Publikasjonsnummer H-2113

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Veileder om forventningsbrevmetoden

Rundskriv: Veileder om forventningsbrevmetoden.

Veileder om forventningsbrevmetoden

Hvordan kan styringsdialogen mellom staten og kommunene samordnes og forbedres?

Rundskriv H-2113 utgitt mars 2000

Forord

Kommunal- og regionaldepartementet har de siste årene lagt vekt på fylkesmennenes samordningsrolle, blant annet som et svar på kommunenes krav om at staten bør bli bedre til å samordne sin politikk overfor kommunene. Det er i stor grad gjennom den regionale statsforvaltnings ulike organer den statlige politikken overfor kommunene utøves. Da er det viktig at disse organene opptrer samordnet.

Fylkesmennene har utviklet ulike metoder og organisasjonsformer for å få til en samordnet opptreden fra regional stat overfor kommunene. Forventningsbrev-metoden er en variant. Denne har departementet funnet så interessant at vi har utarbeidet denne veilederen om temaet. Den viser hvordan fem embeter utarbeider dokumenter for systematisk politikkformidling fra ulike statlige regionale sektorer. Brevene brukes i dialogen mellom regional statsforvaltning og kommunene i fylket og skal gi tydelig og konsistent informasjon om de foreliggende nasjonale politiske styringssignalene. Det er altså ikke slik at det legges opp til mer statlig styring gjennom bruk av forventningsbrev. Snarere skal prosessen gi kommunene bedre oversikt, gjennom en bedre samordnet, og mer effektiv og presis kommunikasjon.

Vi tror forventningsbrevet vil være nyttig for kommunene. Det vil bidra til å dokumentere hva kommunene plikter å gjøre og hva de står fritt til å gjøre. Det vil forhåpentlig skape grunnlag for en bedre dialog mellom staten regionalt og kommunene.

Departementet understreker at fylkesmennene står fritt til om de vil benytte forventningsbrev, eller om de velger andre metoder for politikkformidling og samordning av virksomheten overfor kommunene.

Veilederen klargjør hjemmelsgrunnlaget for fylkesmannens samordningsrolle, vurderer kommunenes behov for en tydeligere og mer oversiktlig stat og beskriver metodikk og prosedyrer for utarbeiding av forventningsbrev.

I kapittel 3.3 beskrives grundig fra hvert av fem fylker hvordan de arbeider for å fremme en bedre styringsdialog. Disse eksemplene viser ulike metoder for en samlet framstilling og formidling av statlige styringssignaler. Hovedpoenget er at fylkesmennene og regional statsforvaltning finner en form på styringsdialogen som er godt tilpasset egne arbeidsmåter og kommunenes behov i det enkelte fylke.

Arbeidet med veilederen har vært organisert som et prosjekt. Rådgiver Dag Vestrheim fra Kommunal- og regionaldepartementet har ledet prosjektet. Rådgiver Petter Lodden fra Fylkesmannen i Vestfold har skrevet veilederen, med råd og bistand fra en referansegruppe tilknyttet prosjektet. Foruten de to nevnte har referansegruppen bestått av rådmann Gunnbjørn Berggård, Tydal kommune, som har representert Kommunenes sentralforbund, rådgiver Børre Stolp Kommunes Sentralforbund, rådgiver Marit Ballestad, Miljøverndepartementet, assisterende fylkesmann i Rogaland, Harald Thune, nestleder/rådgiver Elisabeth Danielsen, Samfunnsavdelingen Fylkesmannen i Telemark, direktør Britt Skjelbred, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og informasjonsrådgiver Jan Bjurgren, Fylkesmannen i Oppland.

1. Innledning
1.1 Bakgrunn og hjemmelsgrunnlag
1.2 Hva er et forventningsbrev?
1.3 Formål med et forventningsbrev

2. Hvorfor forventningsbrev?
2.1 Kommunene og staten - myntens to sider
2.2 Stat og kommune - partnerskap og kommunikasjon
2.3 Kommuneledelsen i klemma?
2.4 Oppgaver og ressurser - statsetatenes håndtering
2.5 Forbedringstiltak

3. Forventningsbrevet - fra idé til handling
3.1 Avgrensning
3.2 Øvelser på forhånd
3.3 Noen fylker prøver
3.3.1 Vestfold
3.3.2 Rogaland
3.3.3 Oppland
3.3.4 Sør-Trøndelag
3.3.5 Telemark
3.4 Felles erfaringer og foreløpige konklusjoner

4 Prosessen
4.1 Starten og organiseringen
4.2 Deltakere
4.3 Tidspunkt for utsendelse og tilhørende prosedyre
4.4 Fra mange innspill til ett produkt
4.5 Det er nødvendig med enighet
4.6 Eierskap og underskrifter
4.7 Dialog mellom stat og kommune
4.8 Bidrag fra staten sentralt

Vedlegg:

Brev fra fylkesmannen i Vestfold til kommunene i fylket om
felles kommunesamtaler mellom fylkesmannen/regional stat og
kommunene i Vestfold

1 Innledning

1.1 Bakgrunn og hjemmelsgrunnlag

Stortingsmelding nr. 23 for 1992-93, Om forholdet mellom staten og kommunane, drøfter spenningene mellom forvaltningsnivåene. Meldingen legger stor vekt på utvikling av tiltak som kan stimulere konstruktiv samhandling mellom stat og kommune. Regjeringen sier at den: " vil understreke samspelsrolla lokale statlege forvaltningsorgan bør spele overfor kommunane. Dette inneber å utvikle større grad av felles forståing mellom forvaltningsnivåa, dialog og informasjonsutveksling". Kommunal- og miljøvernkomiteen understreket i Innst. S. Nr. 156 (1992-93) til meldingen "behovet for et samarbeid og samspill mellom stat og kommunesektor når det gjelder å få til en mest mulig hensiktsmessig kommunal tjenesteproduksjon". Komiteens flertall ga sin prinsipielle tilslutning til de hovedpunktene Regjeringen hadde skissert som utgangspunkt for statens styring av kommuner og fylkeskommuner. I disse ble det blant annet poengtert at:

  • Lokale folkevalgte organer er en viktig del av folkestyret. Statlig styring må derfor finne sin plass i skjæringspunktet mellom verdier knyttet til det lokale selvstyret og nasjonale hensyn, og
  • Man skal legge vekt på samhandling og dialog mellom forvaltningsnivåene.

Komiteen viste i sin innstilling "til at den nye kommuneloven er bygget på behovet for helhetsstyring".

Kommunaldepartementets "retningsliner for fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til kommuneretta styring" (1995) bygger på stortingsmelding nr. 23 for 1992-93.

Fylkesmannsinstruksen legger på tilsvarende måte stor vekt på samordningsinitiativ fra embetets side som kan stimulere effektiv oppgaveløsning i fylket. Fylkesmannsembetets strategiske rolle som knutepunkt mellom staten sentralt og kommunene, og som støttespiller for kommunene, er likeledes blitt stadig sterkere aksentuert de seinere år.

1.2 Hva er et forventningsbrev?

Effektiv samordning og politikkformidling krever faglig/ administrative verktøy og systematikk. Arbeidet kan gjøres på mange måter.

Denne veilederen tar særlig for seg den arbeidsmetoden hos fylkesmennene og i regional stat som kalles forventningsbrev (også andre navn brukes). Det står for:

  • en samlet formidling av de strategisk viktige statlige styringssignalene, (krav/pålegg, prioriteringssignaler), i konsentrert form,
  • fra ledelsen i regional statsforvaltning, til den kommunale ledelsen,
  • i ett årlig dokument,
  • for bruk i budsjettering/planlegging, dokumentasjon/oppfølging og læring.

Sentralt står nye eller justerte krav og oppgaver til kommunene, statlige satsninger, samt områder hvor kommunene fortsatt mangler mye på resultatoppnåelse i forhold til sentrale styringssignaler. Et forventningsbrev tar ikke sikte på være en fullstendig oppgaveliste. Viktig er også hensynet til god kommunikasjon mellom forvaltningsnivåene. Brevet bør fungere som et utgangspunkt for kommunale tilbakemeldinger til staten og systematisk dialog mellom regional stat og kommunene.

1.3 Formål med et forventningsbrev

Formålene med forventningsbrevet kan summeres i følgende seks punkter:

  • Effektiv og tydelig formidling av styringssignaler fra staten til kommunene
    som kan bidra til avklaring av såvel kommunalt ansvar som lokalt handlingsrom.
  • Identifisere behov for samordning mellom sektorer i stat og kommune.
  • Klargjøre rolle- og ansvarsdelingen mellom staten og kommunene.
  • En felles ramme for dialog og læring mellom kommunene og regional stat. Sammen med bruk av KOSTRA-informasjon og gjennom dialog kan et forventningsbrev legge grunnlaget for effektiv myndighetskontakt mellom den regionale staten og kommunene.
  • Et bedre ledelsesverktøy i staten og kommunene.
  • Utgangspunkt for oppfølging av nasjonale mål i kommunene/fylket.

