Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 15 (2001-2002)

Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk

Til innholdsfortegnelse

2 Internasjonale rammebetingelser og fremtidige klimaavtaler

Regjeringen vil:

  • at Norge skal bidra til en tidlig ikrafttredelse av Kyotoprotokollen ved å ratifisere den i første halvdel av 2002

  • at Norge skal arbeide for en mer ambisiøs global klimaavtale med strengere og mer omfattende utslippsforpliktelser etter Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode

  • at Norge skal være en pådriver i forberedelse og gjennomføring av forhandlinger om slike nye utslippsforpliktelser

Klimatoppmøtet i Marrakesh i november 2001 var en viktig milepæl i arbeidet for å bekjempe menneskeskapte klimaendringer. Det ble her oppnådd enighet om det internasjonale regelverket for gjennomføringen av Kyotoprotokollen. Dermed er grunnlaget lagt for at protokollen kan ratifiseres av tilstrekkelig mange land til at den kan tre i kraft. Kyotoprotokollen trer i kraft nitti dager etter at minst 55 parter til Konvensjonen, herunder industrilandsparter som sto for minst 55 prosent av industrilandenes totale CO2-utslipp i 1990, har ratifisert den. 1

Regjeringen vil samtidig med denne meldingen legge frem en stortingsproposisjon om samtykke til norsk ratifikasjon av protokollen. Norge vil dermed kunne bli blant de første industrilandene som binder seg juridisk til Kyotoprotokollen. Regjeringen ønsker gjennom en tidlig ratifikasjon at Norge kan bidra til at protokollen trer i kraft innen toppmøtet om miljø og utvikling i Johannesburg i august 2002.

2.1 Rammebetingelser for gjennomføring av Kyotoprotokollen

Andre del av den sjette Partskonferansen under Klimakonvensjonen ble avholdt i Bonn i juli 2001. Konferansen resulterte i en politisk enighet om spørsmål vedrørende regler og retningslinjer for gjennomføring av Kyotoprotokollen og de fleste spørsmål under Klimakonvensjonen relatert til utviklingsland.

Enigheten i Bonn var derfor et gjennombrudd i forhandlingene og svært viktig for fokuset i det videre internasjonale klimaarbeidet, ikke minst i en situasjon der USA nylig hadde tatt avstand fra Kyotoprotokollen.

Den politiske enigheten gikk ikke konkret inn på de mange tekniske spørsmålene som har betydning for hvordan Kyotoprotokollen kan gjennomføres. Selv om det ble oppnådd fremskritt med å innarbeide den politiske enigheten i beslutningstekster i Bonn, gjensto det likevel mange uavklarte spørsmål foran den sjuende Partskonferansen i Marrakesh i november 2001. Dette gjaldt blant annet regelverket for Kyoto-mekanismene (se boks 2.1) og etterlevelsesregimet (se boks 2.4), samt reglene for regnskapssystemer, rapportering og gjennomgang av informasjon. Spørsmål om opptak av klimagasser ble i stor grad avklart i Bonn.

I Marrakesh fulgte Regjeringen opp målet om en mer offensiv klimapolitikk og arbeidet aktivt for en forhandlingsløsning som ville sikre protokollens integritet, og som kunne legge grunnlag for ratifikasjon og ikrafttredelse av Kyotoprotokollen. Norge gikk tidlig ut og aksepterte det politiske kompromissforslaget som ble lagt på bordet fra formannskapet, og som også ble akseptert av EU og G-77. Norge arbeidet aktivt for å få andre land i paraplygruppen 2

til også å vise kompromissvilje og å redusere antall punkter som de ønsket videre forhandlinger om. Norge bidro på denne måten til at antallet forhandlingsspørsmål i sluttrunden ble holdt til et minimum og til at det til slutt ble oppnådd enighet om løsninger alle kunne akseptere. Forhandlingsresultatet innebar beslutninger som på noen områder var svakere enn Norge ønsket. Dette gjelder blant annet at rammene for kreditering av skogforvaltningstiltak ble større enn ønsket. Sett under ett var imidlertid forhandlingsresultatet tilfredsstillende. Det var særlig positivt at beslutningene etablerte et detaljert regelverk for bruk av Kyoto-mekanismene og et sterkt etterlevelsesregime som medfører konkrete konsekvenser for parter som ikke overholder forpliktelsene sine.

