere

  • Samarbeidande kraftfylke

  • Sira Kvina Kraftselskap

  • Sunnhordaland Kraftlag AS (SKL)

  • Sogn og Fjordane Energi AS

  • Sunnfjord Energi Nett AS

Nordlandsnett AS’ høringsuttalelse er gitt på vegne av Helgelandskraft AS, Lofotkraft AS, Nord Salten Kraft AS, Hålogaland Kraft, Ballangen Energi AS, Nordkraft Nett, Vesterålskraft, Andøy Energi AS, Trollfjord Kraft AS, Evenes Kraftforsyning AS, Sørfold Kraftlag AS, Fauske Lysverk AS, Dragefossen Kraftanlegg AS, Meløy Energi AS, Rødøy Lurøy Kraftverk AS, Yara Norge AS Glomfjord.

Departementet foreslo i et høringsnotat av 19. desember 2014 ytterligere endringer i energiloven knyttet til overføring av anlegg i transmisjonsnettet (sentralnettet) til Statnett. Høringsdokumentet ble lagt ut på departementets hjemmeside med invitasjon også for andre enn de som sto på høringslisten til å komme med uttalelser. Høringsdokumentet ble sendt til de samme institusjoner og organisasjoner som er listet opp ovenfor, og departementet mottok i alt 22 høringsuttalelser. Høringsuttalelsene er lagt ut på departementets hjemmeside.

Følgende 8 høringsinstanser hadde ikke merknader:

  • Forsvarsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Norges vassdrags- og energidirektorat

  • Statistisk sentralbyrå

Følgende 14 høringsinstanser ga realitetsuttalelser:

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Forbrukerrådet

  • Statnett SF

  • Agder Energi AS

  • BKK Nett AS

  • Den norske advokatforening

  • Distriktenes energiforening (Defo)

  • E-CO Energi AS

  • Energi Norge

  • Kraftfylka

  • KS Bedrift

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Sira-Kvina kraftselskap

  • Sunnhordland Kraftlag AS (SKL)

2.5 Hovedinntrykk fra høringen

I det følgende gjengis de sentrale temaene i høringen. Høringsinnspill som knytter seg til konkrete punkter i høringsforslaget vil bli drøftet nærmere under de respektive punktene her i proposisjonen.

Høringsinstansene er generelt positive til opprettelse av en uavhengig reguleringsmyndighet og en klagenemnd. Det påpekes samtidig at det er behov for klargjøring av hvordan kompetanse og oppgaver skal fordeles mellom departementet, NVE, den uavhengige reguleringsmyndigheten og klagenemnda. Flere høringsinstanser, herunder Advokatforeningen, Energi Norge, Justis- og beredskapsdepartementet, NHO og Sogn og Fjordane Energi, stiller spørsmål ved om organiseringen av reguleringsmyndigheten som en avdeling i NVE sikrer den nødvendige uavhengigheten. Regjeringsadvokaten anser derimot den foreslåtte modellen for å være i tråd med direktivet.

Mange høringsinstanser, herunder Advokatforeningen, Agder Energi, BKK Nett AS, Defo, KS Bedrift, Mørenett, Nordlandsnett, Norsk Industri, Øvre Eiker Energi, Midtnett Buskerud, Lier Everk, Flesberg Elektrisitetsverk, Ringeriks-Kraft, Hallingdal Kraftnett og Samarbeidande kraftfylke er opptatt av at det må tilføres tilstrekkelige ressurser til reguleringsmyndigheten og klagenemnda for å sikre effektiv og forsvarlig saksbehandling.

Flere høringsinstanser viser til at lovforslaget oppstiller vide forskriftshjemler, og mener at viktige forhold burde vært regulert direkte i loven. Justis- og beredskapsdepartementet mener også at det er uheldig å operere med to forskriftsnivåer i tillegg til loven; forskrifter av overordnet karakter som skal utarbeides av departementet, og utfyllende forskrifter som skal utarbeides av reguleringsmyndigheten. Noen høringsinstanser, bl.a. Energi Norge og Norges vassdrags- og energidirektorat, mener at reguleringsmyndigheten burde hatt videre kompetanse til å fastsette forskrifter enn det som følger av høringsforslaget.