Denne veilederen utdyper og begrunner disse formålene og redegjør for hvordan et forventningsbrev eller liknende arbeidsmetoder kan bidra til å nå dem.

2 Hvorfor forventningsbrev?

2.1 Kommunene og staten - myntens to sider

Kommunene er både et eget forvaltningsnivå, med selvstyre, og et viktig instrument for gjennomføringen av lovpålagte oppgaver og nasjonal politikk. Som selvstendige politisk institusjoner innen nasjonalstatens rammer, (avledet statsmakt), framstår kommunene som innbyggernes politiske redskap, med direkte valg, egen beskatningsrett og frihet til å engasjere seg i de saker som anses tjenlige for lokalsamfunnet.

Men kommunene utfører også oppgaver pålagt av staten. Veksten i offentlig oppgaveløsning gjennom kommunene henger ikke minst sammen med statlige pålegg/nasjonal lovgivning og statlige overføringer. To viktige poenger følger av denne dobbeltsidigheten ved kommunene:

  • kommunepolitikerne lever i spenningsfeltet mellom krav fra innbyggerne og styringssignaler fra statens side, og
  • det er en tett kopling mellom kommunal oppgaveløsning og gjennomføringen av statlig politikk.

Den nære sammenhengen mellom statens og kommunenes ansvar og oppgaver understreker behovet for konstruktiv samhandling mellom nivåene, både for lokaldemokratiets funksjonsevne, og for statens evne til å få gjennomført nasjonale mål. Uansett oppgavefordeling vil stor grad av samhandling og samordning mellom nivåene være nødvendig.

Kommunalt selvstyre forutsetter lokalt politisk rom, som igjen forutsetter en tydelig stat. Kommunene påpeker ofte at:

  • den statlige styringen er uklar, med manglende klargjøring mellom hva kommunene skal gjøre, og bør gjøre, og med manglende innbyrdes prioriteringer og resultatkrav,
  • styringen er uoversiktlig, fordi statlige krav og ønsker kommer i stort omfang, detaljert, spredt og usystematisk, (dårlig koordinert signal- og dokumentflyt og mangelfullt koordinerte møter og tilsyn),
  • styringen er fragmentert (statsforvaltningen har organisert sin virksomhet i avgrensede saksområder, med hver sine etater og virkemidler, samt egne systemer og rutiner for kommunekontakt, som ikke alltid synes avstemt i forhold til hverandre og til kommunenes egne styringsbehov).

I den grad kommunene reellt står overfor en utydelig og uoversiktlig stat, uklare grenseflater og sviktende samordning, kan konsekvensene bli både:

  • dårligere vilkår for iverksetting av statlig politikk gjennom kommunene,
  • uklare rammer for det lokale folkestyret, med mulig "demokratisk slitasje",
  • mindre effektiv lokal tilpasning av nasjonal politikk til lokale forhold,
  • sviktende grunnlag for å avstemme oppgaver og ressurser,
  • dårligere grunnlag for dialog og samarbeid mellom staten og kommunene.

Det synes følgelig å være behov for bedre samordning av statens politikkformidling til kommunene, og generelt for mer systematikk i samhandlingen mellom nivåene, for eksempel ved et forventningsbrev som kommunikasjonsverktøy og knutepunkt.

2.2 Stat og kommune - partnerskap og kommunikasjon

Interessefellesskapet mellom staten og kommunene om resultatet av politikken, gjør at oppmerksomheten bør rettes mer mot samhandling som kan bidra til en større grad av felles virkelighetsforståelse mellom nivåene. Samhandlingen mellom staten og kommunene må vurderes ut fra hvordan nivåene gjensidig kan bidra til å styrke hverandres muligheter til å nå politiske mål.

Forholdet mellom staten og kommunene behandles ofte som grader av hierarki og styring, og med ord som forhandlinger, spill og strategi. For å få til en felles virkelighetsoppfatning bør det legges mer vekt på dialog, avklaringer, felles refleksjon og gjensidig læring. Partnerskapet mellom staten og kommunene forutsetter en tydelighet som i dag er mangelfull. Kommunene trenger:

  • oversiktlig, tydelig og samordnet styringsinformasjon som klargjør oppgavene,
  • klar ansvars- og rollefordeling i forhold til staten.

2.3 Kommuneledelsen i klemma?

Kommuneloven har åpnet for større variasjon i kommunal organisering, siden staten ikke lenger regulerer sektororganiseringen lokalt på samme måte som før. Statlig organisering er på sin side fortsatt kjennetegnet av de kjente etatsgrenser. De statlige sektororganene har fortsatt ulike reguleringsregimer, styrings- og tilsynsvirkemidler og dialogformer i forhold til kommunene.

Kommunestyret har nå det samlede politiske ansvaret for den kommunale virksomheten og administrasjonssjefen det administrative. Kommunale synspunkter antyder likevel at viktig statlig styringsinformasjon fortsatt formidles til sektororgan, uten reelt å ha blitt vurdert av den sentrale kommunale ledelsen. Dette kan skape et informasjonsgap mellom sektor og ledelse når administrasjonssjefen og kommunestyret skal ta stilling i saker som gjelder hele kommunen, særlig budsjettet. En mer samlet, systematisk formidling av styringssignalene fra staten til kommunal ledelse synes ønskelig. Én aktuell metode kan være forventningsbrev.

2.4 Oppgaver og ressurser - statsetatenes håndtering

Retningslinjene for fylkesmannens samordningsfunksjon sier at: "forholdet mellom statlege organ på fylkesplanet og kommunane skal vere slik at kommunane evnar å oppretthalde ein sunn økonomi og i tillegg gjere sjølvstendige prioriteringar". En påstått manglende balanse mellom oppgaver og ressurser er en hyppig gjenganger i diskusjonene mellom kommunene og staten.

En mer effektiv kommunikasjon mellom staten og kommunene krever regionale statsetater som har et bevisst forhold til at formidlingen av statlige krav og nasjonal politikk hele tiden skjer innenfor, i hovedsak, gitte kommunaløkonomiske rammer. Fylkesmannen har begge disse funksjonene institusjonalisert. Hos fylkeslegene og utdanningsdirektørene, som primære fag- og tilsynsorganer, vil fokuset antakelig i utgangspunktet være rettet mot formidlingen og oppfølgingen av fagoppgavene. Ved en felles plattform for kommunedialogen for flertallet av de regionale etatene, vil det antakelig være lettere å integrere oppgave- og ressursaspektet. De to hensyn henger uløselig sammen.

2.5 Forbedringstiltak

På dette grunnlaget oppfordres fylkesmennene til å iverksette systematiske tiltak for å gi en samlet og oversiktlig formidling av styringssignaler fra regional stat til kommunene. Denne veilederen beskriver utarbeidingen av forventningsbrev, for å tydeliggjøre og samordne slik styringsinformasjon.

3 Forventningsbrevet - fra idé til handling


3.1 Avgrensning

I kapittel 1.2 er det gitt en definisjon av forventningsbrev. Systematikk og tydelighet i fylkesmannens samordningsarbeid i regional statsforvaltning og formidling av statlig politikk til kommunene er hovedstikkord. Brevet ses på som et kjerneredskap i styrings-(forvaltnings)dialogen mellom staten og kommunene. Vekten legges derfor på signaler på strategisk nivå ( myndighetsdialog). Det foretas en avgrensning mot den løpende faglige veiledningen mellom etatene og kommunene innenfor virksomhetsområdene ( kyndighets-/fagdialog). Forventningsbrevet erstatter ikke statens fortløpende styringskommunikasjon med kommunene, men skal bidra til regelmessighet og strategisk oversikt på ledelsesnivå.

3.2 Øvelser på forhånd

Et forventningsbrev må oppleves som et fornuftig svar på kommunale behov. Ellers kan det lett danne seg en oppfatning av at fylkesmannen/regional stat forsterker en statlig styring kommunene allerede føler tyngende og uhensiktsmessig. Målet er tvert imot å tilrettelegge for ryddig kommunikasjon fra statens side, som et bidrag til lokal oversikt og dermed til kommunalpolitisk styringsevne.

Tiltaket forutsetter derfor utbygde og gode kommunikasjonsarenaer mellom kommunene og regional stat i fylkene, hvor felles spørsmål og problemer drøftes og håndteres. Fylkene har ulike løsninger for dette, tilpasset varierende lokale forutsetninger. Poenget er ikke en felles modell i alle fylker, men at det er etablert arenaer for dialog mellom regional statsforvaltning og kommunene som preges av gjensidig tillit. Hvis så ikke er tilfelle, bør arbeidet starte med arenabygging og tillitskapende tiltak.