Fire år etter at Kyotoprotokollen ble fremforhandlet lyktes det således, etter kompliserte forhandlinger, å oppnå en politisk enighet om regler og retningslinjer for gjennomføring av protokollen. Marrakesh-beslutningene gir en detaljert fortolkning av enigheten som ble oppnådd i Bonn i praktisk og juridisk språk. Denne pakken av beslutninger, til sammen mer enn 240 sider, utdyper regler og retningslinjer for hvordan Kyotoprotokollen skal gjennomføres.

Det gjenstår fremdeles noen tekniske spørsmål knyttet til regelverket for gjennomføring av protokollen. Marrakesh-beslutningene spesifiserer videre prosesser for å komme frem til løsninger på disse spørsmålene. Noen av disse vil også være av en viss politisk karakter, som for eksempel definisjoner og bestemmelser for skogprosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen og regler for beregning og rapportering av CO2-binding ved arealbruksendringer og tiltak i skog. Det er enighet om en prosess som tar sikte på beslutninger om disse spørsmålene på den niende Partskonferansen i 2003. Det er videre enighet om en prosess frem til tiende Partskonferanse for behandling av direkte versus indirekte menneskeskapte endringer i karbonopptak og -utslipp knyttet til arealbruksendringer og tiltak i skog.

Boks 2.1 Kyoto-mekanismene

Ordninger som muliggjør gjennomføring av deler av utslippsforpliktelsene på tvers av landegrensene går under fellesbetegnelsen «Kyotomekanismene». Slike ordninger åpner for samarbeid som kan bidra til å redusere de totale kostnadene ved oppfyllelsen av spesifikke utslippsmål, dvs. mest mulig kostnadseffektive tiltak. Kyotoprotokollen inneholder tre slike mekanismer:

Felles gjennomføring (protokollens artikkel 6): Prinsippet om felles gjennomføring er etablert allerede under Klimakonvensjonen. Et land (investorlandet) som har store kostnader forbundet med å redusere egne nettoutslipp av klimagasser kan under felles gjennomføring investere i utslippsreduserende tiltak eller tiltak som øker opptaket av klimagasser i et annet land (vertslandet) hvor kostnadene for hver enhet utslippsreduksjon er mindre, og på denne måten bli kreditert hele eller deler av denne utslippsreduksjonen i sitt klimagassregnskap. Deltakelse i felles gjennomføringsprosjekter under artikkel 6 er forbeholdt land som har utslippsforpliktelser, det vil si industrilandene. Felles gjennomføring kan foregå ved at myndighetene i to eller flere land samarbeider om finansiering av og støtte til investeringsprosjekter som kan redusere de totale utslippene til atmosfæren i landene. Det kan også gjennomføres ved at enkeltbedrifter/aktører fra privat sektor i landene samarbeider om prosjekter og rapporterer tiltak og tilhørende utslippsreduksjoner til myndighetene.

Den grønne utviklingsmekanismen (protokollens artikkel 12): Kyotoprotokollen oppretter i tillegg en ny ordning, kalt Den grønne utviklingsmekanismen. Denne ordningen innebærer at industriland og utviklingsland kan samarbeide om prosjekter som bidrar til en bærekraftig utvikling i utviklingslandet, og som samtidig bidrar til reduserte klimagassutslipp. Prosjektene må resultere i utslippsreduksjoner eller nettobindinger av klimagasser som ellers ikke ville funnet sted. I likhet med felles gjennomføringsprosjekter kan også prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen gjennomføres ved at enkeltbedrifter/aktører fra privat sektor i landene samarbeider med hverandre. Investorlandet har anledning til å benytte oppnådde utslippsreduksjoner fra slike prosjekter til å møte deler av sin kvantitative utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen. Prosjektene og utslippsreduksjonene som følger av prosjektene må godkjennes av institusjoner som er etablert under Kyotoprotokollen.