Advokatforeningen, Nei til EU og North Connect påpeker at ACER er tildelt kompetanse og vedtaksmyndighet, men at Norges forhold til ACER er uklart og mangelfullt omtalt i høringsnotatet. Advokatforeningen stiller spørsmål ved om ACER kan fatte vedtak som er rettslig bindende i Norge.

Flere høringsinstanser har merknader om forståelsen av hva som er transmisjon og hva som er distribusjon. Departementet har i Prop. 35 L (2015–2016) gjengitt innspill fra høringen og departementets vurderinger. Tilsvarende er høringsinstansenes syn i spørsmålet om hvem som kan gis konsesjon for å eie og drive utenlandsforbindelser gjengitt i Prop. 98 L (2015– 2016) om endringer i energiloven § 4-2. Vilkåret om at konsesjon etter § 4-2 bare kan gis til den systemansvarlige eller til foretak hvor denne har bestemmende innflytelse, er opphevet med virkning fra 1. januar 2017. Høringsinnspill om dette temaet er ikke gjentatt her i proposisjonen.

Når det gjelder valget mellom en modell der Statnett blir eneste eier av transmisjonsnettsanlegg, og en modell der man også tillater en ISO-løsning, påpeker flere høringsinstanser, herunder BKK Nett AS, Energi Norge, Mørenett, Sogn og Fjordane Energi at et rent finansielt eierskap ikke er ønskelig. De fleste høringsinstansene foretrekker alternativet med Statnett som eneste TSO. Noen høringsinstanser, herunder Energi Norge, Norsk Industri og LO ønsker likevel mulighet for en ISO-løsning. Advokatforeningen, Agder Energi og North Connect påpeker også at direktivet åpner for at flere selskaper kan være TSO eller ISO for ulike deler av nettet, såfremt oppgavene løses på en tilfredsstillende måte. Disse instansene mener det bør foretas en nærmere drøftelse av hvorvidt det kun er Statnett som er aktuell som TSO og ISO.

Advokatforeningen, BKK Nett AS, E-CO Energi AS, Energi Norge, Mørenett, Sira-Kvina kraftselskap, Sogn og Fjordane Energi AS, SKL og Sunnfjord Energi Nett mener at salg av transmisjonsnett til Statnett i realiteten må anses som ekspropriasjon og at prinsippene for verdsettelse av transmisjonsnett som er skissert i høringsforslaget ikke ivaretar det reelle tapet. Flere mener at det prinsipalt bør legges opp til bilaterale forhandlinger og avtalefrihet mellom partene. Subsidiært bør partene, det vil si Statnett og selgere av transmisjonsnett, involveres i arbeidet med å utvikle metoden for verdifastsettelse.

Flere høringsinstanser, herunder Forbrukerombudet, mener at kravene til forbrukerbeskyttelse er godt ivaretatt i Norge når det gjelder tvisteløsning, informasjon til kunder og regulering av forbrukerkontrakter. Samtidig påpeker flere at det er behov for en ny kraftprisportal til erstatning for den som drives av Konkurransetilsynet, samt at det er behov for å vurdere grensesnittet mellom Elklagenemnda og reguleringsmyndigheten.

I tilleggshøringen er høringsinstansene generelt positive til at departementet slår fast at partene har avtalefrihet ved overdragelse av anlegg i transmisjonsnett, og at frivillige overdragelser basert på avtale med Statnett er den foretrukne løsningen. Høringsinstansene er generelt positive til at departementet ikke lenger ser det som hensiktsmessig at reguleringsmyndigheten skal utvikle en metode for å beregne og fastsette en salgssum for anleggene som skal overdras, og at spørsmålet om erstatning fastsettes ved voldgift eller ekspropriasjon, dersom partene ikke kommer fram til enighet på frivillig grunnlag.

Flere høringsinstanser påpeker at det er behov for å klargjøre hva som er anlegg i transmisjonsnett, samt utfyllende bestemmelser til voldgiftsmekanismen som var foreslått til verdsettelse av transmisjonsnett som skal overdras til Statnett. Muligheten for å få forhøyet inngangsverdiene i inntektsrammereguleringen utover anleggenes bokførte verdi og oppdatering av KILE-normen som følge av overføring av anlegg til Statnett er også tatt opp som problemstilling.

Til toppen
Til dokumentets forside