Kontakt mellom fylkets kommuner/KS-fylkeskretsen og fylkesmannen om nytten av et forventningsbrev er en selvfølge. Tilsvarende gjelder mellom fylkesmannen og øvrige statsetater som det er nødvendig å ha med for at innholdet skal tjene formålet for kommunene. Å få i gang et arbeid med forventningsbrev er et naturlig fylkesmannsinitiativ, men det bør formes som et felles tiltak, i forhold til kommunene, og sammen med de andre statsetatene i fylket.

3.3 Noen fylker prøver

Fylkesmannen i Vestfold gikk høsten 1996 inn for å prøve ut tanker om en ny og forhåpentlig bedre måte å kommunisere styringssignaler til kommunene på. Senere har andre fylker fulgt etter. I det følgende beskrives oppleggene og erfaringene slik de har utviklet seg i fylkene Vestfold, Rogaland, Oppland og Sør-Trøndelag (de er ikke de eneste, men valgt ut for denne veilederens formål). Orienteringene er stort sett delt opp etter følgende faser:

  1. bakgrunn og problem,
  2. organisering og prosess,
  3. brevets utforming og innhold,
  4. kommunedialogen,
  5. evaluering

Både likheter og forskjeller mellom fylkene kommer fram. Telemark har valgt en litt annen tilnærming for å løse de samme utfordringene. Vurderingene fra dette fylket er også tatt med.

3.3.1 Vestfold

Bakgrunn og problem

Bakgrunnen for initiativet i Vestfold var blant annet kommunenes gjentatte påpeking av at statlige styringssignaler var vanskelig å få oversikt over og klarhet i. Slike meldinger fikk fylkesmannen ofte, både i møte med kommunene enkeltvis, og på de såkalte "torsdagsmøtene". Det er et felles forum for ordførere, rådmenn og aktuelle statsetatsledere i Vestfold som, i regi av fylkeskretsen av KS, arrangeres regelmessig siste torsdag i måneden, 3-4 ganger hvert halvår (programinnhold m.v. fastlegges i samråd med fylkesmannen). Samtidig ønsket fylkesmannen mer systematikk i arbeidet med samordning og formidling av statlig politikk til kommunene, i tråd med Kommunaldepartementets retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon.

Organisering og prosess

Ideen om et forventningsbrev ble forelagt fylkeskretsen av KS, som utpekte en særskilt "bruker"-kommune til å gi råd underveis. 1/3 av fylkets kommuner (5) ble valgt ut som prøvekommuner for et forventningsbrev for 1998. Arbeidet startet på nyåret i 1997. Tidspunkt for utsendelse ble fastsatt til etter Stortingets behandling av kommuneøkonomiproposisjonen. Opplegget ble klarert mellom fylkesmannen og aktuelle etater gjennom egne kontakter og på utvidet ledermøte.

I perioden fra konkret initiativ til utsendelse medio juni ble innholdet utformet i et samarbeid mellom fylkesmannen, fylkeslegen, utdanningsdirektøren, arbeidstilsynet, fylkestrygdekontoret og fylkesarbeidskontoret. For senere brev har veietaten og fylkeskartkontoret kommet med. Kriminalomsorg i frihet har planlagt deltakelse i forhold til brevet for 2001. De tre førstnevnte etatene var allerede trukket inn i forberedelsene ved deltakelse i et kvalitetsprosjekt i regi av fylkesmannen, sammen med Tønsberg kommune. Samordningsrådgiveren i fylkesmannens stab hadde et særlig ansvar for tilrettelegging og gjennomføring av prosessen. Embetsledelsen og avdelingsdirektørene deltok aktivt i initieringsfasen, og utvidet ledermøte behandlet utkastet i sluttfasen.

Det ble avholdt et presentasjonsmøte i april 1997 for de 5 prøvekommunene, for å introdusere og få synspunkter på konseptet.

Brevets utforming og innhold

Utformingen av brevet bygde på to avgjørende hensyn:

  • presisering av hvilke styringssignaler som er krav/pålegg i juridisk forstand, jf. kommunenes uttalte behov for dette, og
  • gruppering av styringssignaler som kan formidle sammenhengen mellom oppgaver på en god måte til kommuner med variabel organisering. Statlig sektor-/etatsorganisering ble tillagt mindre vekt.

Kommunenes uttalte behov for presisering av hvilke styringssignaler som er krav/pålegg ble det viktigste utgangspunktet i Vestfold. Andre signaler har karakter av statlige prioriteringer og oppfordringer, eventuelt stimulert av tilskuddsordninger og/eller finansieringsstøtte, men likevel slik at kommunene både formelt og reellt har handlingsrom. Derfor ble det valgt et tabelloppsett med skille mellom krav og prioritering. Det tydeliggjør kravene. Det krever et høyt presisjonsnivå, og fører til at staten samtidig kommuniserer kommunalt handlingsrom på satsningsområder uten status/styringsintensitet som krav. Oppsettet er slik, (liggende format):

Overskrift

Eventuell innledende tekst.

Forventning

Signaldokument
Nasjonale mål

Krav/
pålegg

Prior.
Signal

Tilskudd

Merknader/
oppfølging

Kommunenes ønske er oversikt, tydelighet og lettere tilgjengelig informasjon om viktige statlige styringssignaler. Brevets utforming, innhold og volum må derfor ha dette for øye. Forventningsbrevet til kommunene i Vestfold har vært på ca. 25 sider.

Statlig sektor- og etatsorganisering er etter hvert blitt mindre relevant for kommunal oppgaveløsning. I stedet for etat/sektor ble derfor dokumentet bygget opp for å få fram sammenhenger og fremme kommunal handlings- og samordningsevne. Brevet i Vestfold er nå bygget opp på 5 hoveddeler, med underpunkter slik:

  1. Innledning. (Omtale av hensikt, nytte/bruksområder etc., og presentasjon av forventningsbrevet som dialogverktøy. Underskrives av alle statsetatsjefene.)
  2. Kommuneøkonomi og statlige rammebetingelser.
  3. Rettssikkerhet, kvalitetssikring og internkontroll.
  4. Kollektive goder og næring;
    Areal, Kart og geodata, Transport,
    Miljø, Landbruk, og Sivil beredskap.

Velferd og personrettet tjenesteyting; helse og sosial, oppvekst og utdanning.

Helsetjenester, Pleie og omsorg, Re-\Habilitering, Sosiale tjenester. Grunnskoleopplæring, Voksenopplæring, Barnehage, Barnevern, Andre tiltak med særlig betydning for barn og unge.

Det innebærer eksempelvis at styringssignaler til kommunene om arealplanlegging og -forvaltning er å finne under samme overskrift. Med sektorvis inndeling ville kommunene finne arealsignaler både under miljø- og landbruksavdelingene, veietat m.v.

I velferdskapitlet, under helse og sosial, er temaet pleie og omsorg et felles anliggende for fylkeslegen og fylkesmannen.

Kommunedialogen

Forventningsbrevet inngår i en samlet styrings- eller forvaltningssløyfe mellom staten og kommunene. Dialogaspektet er viktig. Tiltaket springer ut av kommunenes behov og problemforståelse. Derfor har fylkesmannen i Vestfold ikke sett på brevet som et isolert tiltak, men tvert i mot som et ledd i en integrert styrings- og forvaltningsprosess, hvor kommunal respons og felles dialog står sentralt.

Fylkesmannen i Vestfold startet høsten 1999 med et opplegg for systematiske kommunesamtaler som en oppfølging av forventningsbrevet. Hensikten er:

"å ta opp både generelle /sektorovergripende problemstillinger og spesielle saker/områder, og å utveksle erfaringer om hvordan samarbeidet med staten regionalt fungerer. Dette kan gjelde såvel generelle spørsmål knyttet til samarbeidsform(er), forståelsen av statlige forventninger, forholdet mellom statlige oppdrag og kommunale ressurser, kommunens forventninger til statlige organer, som mer avgrensede oppgaver/ saksområder m.v, som er viktige for den aktuelle kommunen". Invitasjonsbrevet til samtalene følger som vedlegg.

Fylkesmannen i Vestfold ser på embetet som Stortingets og Regjeringens "lyttepost" i fylkene. Forventningsbrev og tilhørende styrings-/forvaltningsdialog mellom staten og kommunene vurderes her som en viktig kilde til utvikling og systemforbedring i offentlig sektor. Fire kommunesamtaler ble gjennomført høsten 1999. De fungerte konstruktivt, og aktuelle problemstillinger som kom opp vil bli formidlet til departementene.

Evaluering

De 5 "prøve"kommunenes reaksjoner ble innhentet på høsten 1997, både gjennom en skriftlig evaluering og i et eget møte.

Tilbakemeldingene fra kommunene var generelt positive. De viste til at ett samlet dokument var et betydelig framskritt, og at forventningsbrevet:

  • letter oversikten,
  • er en god sjekkliste over statlige styringssignaler,
  • bekrefter sterk statlig styring, og synliggjør at statlige overføringer ikke rekker til statlige krav og prioriteringssignaler.