Internasjonal kvotehandel (protokollens artikkel 17): Kyotoprotokollen åpner også for kvotehandel mellom industriland, som innebærer at landene blir enige om en form for «omsettbare utslippstillatelser». I et internasjonalt kvotehandelssystem mellom land som har kvantitative utslippsforpliktelser vil land eller bedrifter kunne kjøpe utslippstillatelser fra land eller bedrifter som reduserer egne utslipp mer enn påkrevd av disses utslippsforpliktelser. Kritiske elementer i et internasjonalt kvotehandelssystem vil blant annet være organiseringen av markedet, kontroll og verifisering.

I tillegg til disse fleksible gjennomføringsmekanismene finnes det også andre element i protokollen som gir fleksibilitet. Ved at parter tillates å omfordele utslippsforpliktelsene under protokollen seg imellom i såkalte «bobler» vil partene kunne fordele byrdene ved oppfyllelse av forpliktelsene seg imellom. Dette er blant annet noe medlemslandene i EU vil gjøre. Etableringen av slike bobler kan under protokollen sees som en engangstransaksjon, ettersom avtalen om en slik omfordeling ikke kan endres før utløpet av den forpliktelsesperioden avtalen er inngått for. Slike bobler utelukker imidlertid ikke at deltagende land også kan ta del i felles gjennomføring og handle kvoter med hverandre og med land utenfor boblen.

Kyoto-mekanismene

Kyotoprotokollen åpner for samarbeid mellom parter for å redusere utslipp og øke opptak av klimagasser gjennom de såkalte Kyoto-mekanismene: Internasjonal handel med utslippskvoter og prosjektbasert samarbeid om utslippsreduksjoner (felles gjennomføring) mellom industriland, samt prosjektbasert samarbeid mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak.

I Bonn ble det enighet om at det ikke skal settes et kvantitativt tak på hvor stor andel av partenes utslippsforpliktelser som kan oppfylles gjennom bruk av Kyoto-mekanismene. Regjeringen vil at en vesentlig del av utslippsreduksjonene som Norge må gjennomføre for å oppfylle sin utslippsforpliktelse under protokollen skal komme gjennom nasjonale tiltak. For at industriland skal kunne bruke Kyoto-mekanismene må de overholde relevante metodikk- og rapporteringskrav under protokollen.

Regelverket er slik at utslippsenheter som kommer fra felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen kan spares opp til en grense (for hver av dem) på 2,5 prosent av partens tillatte utslippsmengde over forpliktelsesperioden. Det er imidlertid ingen restriksjoner på omsetningen mellom industrilandene av utslippskreditter fra godkjente opptaksaktiviteter, utslippsenheter fra kvotehandel, felles gjennomføring eller sertifiserte utslippsreduksjoner fra Den grønne utviklingsmekanismen innenfor forpliktelsesperioden. 3Dermed vil det være mulig først å bruke disse utslippsenhetene mot forpliktelsen og så spare et eventuelt overskudd oppnådd gjennom nasjonale tiltak til neste forpliktelsesperiode.

Det ble enighet i Marrakesh om en «tidlig start» av Den grønne utviklingsmekanismen gjennom opprettelsen av institusjonene som blant annet skal godkjenne prosjektaktiviteter og sertifisere utslippsreduksjoner som disse resulterer i. Dette innebærer at prosjektaktiviteter under Den grønne utviklingsmekanismen kan godkjennes før protokollen trer i kraft. Prosjekter som allerede har startet, kan generere utslippsenheter med tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2000. Disse prosjektene må godkjennes og registreres innen 31. desember 2005. Det er også enighet om sammensetningen av styret for Den grønne utviklingsmekanismen, og det første styret ble valgt i Marrakesh. Det er videre enighet om at det skal utarbeides forenklede regler og prosedyrer for å gjøre små prosjektaktiviteter mer attraktive.

Regjeringen mener at Den grønne utviklingsmekanismen vil kunne bli et nyttig instrument for å utløse gode klimaprosjekter i utviklingslandene, og derigjennom bidra til mer aktiv deltakelse fra utviklingslandene i arbeidet med å møte klimaproblemet. En tidlig start av Den grønne utviklingsmekanismen vil gi incentiver til investeringer i prosjektaktiviteter på et tidlig tidspunkt. Regjeringen vil at norske kvotepliktige virksomheter skal kunne bruke sertifiserte utslippsreduksjoner fra Den grønne utviklingsmekanismen i forhold til kvoteplikten i det nasjonale kvotesystemet. Regjeringen vil samtidig tilrettelegge for en politikk der en vesentlig andel av utslippsreduksjonene skal skje nasjonalt. Regjeringen vil ikke godkjenne kreditter fra eventuelle kjernekraftprosjekter ved oppfyllelse av Norges utslippsforpliktelse.