Forøvrig signaliserte kommunene om variabel faktisk bruk; fra informasjon og oversikt, til integrering i eget styringssystem. Evalueringen ga grunnlag for videreføring i forhold til samtlige kommuner i Vestfold for 1999 og 2000, med enkelte tilpasninger/forbedringer i design, deltakelse og større vekt på dialogaspektet.

3.3.2 Rogaland

Bakgrunn og problem

Bakgrunnen for og formålet med "forventningsbrevet" fra fylkesmannen i Rogaland var i utgangspunktet tosidig;

  • klargjøre de nasjonale mål og retningslinjer som skal virke styrende og "førende" for kommunal virksomhet i kommende år, og
  • samle og samordne disse styringssignalene slik at kommunene lettere skulle kunne finne fram.

Erfaring viste at fylkesmannsembetet brukte forholdsvis mye tid på å formidle, klargjøre, orientere om og se til at kommunene ivaretar nasjonale krav og mål, både i planlegging og saksbehandling. Fylkesmannen hadde dessuten forståelse for kommunenes forventninger om en bedre samordnet stat og samlet oversikt over sentrale styringsdokument. Et forventningsbrev skulle være et utgangspunkt for samordnet dialog med kommunene, og skulle ikke erstatte møter og andre former for samhandling og kommunikasjon.

Organisering og prosess

Rogaland tok utgangspunkt i Vestfold-modellen, blant annet for samordning med andre deler av den regionale staten. Kontakt ble tatt med fylkeslegen og statens utdanningskontor, som straks sa seg villige til å være med.

Fylkesmannens planrådgiver, plassert i kommunalavdelingen, ble utpekt til å koordinere arbeidet. Alle avdelinger hos fylkesmannen, samt fylkeslege og utdanningsdirektør oppnevnte kontaktpersoner som skulle samordne avdelings- og etatsvise innspill til brevet. Disse dannet en gruppe som underveis behandlet brevets ulike faser. Koordinator brukte mye tid på samordning av både innhold og utforming. Endelig utkast ble behandlet og underskrevet av lederne i de tre etatene.

Det ble avtalt mellom de tre etatslederne at fylkeslege og utdanningsdirektør skulle ha samme posisjon i arbeidet som fylkesmannens avdelinger, verken mer eller mindre. Det innebar blant annet at fylkesmannen kunne gjøre redaksjonelle forandringer i forhold til avdelingsvise og etatsvise innspill.

Dialog med kommunene

Prosjektet ble presentert for kommunene i møte med alle ordførere og rådmenn 19.12.97 under temaet "Forvaltningsdialog – en metode for dialog mellom regionale statsetater og kommunene i fylket". Tilbakemeldingen fra kommunene var positiv. Kommunene så et klart behov for samlet oversikt over statlige krav og forventninger, ikke minst for å kunne dokumentere hvor stort beslag "statlige" oppgaver legger på kommunal virksomhet, og hvor lite rom det er for lokal frihet. Det ble samtidig vedtatt at det skulle etableres en referansegruppe, bestående av to rådmenn og to ordførere. Utkast til brev ble presentert for referansegruppen underveis. Endelig brev ble sendt til alle de 26 kommunene i Rogaland.

Brevet blir brukt i løpende dialog med kommunene, både ved generelle kommunebesøk og i møter om konkrete saker. Fylkesmannen viser dessuten til brevet i forbindelse med uttalelse til blant annet kommunale planer.

Utforming og innhold

Fylkesmannen i Rogaland valgte "skjemaform" etter modell fra Vestfold, med visse tilpasninger. Intensjonene var at brevet skulle være kortfattet, oversiktlig og også kunne brukes som oppslagsverk uten at leserne måtte gå gjennom hele dokumentet. Helheten var likevel svært viktig. I brevet er de forskjellige fagområdene knyttet sammen over etatsgrensene, slik som for eksempel helse og sosial, areal, m.m. Forventningene ble inndelt i "pålegg" og "føringer". Dessuten ble det opplyst om områder hvor det kunne forventes statlige tilskudd. Etter ønske fra kommunene ble det ikke lagt opp til rapporteringsordninger i forhold til forventningene. Selv om det ble oppfattet som ønskelig, valgte Rogaland, av hensyn til ressursbruk, ikke å tilpasse brevet til forholdene i den enkelte kommune.

Brevet ble sendt ut i midten av juni. Tidspunktet ble valgt for å fange opp ferske signaler fra kommuneøkonomiproposisjonen, og for at brevet skulle nå fram til kommunene før de for alvor hadde startet arbeidet med neste års budsjett.

Evaluering

Rogaland foretok evaluering etter et år, både ved spørreskjema til kommunene og som tema på "kommunemøtet" i desember 1998. Den ga mellom annet følgende synspunkter:

  • 77 prosent mener brevet er godt eller særs godt – 15,3 prosent mindre bra eller dårlig.
  • Brevet ble i liten grad distribuert til politikere utenom ordfører.
  • Noen kommuner mener brevet bør være rettet mot den enkelte kommune.
  • Brevet bør være kortere og bare inneholde det som er nytt av året.
  • Brevet bør gi tydelig svar på hva fylkesmannen kan "godkjenne".
  • Brevet bør klarere definere hva som menes med "føringer".
  • Andre utsendingstidspunkt ble foreslått.

Dette resulterte i visse endringer i brevet for 1999:

  • Brevet ble kalt "oppgavebrev", ikke "forventningsbrev".
  • "Føringer" går ut – bare pålegg. Resten er uten særskilt inndeling.
  • Det ble laget eget kort brev om nye oppgaver. Resten ble sendt ut som oppdatert vedlegg.
  • Flere eksemplarer av brevet ble sendt til hver kommune, med presisering av at politikerne er ment som en viktig målgruppe.

3.3.3 Oppland

Opplands første brev startet med at man hadde fått Vestfolds forventningsbrev til orientering. Fylkesmannen og KS-lederen ville prøve et tilpasset opplegg i Oppland, og drøftet det med fylkesrådmannen. Det er drøftet på etatsjefsmøtet (alle regionale etatsjefer pluss fylkeskommunens virksomhetsledere). Ulike meninger har vært luftet, men det har vært konsensus om brevet, og dets omfang, form og innhold.

Brevet er ment å utfylle den dialogen som den regionale statsforvaltning har med kommunene og fylkeskommunen. Det erstatter ingen av de dokumenter eller møter som tradisjonelt går mellom partene. For eksempel oppsøker fylkesmannen personlig alle kommunene flere ganger i løpet av året. Hver kommune får minst en gang i valgperioden besøk av fylkesmannen med avdelingsdirektører, flere regionale etatsjefer og virksomhetsledere i fylkeskommunen til en såkalt plan- og økonomidag. Det er et visst samarbeid om tilsyn med institusjoner. Hver kommune får tilbakemelding på sine vedtatte budsjetter.

Fylkesmannen i Oppland har satt medlemmene av kommunestyrene som hovedmålgruppe. Det legger føringer både på form og innhold i brevet. Det er satt opp uten tabeller eller merknadsrubrikker, og i et språk som henvender seg til lokalpolitikere. Likevel henger en god del fagspråk igjen i noen kapitler.

Brevet sendes ut i slutten av januar, etter at årets kommunebudsjett er vedtatt. Det forventes ikke at signalene i brevet gjenspeiles i årets budsjett, men i økonomiplanen som kommunestyrene tar fatt på idet brevet kommer. Brevet er i det store og hele et planbrev. Hensikten er å gi de folkevalgte og den administrative ledelsen i kommunen en oversikt over det kommunen er lovpålagt å gjøre, og hva staten og fylkeskommunen anbefaler den å gjøre.

Samtidig er brevet en oppfordring til samordning og samhandling på tvers av etatsgrenser og forvaltningsnivåer. For at hver regionale statsetat skal se sin egen rolle i forhold til kommunene, er Opplands brev redigert etter inndelingen i kommunenes årsbudsjett og økonomiplan, slik:

  1. Generell del, med forventninger til kommuneplan og økonomiplan
  2. Undervisning og andre oppvekstsaker
  3. Helsevern, sosiale tjenester, pleie og omsorg
  4. Boligformål, tiltaks- og næringsformål, miljø- og naturvernformål
  5. Kultur og kirke
  6. Tekniske formål
  7. Samferdselsformål.

Denne strukturen tvinger avsenderne til å se hvilken plass deres eget ansvarsområde opptar innenfor budsjettkapitlene.

Hvis forventningsbrevet ikke skal ha andre avsendere enn fylkesmannen, fylkeslegen og utdanningskontoret faller en del lovpålagte kommunale oppgaver ut: kirke, kultur og samferdsel for å nevne noen. De regionale statsetatene kan ikke uttale seg om andre felt enn det de selv har ansvar for, men det er fylkesmannens ansvar å ivareta helheten. I tillegg er det et kapittel som omhandler brukermedvirkning generelt, informasjon og kommunikasjon, og et kapittel der lederen i Kommunenes Sentralforbund i Oppland skriver om kommunenes forventninger til de statlige avsenderne.

Fylkeskommunen er både avsender og mottaker av forventningsbrevet. Fylkeskommunen er en viktig annenlinjetjeneste, og har forventninger til at førstelinjen – kommunene – utfører sin del av oppgavene i forhold til publikum. Brukerperspektivet kan bli helt borte hvis staten legger for detaljerte føringer om innhold i tjenestene. Derfor inneholder brevet en oppmuntring til brukermedvirkning, og viser til noen vellykkede eksempler. Fylkeskommunen har i dag en viktig rolle etter plan- og bygningsloven som planmyndighet, og ivaretar en koordinerende rolle på kultursektoren.

Brevets form, innhold og omfang

Brevet kan ikke sammenlignes med et tildelingsbrev innen staten, eller en ordre til en underliggende etat. Form, innhold og omfang må bli en serie kompromisser mellom tydelighet, oversikt og faglig presisjon. Målgruppen er alle medlemmene av kommunestyrene. Da er det viktigere at de kan tilegne seg hovedtrekkene i budskapet, enn at rådmannen skal kunne legge brevet inn i sitt styringssystem.

Etter hvert som flere og flere kan hente informasjon direkte fra sentrale kilder gjennom internett, bør brevet ha en oversikt over aktuelle adresser. Brevet leveres kommunene på papir, men sendes på e-post til alle som ønsker det.

Praktisk arbeid

Det første brevet i Oppland var satt ut til kapittelredaktører, slik at fylkesmannens kommunalavdeling sto for det generelle kapittel 1, utdanningsdirektøren skrev sammen kapitlet om undervisning og andre oppvekstsaker, fylkeslegen om helsevern, sosiale tjenester, pleie og omsorg, fylkesmannens miljøvernavdeling om boligformål, tiltaks- og næringsformål, miljø- og naturvernformål, osv. I brevet for år 2000 er alt arbeidet gjort av fylkesmannens informasjonsrådgiver, siden mye av grunnarbeidet forelå fra brevet for 1999.

Evaluering

Kommunene i Oppland har stort sett funnet brevet nyttig som oversikt og informasjon, basert på en egen evaluering våren 1999. Av 26 kommuner svarte 23 på utsendt spørreskjema. Vurdert som informasjon, fikk brevet en "karakter" på 4,2 i gjennomsnitt (5 var topp). (Se Idun).

3.3.4 Sør-Trøndelag

Bakgrunn, problem og organisering

Fylkesmannen har et ansvar for å formidle statlige styringssignaler til kommunene på en samlet måte. Embetet i Sør-Trøndelag kom frem til at forventningsbrevet kunne være et godt hjelpemiddel. Sommeren 1998 ble det derfor utarbeidet et forventningsbrev for 1999 til 5 kommuner i fylket. Brevet var basert på malen fra Vestfold. I tillegg til den generelle delen ble det utarbeidet en kommunespesifikk del som beskrev det regional stat mente var spesielt viktig for den aktuelle kommunen i 1999. I tillegg til fylkesmannen deltok også fylkeslegen, fylkestrygdekontoret, Statens utdanningskontor, Fiskeridirektoratet og Statens vegvesen. Prosjektet ble evaluert. Tilbakemeldingene var slik at det ble bestemt å utarbeide et forventningsbrev for 2000 til samtlige kommuner i Sør-Trøndelag.

Brevets utforming og innhold

Sør-Trøndelag valgte malen fra Vestfold også i arbeidet med forventningsbrevet for 2000. Arbeidsgruppen kom imidlertid frem til at den generelle delen med fordel kunne tilpasses den enkelte kommune. Det var likevel vanskelig å få brevet tilstrekkelig kommunespesifikt. De forskjellige avdelingene/etatene hadde ulikt nivå på sin detaljkunnskap om den enkelte kommune. Det var og stor forskjell på hvor mye arbeid den enkelte avdeling/etat ønsket å legge i forventningsbrevet. Dette medførte at det ble en blanding av kommunespesifikk og generell informasjon. Med 25 kommuner i fylket ble dette dessuten enormt arbeidskrevende. En slik løsning anbefales derfor ikke fra Sør-Trøndelag.

Kommunedialogen

Fylkesmannen drar regelmessig på dagsbesøk til enkeltkommuner, med embetsledelsen, ledere av embetets avdelinger, og ledere for enkelte andre regionale statsetater. Fra kommunens side deltar politisk og administrativ ledelse. Møtesammensetningen gjør at forventningene som formidles via den regionale stat lettere kan diskuteres i et helhetsperspektiv, og ses i forhold til kommunens ressursmessige handlingsrom. Flere kommuner har av eget tiltak brukt forventningsbrevet som utgangspunkt for disse samtalene. Dette har flere positive effekter. For det første bidrar det til god struktur i diskusjonene. For det andre bygger diskusjonene på forventninger og prioriteringer som på forhånd skal være gjennomtenkt og drøftet mellom statsetatene.

Rissa er en kommune som har brukt brevet aktivt i sin planlegging. Derfor gis en orientering om forventningsbrevets rolle i kommuneplanleggingen der:

Etatslederne i Rissa kommune tok utgangspunkt i forventningsbrevet og organiserte egne budsjettmøter der forventningsbrevet ble splittet opp og formidlet til den enkelte. Rådmannen deltok på disse møtene og presenterte de forventningene som forelå, mot kommunens budsjettsituasjon. Dette medførte en bevisstgjøring av den enkelte, og en felles forståelse for kommunens muligheter og utfordringer. Som resultat ble de ansatte innstilt på at det var mulig å utføre oppgavene på andre måter. Samtidig ble det sett utover sektorgrensene, og sektorlederne fikk satt sine oppgaver i system. Kommunens tilbakemelding er at selv om det kan være frustrerende å få presentert en mengde forventninger, er det langt bedre med dialog på forhånd enn kontroll i ettertid.

Evaluering og videre arbeid

Fylkesmannen mener at forventningsbrevet er et godt redskap for å få formidlet strategisk viktige styringssignal i Sør-Trøndelag, men at den rette formen på brevet fortsatt ikke er funnet. Problemstillingen ble tatt opp med kommunene på en KS-konferanse. I forkant av konferansen gjennomførte embetet en skriftlig undersøkelse blant kommunene. Undersøkelsen viste at de fleste kommunene var godt fornøyd med brevet, men at det var få som var svært godt fornøyd. Noen kommuner benyttet brevet aktivt i sin planlegging, mens det var relativt ukjent for andre kommuner.

Ut fra undersøkelsen og de erfaringene som ble gjort på konferansen vil
Sør-Trøndelag for forventningsbrevet 2001 utarbeide en generell del som legges på internett. Målet er at denne delen skal ha koblinger til diverse lover, forskrifter, rundskriv, sjekklister, etc. Den generelle delen er ment som et oppslagsverk som kommunene kan benytte, og som kan endres løpende gjennom året. De kommuner som ønsker å få brevet på papir fra fylkesmannen vil få det. I tillegg til den generelle delen vil Sør-Trøndelag utarbeide et kommunespesifikt brev på 2-4 sider som sendes ut til kommunene. Dette skal inneholde forventninger som regional stat mener er spesielt viktige for den enkelte kommune akkurat det året. En oppdatert forventningsoversikt på internett og et godt gjennomarbeidet kommunespesifikt brev reduserer også behovet for gjentakelser og utstrakt beskrivelse av forventninger i budsjettbrevene.

3.3.5 Telemark

Telemark har også erfart at formidlingen av statlige styringssignaler til kommunene har vært tilfeldig og lite strukturert. I 1996/97 ble det diskutert hvordan dette kunne gjøres bedre. Det ble enighet om å konsentrere formidlingen til utvalgte kanaler, og at disse måtte korrespondere med de kommunalpolitiske prosesser og beslutningssystemer. Følgende ble valgt som de sentrale formidlingskanaler;

  • Tilbakemeldingen etter gjennomgang av budsjett og økonomiplan (budsjettbrevet). Opplegget for denne gjennomgangen diskuteres med fylkeslegen og utdanningsdirektøren.
  • Brev til kommunene i forbindelse med fremleggelse av kommuneøkonomiproposisjonen.
  • Sjekkliste for kommune- og detaljplaner, revidert 1999 i samarbeid med fylkeskommunen og vegkontoret.
  • Vinterkonferanse som arrangeres i samarbeid med fylkeslegen, utdanningsdirektøren og KS i mars/april, primært for ordførere og rådmenn.
  • Fylkesplanen.

Budsjettbrevet, som underskrives av fylkesmannen, har vært delt i tre:

  • en ren økonomidel,
  • en fagdel for sektorkommentarer med økonomiske konsekvenser for budsjettåret, og
  • en avsluttende del med viktige, langsiktige styringssignaler.

Fylkesmannens fagavdelinger, fylkeslegen og utdanningsdirektøren har her deltatt i et samarbeid om budsjettbrevets form og innhold. Med vekslende hell har det fra fylkesmannens side vært forsøkt samordnende tiltak i den hensikt å begrense de budsjettrelevante sektorkommentarene til de nærmeste årene. Økonomirådgiver har vært hovedansvarlig.

Fylkesmannen innkalte i desember 1999 KS, og en stor og en liten kommune for å få synspunkter på hvordan budsjettbrevet var mottatt i kommunene og på nytten av det. Tilbakemeldingen var at budsjettbrevet ikke var brukt aktivt og ikke formidlet til for eksempel kommunestyrerepresentanter eller ledere for de ulike kommunale etater, som fylkesmannen hadde håpet på. Det ble diskutert nærmere på hvilken måte og hvordan kommunene ønsker å motta de statlige styringssignalene.

I Telemark vedtar de fleste kommunene budsjettet og økonomiplanen samtidig. Kommunene ønsker en oversikt over utfordringer og oppgaver som grunnlag blant annet for økonomiplanarbeidet, først og fremst de sist vedtatte, og som skal være styrende for de nærmeste årene. Tidspunktet for utsendelse av "nyhetsbrevet" ble oppgitt til juni, rett etter fremleggelsen av kommuneøkonomiproposisjonen.

Telemark vil legge noe om på formidlingen av statlige styringssignaler fra år 2000, spesielt vedrørende budsjettbrevet. Det vil bli et rent godkjenningsbrev hvor det også gis tilbakemelding på økonomiplanen. Etter fremleggelsen av kommuneøkonomiproposisjonen vil det bli sendt ut et "nyhetsbrev". Det vil bli diskutert nærmere om formidlingen bør skje for eksempel tematisk eller redigeres etter inndelingen av budsjett og økonomiplan.

I dette arbeidet må fylkeslegen og utdaningsdirektøren trekkes inn, som de statsetatene fylkesmannen først og fremst samarbeider med.

3.4 Felles erfaringer og foreløpige konklusjoner

Fylkene som har forsøkt å lage forventnings(oppgave)brev siden 1997/98, har alle valgt å videreføre arbeidet ut fra kommunenes tilbakemeldinger og nyttevurderinger. Noen felles synspunkter oppsummeres i det følgende:

  1. Formålet klargjøres. Det handler om samordnet formidling av strategisk viktige styringssignaler; ikke formidling av de samlede statlige styringssignalene. Og, presisering av krav er et hovedpoeng.
  2. Det er et ønske om å skille den generelle og mer varige del av forventningsbrevet fra de kommunespesifikke punktene og "nyhetene". I tillegg til skillet skal/må og bør, vil det også være en fordel å peke på hva som ventes oppnådd det aktuelle året, eventuelt innenfor hvilket tidsrom kravene ventes gjennomført.
  3. Det er behov for forbedring og mer omforente kriterier mellom statsetatene for å få styringssignaler på de ulike politikkområdene på samme nivå, sammen med omforente kriterier for utvalget av signaler.
  4. Høyt presisjonsnivå er viktig, særlig når det handler om krav/pålegg i juridisk forstand. Hjemmelshenvisninger til stortingsdokumenter, til lovbestemmelser, komitéinnstillinger, osv. må være nøyaktige og aktuelle. Særlig årvåkenhet bør utvises ved stortingsmeldinger. Pålegg til kommunene krever vedtak. Både i Vestfoldmodellen, (inkl. Rogaland og Sør-Trøndelag) og Oppland, henvises til de aktuelle regjerings- og stortingsdokumenter hvor signalene hentes fra; Vestfold spesifikt til hvert enkelt signal og Oppland generelt til hvert kapittel. Sør-Trøndelag vil knytte direkte koplinger til slike dokumenter i det generelle forventningsbrevet, som legges ut på internett.
  5. Involvering av ledelsen er viktig for å sikre både felles forståelse og gjensidig forpliktelse mellom de involverte aktører.
  6. Det er viktig å tilrettelegge for kommunal tilbakemelding til den regionale staten, ikke som rapportering, men som respons- og dialogmulighet, også for å sikre kontinuerlig forbedring av forventningsbrevet og kommunikasjonen.

    Forventningsbrevet som del av styringsdialogen bør ses i sammenheng med andre interne og eksterne tiltak, så som utvikling av embetenes/regional stats kommune- og lokalkunnskap, medarbeidernes atferd og rolleforståelse, arenaskaping, og ikke minst arbeidet med forventningsbrevets "motstykke", det vil si embetenes håndtering av kommunenes krav og forventninger til staten. Det er forståelse av sammenhengene i en slik styrings- og forvaltningssirkel, og brevets plass i denne, som må ligge til grunn for tanke og handling.
  7. For de fylkene som sender ut brevet på forsommeren er det viktig å få det ut raskt etter framlegget av kommuneøkonomiproposisjonen. Mange kommunestyrer har viktige budsjettrammemøter i juni. Det er ikke nødvendig å vente på Stortingets behandling av kommuneøkonomiproposisjonen. Eventuelle endringer vil Kommunal- og regionaldepartementet redegjøre for i eget brev til kommunene, kort tid etter stortingsbehandlingen.
  8. Erfaringene understreker generelt betydningen av å få i gang systematiske forbedringer av fylkesmannens og den regionale statens samordning og formidling av statlig politikk til kommunene.
  9. Forventningsbrevets utgangspunkt er nasjonale mål, men fylkesvise prosesser åpner for regional tilpasning av innhold og profil, og dermed for en viss variasjon mellom fylkene.
  10. Service, tilgjengelighet og brukervennlighet. Brevet er hittil laget som et papirprodukt, men har i varierende grad også vært elektronisk tilgjengelig. Hittil har ikke alle kommunene vært på nett, slik at for eksempel papirdokumentet i Vestfold har vært ledsaget av en diskett. Dette er under endring, og elektronisk versjon og oversendelse blir viktigere. Dette letter kommunal bruk, utnyttelse og distribusjon i egen organisasjon. Til grunn for tiltaket ligger informasjon og service. Derfor bør informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) anvendes for å øke tilgjengelighet og brukervennlighet. Ved å bruke nettet legges det godt til rette for kommunikasjon/interaktivitet. IKT gjør det også enklere etterhvert både å kunne imøtekomme ønsker om mer kommunespesifikke brev, og ønsker om å skille den generelle og mer varige del av forventningsbrevet fra "nyhetene".

4 Prosessen

4.1 Starten og organiseringen

De fem fylkene som har skrevet om erfaringene sine i forrige kapittel viser alle til det innledende samarbeidet mellom fylkesmannen og de andre statsetatene og kontakten med kommunene og fylkeskretsene av KS.

Forankring i ledelsen er avgjørende. Ledermøter i embetet, og arenaer for deltakelse fra flere av statsetatene, er etablert i alle fylkene, i litt forskjellig form. Det er viktig å bruke slike fora for vurdering av behov og forpliktende drøfting, samt prinsippbeslutning om å lage forventningsbrev. Den aktuelle ledergruppen bør klargjøre premissene for arbeidet fram mot endelig produkt. Dette handler om:

  • deltakere, organisering av arbeidet, og forpliktende fordeling av ansvar,
  • brevets hovedidé, målgruppe, rammer og struktur,
  • kriterier for strategisk viktige signaler, for å få en gjennomgående linje i brevet,
  • forpliktende framdriftsplan og tilsvarende.

Erfaringene fra de fire fylkene beskriver varierende former for innledende kontakter og drøftinger før en kommer så langt, men det praktiske arbeidet bør markeres gjennom en endelig ledermøtebehandling. Oppstår problemer underveis, kan dét være viktig for å komme på rett spor igjen.

De første gangene kan det være en fordel å organisere arbeidet som et prosjekt. Prosjektformen tvinger initiativtaker og deltakere til nøye å tenke gjennom problem/hensikt, deltakere, organisering og ansvar, tidsplan og framdrift, m.m. De første gangene kreves en ekstra innsats. Men, samordning og systematisk politikkformidling er ikke en tidsavgrenset oppgave for fylkesmannen, slik at et eventuelt prosjekts forankring i embetets og etatenes ordinære organisasjon/drift er viktig. Denne veilederen ser på arbeidet med forventningsbrev og (styrings-)dialog mellom stat og kommune som en regelmessig, syklisk prosess.

Etter hvert som fylkene har laget et par forventningsbrev vil det være spørsmål som regelmessig må behandles og avklares ved hver oppstart i det aktuelle lederforumet:

  • Erfaringer fra forrige runde, (en foreløpig oppsummering bør gjøres raskt etter utsendelse, mens refleksjonene er ferske). Hvilke lærdommer kan trekkes, og hvilke forbedringer bør gjøres?
  • Kommunale tilbakemeldinger om bruk, nytte og potensiale for forbedring.
  • Deltakerne diskuterer nye/endrede signaler, som grunnlag for den nye runden.
  • Skal brevet være generelt eller mer kommunespesifikt? Hvis det satses på kommunespesifikke brev – hvordan skal kommunal status på de ulike virksomhetsområdene brukes som utgangspunkt for profilering av styringssignaler? (Her kan det være mye materiale å ta fatt i, alt fra generell kommuneinformasjon basert på budsjetter, regnskap og årsrapporter, statistikk og nøkkeltall for tjenesteproduksjonen, tilsynsrapporter, klagesaksmateriale, osv).
  • Framdriftsplan og tydeliggjøring av ansvar.

4.2 Deltakere

Skal et forventningsbrev tjene sin hensikt, er fylkesmannens fagavdelinger, fylkeslegen og utdanningskontoret nødvendige deltakere. Men også andre etater berører kommunene, eksempelvis: Arbeidstilsynet, fylkestrygdekontoret, fylkesarbeidskontoret, statens vegvesen, statens kartverk, kriminalomsorg i frihet, fiskeridirektoratets regionale organ, biskopen og regionkontoret til utlendingsdirektoratet.

Poenget er igjen at behov, muligheter og omstendigheter i fylket bør avgjøre deltakerkretsens størrelse, utover det skisserte minimum.

Oppland utformer sitt dokument som et planbrev, og har blant annet derfor også inkludert fylkeskommunen i opplegget. Det bidrar til at de utfordringene og de strategiene som kommer frem i fylkesplanen er med på å prege signalene til kommunene. Fylkesplanleggingen handler jo blant annet også om en regional tilpasning av nasjonale mål.

De andre fylkene har tatt utgangspunkt i forbedring av samhandlingen mellom staten og primærkommunene, og avgrenser derfor kretsen av deltakere til de regionale statsetatene. Situasjonsforståelsen kan fortone seg noe ulik fra fylke til fylke, og gi opphav til ulike løsninger.

4.3 Tidspunkt for utsendelse og tilhørende prosedyre

Prøvefylkene har valgt ulike tidspunkt - juni og januar/februar.

Vestfold, Rogaland og Sør-Trøndelag har fulgt kommuneøkonomiproposisjonen. Denne varsler Regjeringens satsninger for kommunene i kommende statsbudsjett, og er i mange kommuner begynnelsen på budsjettprosessen. Proposisjonen ses på som det årlige hoveddokumentet i stat-kommune-samhandlingen.

Oppland har valgt nyåret, etter salderingen av statsbudsjettet i Stortinget og tildelingsbrevene til statsetatene. Dette bringer prosessen i fase med økonomiplanrulleringen i mange kommuner. Da har avsenderne fått statsbudsjettet, tildelingsbrev og rundskriv, før brevet blir endelig sydd sammen.

Det er fordeler og ulemper ved de fleste tidspunkter. Denne veilederen tilrår ikke en bestemt løsning. Poenget er å gjøre et bevisst valg i forhold til behov, muligheter og mål, gjerne i dialog med kommunene i fylket, for dernest å bygge en systematisk og regelmessig prosess på dette grunnlag.

Ledelsen i en Vestfold-kommune kommenterte spørsmålet om tidspunkt slik:
" Vi har alltid en kommunal plan(rullerings)- eller styringsprosess på gang, slik at tidspunktet ikke er avgjørende".

Vestfolds prosess for 2000-brevet har vært som følger (etter planen):

  • Utvidet ledermøte behandlet opplegget i februar 1999. Her ble ansvaret fordelt mellom fagansvarlige og hovedsamordner, (framdriftsplanen videre er et resymé fra saksframlegget til dette ledermøtet).
  • Bidragsutkast ferdig fra fagsamordnerne til hovedsamordner innen 16.04.99. Fagsamordnere tar umiddelbart kontakt med bidragsyterne på sine respektive områder for å starte arbeidet og bli enige om kjøreplan. Kapittel 2 lages først når kommuneøkonomiproposisjonen er kjent.
  • Hovedsamordner lager et foreløpig utkast som distribueres innen 07.05.99. Utkastet følges av eventuelle kommentarer og spørsmål som trenger avklaring og/eller justering/supplering. Bidragsyterne starter straks bearbeiding/forbedring ved behov.
  • Utkastet, forbedringsforslag og kapittel 2 behandles på utvidet ledermøte 18.05.99. Her fattes endelig vedtak om justeringer og innspurt. Hovedsamordner og fagsamordnerne samarbeider om endelig ferdigstillelse direkte etter dette møtet.
  • Utsendelse 31.05.99. (Det trengs 2 - 3 dager til klargjøring og trykking).

Opplands prosess for 2000-brevet har vært som følger (planen):

Invitasjonen ble sendt alle regionale statsetater, fylkeskommunen og KS i slutten av september. Innen 15.10. meldte de fra om de ville være med. Framdrift videre:

  • Innen 15.11. skulle bidragene være sendt til fylkesmannen, helst på
    e-post.
  • Innen 10.12. er kapitlene foreløpig redigert og sendt tilbake til merknader.
  • Innen 31.12. er eventuelle merknader innkommet til fylkesmannen.
  • Innen 14.01.2000 er kapitlene redigert av fylkesmannen, assisterende og redaktør. Hele brevet sendes på kort høringsrunde til alle bidragsyterne, som kontrollerer at det ikke er strøket utilbørlig mye i deres bidrag.
  • Endelig finpuss 02.02., trykking 03.02., og overlevert til kommunene på en KS-konferanse med ordførere, rådmenn og stortingsrepresentanter 04.02. Lagt ut på Idun samme dag.

4.4Fra mange innspill til ett produkt

Å få mange bidrag til å bli et enhetlig produkt er en utfordring. Det stiller krav til ledelse, samordning og tilrettelegging av en god prosess.

I Sør-Trøndelag ble prosessen i praksis koordinert av fylkesmannens samordningsstab, sammen med en arbeidgruppe der samtlige etater/avdelinger var representert.

I Rogaland ble fylkesmannens planrådgiver i kommunalavdelingen koordinator.

I Oppland er informasjonsrådgiveren koordinator/redaktør.

Vestfolds årlige rammeplan, med struktur, ansvar for bidrag, samordning og framdrift, vedtas på utvidet ledermøte i februar og markerer starten på arbeidet med forventningsbrevet for kommende år. Til nå har samordningsrådgiver i stab hatt en viktig rolle. Over tid vil antakelig faggruppe for styringsdialog i Kommunal- og rettssikkerhetsavdelingen få en mer sentral posisjon.

Tre poeng er tydelige når det gjelder struktur og organisering av arbeidet:

  • alle deltakende avdelinger/etater har et bidragsansvar,
  • en person er ansvarlig for å samordne bidragene til ett samlet utkast for hvert enkelt punkt i oppsettet (hentes fra mest berørte avdeling/etat), og
  • en hovedsamordner har i oppdrag å sette delene sammen til ett produkt. Vedkommende er en krumtapp i prosessen; fra å legge fram forslag til arbeidsopplegg for ledermøtet, følge opp framdrift, bistå avdelinger og etater ved behov, osv. I denne egenskapen arbeider vedkommende på oppdrag av fylkesmannen, assisterende, eller en avdelingsdirektør med resultatansvar.

4.5 Det er nødvendig med enighet

Tiltaket bygger på tillit mellom etatene, felles forståelse av samordningsbehovet, og en enighet om å imøtekomme kommunenes behov for en mer oversiktlig og tydeligere stat. Likevel kan det selvfølgelig oppstå uenighet underveis. Som regel vil denne la seg løse gjennom dialog og felles bearbeiding av spørsmålene. Dersom det skulle være nødvendig, kan ledermøtet brukes for å få til avklaringer. Poenget er at en skikkelig forankring i ledelsen hos alle deltakerne, og en felles forpliktende behandling av grunnlag, ansvar og forpliktelser innledningsvis, er det beste midlet mot seinere konflikter. Ingen av de fire fylkene har støtt på store vansker. Som det sies fra Rogaland:

"Det vart avtalt mellom dei tre etatsleiarane at fylkeslege og utdanningsdirektør skulle ha same posisjon i arbeidet som avdelingane hos fylkesmannen, korkje meir eller mindre. Dette innebar mellom anna at fylkesmannen kunne gjere redaksjonelle endringar i forhold til avdelingsvise innspel. Ettersom fylkesmannen sin styringsrett over andre sjølvstendige regionale statsetatar er svært avgrensa, er konsensus nødvendig. Vi vart likevel i starten samde om at fylkesmannen skulle handtere alle partane likt, uansett om det var snakk om ei eiga avdeling eller ein eigen etat. Dette fungerte svært godt, og ga fylkesmannen høve til å endre både utforming og til dels innhald. Dette er nødvendig for å få til eit einheitleg og samordna produkt."

Som fylkesmannens øvrige samordningsoppgaver handler denne også om å bygge en felles plattform gjennom samarbeidsprosesser og dialog. Uenigheter kan ikke løses ved autoritet og styring, bare forebygges ved at partene deler situasjonsforståelse og er enige om strategier for å oppnå enighet.

4.6Eierskap og underskrifter

Eierskapet til prosessen og produktet tilligger fylkesmannen, og de regionale statsetatene som er med. Dette bør også komme klart fram. I Vestfold skriver fylkesmannen under oversendelsesbrevet. Dernest undertegner alle statsetatsjefene i tillegg innledningskapitlet. I Oppland er innledningen undertegnet av fylkesmannen og fylkesrådmannen, mens brevet avslutningsvis lister opp de instanser som har bidratt. Her er mange muligheter. Poenget er å få fram eierskap og forpliktelse.

4.7 Dialogen mellom stat og kommune

Forventningsbrev-konseptet bygger ikke på enveis formidling, men på dialog, som poengtert flere ganger. Erfaringene hittil har dokumentert dialogens betydning. Kommunene synes å oppfatte brevet som et godt utgangspunkt, og en plattform for drøfting av sine arbeidsbetingelser med fylkesmannen/regional stat. Denne delen av utviklingsarbeidet peker mot et bedre felles grunnlag for systematisk forbedring i stat-kommune-samhandlingen, og dermed for mulighetene til forbedringer i offentlig forvaltning generelt, til beste for innbyggerne og lokaldemokratiet.

4.8 Bidrag fra staten sentralt

På grunnlag av bidrag fra departementene vil Kommunal- og regionaldepartementet utarbeide en oversikt over endringene i statlige styringssignal gjennom vedtak gjort i perioden 1998-2000. I dokumentet vil vi gjøre rede for endringene i krav, pålegg og forventninger staten har til kommunene, slik de kommer frem gjennom nye lover, forskrifter, rikspolitiske retningslinjer, rundskriv o.l. Oversikten vil inneholde en kort beskrivelse av innholdet i de nye styringssignalene med henvisning til de relevante styringsdokumenter. Oversikten vil bli sendt ut sammen med denne veilederen, og vil kunne tjene som et utgangspunkt for fylkesmennenes utarbeiding av et lokalt tilpasset forventningsbrev.

Oversikten er ikke bare et bidrag til de embetene som bruker et forventningsbrev i sin formidling av statlige styringssignal til kommunene. Dokumentet vil gi en nyttig oversikt over de endringene i forventninger kommunene må ta hensyn til i sitt arbeid med budsjett og planverk det kommende år uansett hvilken samordning og formidlingsform embetene velger. Det presiseres at dokumentet ikke gir en komplett oversikt over de forventningene som kommunene er stilt overfor til enhver tid. Det er en opplisting av endringer, og må derfor ses i sammenheng med allerede kjente forventninger, krav og pålegg. Departementet tar sikte på årlig å utarbeide en slik oversikt over endringer i statlige forventninger til kommunene.

Vedlegg:

25.06.99

Kommunene i Vestfold,
Ved ordfører og administrasjonssjef

Felles kommunesamtaler mellom fylkesmannen/regional stat og kommunene i Vestfold

Fylkesmannen er av Regjeringen gitt i oppdrag å tilrettelegge for god regional samordning, både i forhold til statens samlede kommunerettede styring og i forhold til samordning mellom statlige sektoretater. Fylkesmannen er dessuten gitt et særskilt formidlingsansvar mellom stat og kommune, som går begge veier. Videre er fylkesmannen og de øvrige regionale statsorganene pålagt mange ulike enkeltoppgaver som sterkt berører kommunene. Dette medfører hyppig kontakt med kommunene både på ledelses- og fagnivå, i forhold til ulike sakstyper.

Fylkesmannen er opptatt av at samhandlingen mellom den regionale stat og den enkelte kommune fungerer på en god og hensiktsmessig måte. Det er én viktig bakgrunn for utviklingen av forventningsbrevet, (brevet for 2000 er nettopp sendt Vestfoldkommunene). Fylkesmannen ønsker derfor å utvikle styringsdialogen mellom stat og kommune videre, gjennom regelmessige møter med ledelsen i den enkelte kommune. Hensikten er å ta opp både generelle/sektorovergripende problemstillinger og spesielle saker/områder, og å utveksle erfaringer om hvordan samarbeidet med staten regionalt stat fungerer. Dette kan gjelde såvel generelle spørsmål knyttet til samarbeidsform(er), forståelsen av statlige forventninger, forholdet mellom statlige oppdrag og kommunale ressurser, kommunens forventninger til statlige organer, som mer avgrensede oppgaver/saksområder m.v, som er viktige for den aktuelle kommunen. Ved en slik direkte dialog håper fylkesmannen bl.a. å kunne forebygge en del unødige konflikter, noe som vil være effektivt for alle parter. Fremfor alt er siktemålet å bidra til bedre gjensidige avklaringer og felles oppfatninger mellom partene om:

  • ansvar, roller og "regler" for samhandlingen mellom stat og kommune,
  • hovedtrekkene i den kommunaløkonomiske situasjon, (her kan hovedpunkter i fylkesmannens budsjettbrev være ett viktig utgangspunkt),
  • status på viktige områder i den kommunale tjenesteproduksjon, (dekningsgrader, kvalitet og ressursbruk), og øvrige virksomhet. For fylkesmannen/regional statsforvaltning vil forventningsbrevet her være et naturlig utgangspunkt, med fokus på hvordan kommunen generelt har fulgt opp styringssignalene, og hovedtrekkene i situasjonen på de sentrale oppgaveområdene. KOSTRA-informasjon vil forhåpentlig etter hvert gi et godt grunnlag for en slik statusgjennomgang.

    Dernest vil det være viktig å gå nærmere inn på enkeltoppgaver hvor kommunen har særlige utfordringer, ser forbedringsmuligheter og/eller ønsker seg alternative løsninger fra statens side, (og tilsvarende fra statlig hold vis á vis kommunen).

Dette vil som nevnt være et møte på styringsnivå mellom ansvarlig ledelse i henholdsvis stat og kommune, (politisk og administrativ). Det vil ikke erstatte den direkte og løpende fagkontakten som allerede finner sted.

En slik styringsdialog mellom fylkesmannen/regional stat og kommunene i Vestfold kan gi fylkesmannen et bedre grunnlag for å gi Regjeringen tilbakemelding om status og oppfatninger på viktige områder i fylket, i tillegg til å formidle nasjonal politikk fra Regjeringen til kommunene.

Fylkesmannen kan i utgangspunktet tenke seg et slikt møte annet hvert år med hver enkelt kommune, hvor begge parter er med på å fastlegge dagsorden. Fylkesmannen vil legge vekt på å få med representanter fra embetets avdelinger og de øvrige regionale statsetater, hvor sakslisten gjør det aktuelt. Den enkelte kommune må selvfølgelig fastlegge egen deltakelse, politisk og administrativt, ut fra egne behov.

For 1999 vil fylkesmannen foreslå møte med følgende kommuner, med forslag til datoer:

Nøtterøy, 08.10.99, kl. 1000 - 1400 (ytre ramme)

Stokke, 11.10.99, 0900 - 1300 (ytre ramme)

Borre, 21.10.99, 0900 - 1300 (ytre ramme)

Holmestrand, 09.11.99, 0900 - 1300 (ytre ramme)

Tønsberg, 19.11.99, 0900 - 1300 (ytre ramme)

Fylkesmannen vil ha møte med de øvrige kommunene i år 2000.

Vi håper at datoene passer. Vi ber om tilbakemelding innen tirsdag 17. august, til Berit Carlsen, tlf. 33 37 11 20. Fylkesmannen ber om at kommunene senest innen 3 uker før møtet gir melding om saker eller saksområder som spesielt ønskes tatt opp, slik at fylkesmannen kan være forberedt til en konstruktiv dialog. Fylkesmannen vil på sin side også gi kommunene tilsvarende melding, i form av et forslag til dagsorden. De kommunene som aktivt bruker forventningsbrevet i egen virksomhetsstyring, og som lager status, for eksempel via merknader/ oppfølgingsrubrikken, anmodes om å sende denne statusoversikten til fylkesmannen, sammen med sitt forslag til saksliste, som et ledd i vår møteforberedelse.

Kontaktperson hos fylkesmannen er assisterende fylkesmann Bjørn Strandli,
tlf. 33 37 11 01.

Fylkesmannen ser frem til konstruktive møter med kommunene, og tar gjerne imot reaksjoner på dette initiativet.

Med hilsen
Mona Røkke

Bjørn Strandli
ass.fylkesmann

Kopi til:

KS-Vestfold
Arbeidstilsynet
Fylkeslegen
Fylkesarbeidskontoret
Fylkestrygdekontoret
Statens kartverk, Vestfold
Statens utdanningskontor
Statens veivesen i Vestfold
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunenes Sentralforbund

Intern kopi: Avdelingsdirektørene hos fylkesmannen og økonomirådgiver