Eventuell offentlig finansiering av prosjektaktiviteter under Den grønne utviklingsmekanismen skal ifølge beslutningene ikke resultere i omdisponering av offentlige bistandsmidler og være adskilt fra finansielle forpliktelser for industrilandsparter. Regelverket foreskriver at hvert land skal opprette et kontaktpunkt (en nasjonalt ansvarshavende) for prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen. Regjeringen arbeider med å følge opp dette kravet.

Regjeringen vil at privat sektor skal være drivkraften i bruk av Kyoto-mekanismene. Myndighetene vil kunne bidra med å legge til rette for prosjektsamarbeid gjennom generelle rammeavtaler med mulige samarbeidsland, men uten at myndighetene involverer seg i spesifikke prosjektaktiviteter.

Ifølge Marrakesh-beslutningene må hvert industriland opprettholde en «kvotereserve» i sitt nasjonale register. Denne reserven skal i følge beslutningene ikke falle under 90 prosent av landets tillatte utslippsmengde. Parter som faller under dette nivået vil ikke kunne selge kvoter eller kreditter, men vil kunne kjøpe kreditter for å komme opp på nødvendig nivå igjen. Regelen kan ha konsekvenser både for antall kvoter som er tilgjengelige på det internasjonale markedet, og dermed for kvoteprisen, og for hvordan Norge kan utforme sitt nasjonale kvotesystem. Kvotereserven kan inneholde utslippsenheter fra både kvotehandel, aktiviteter rettet mot opptak av klimagasser, felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan Norge skal gjennomføre forpliktelsen om en slik kvotereserve.

Boks 2.2 Avtale om felles gjennomføring mellom Norge og Romania

Den norske miljøvernministeren og Romanias ambassadør i Norge undertegnet i desember 2001 en bilateral avtale om et prosjekt for reduksjon av klimagassutslipp i Romania. Dette er den første bilaterale avtalen om et felles gjennomførings-prosjekt tenkt anvendt i forhold til Kyotoprotokollen som Norge deltar i. Utslippskredittene, som Norge mottar som motytelse til investeringen, vil kunne brukes til å oppfylle deler av Norges forpliktelse under Kyotoprotokollen. I tillegg til reduserte klimagassutslipp, vil prosjektet bidra til redusert lokal forurensning og forbedring av fjernvarmesystemet i byen Fagaras.

Det er beregnet at prosjektet samlet vil bidra til å redusere CO2-utslippene med om lag 500.000 tonn over en prosjektperiode på 15 år. Avtalen innebærer at Norge godskrives med om lag 35.000 tonn CO2 pr. år svarende til om lag 170.000 tonn samlet i den første forpliktelsesperioden (2008-2012) under protokollen. Reduksjonskostnadene for Norge svarer til om lag 30 NOK pr. tonn CO2. Norge bidrar med 5 millioner NOK i 2002 over Utenriksdepartementets budsjett. Dette svarer til om lag 10 prosent av den samlede prosjektinvesteringen.

Opptak av klimagasser

Kyotoprotokollen fastslår at netto bindingseffekter av skogplanting, nyplanting og avskoging utført etter 1990 skal regnes med i oppfyllelse av utslippsforpliktelsene for første forpliktelsesperiode. For Norges del ventes det at bidraget fra disse aktivitetene vil bli svært lite eller negativt i første forpliktelsesperiode fordi veksthastigheten i norsk skog er lav, slik at effekten av avskoging vil kunne bli like stor som effekten av skogreising og nyplanting. Regelverket det ble oppnådd enighet om i Marrakesh fastslår at opptaksenheter fra aktiviteter rettet mot opptak av klimagasser ikke kan spares til en fremtidig forpliktelsesperiode.

Protokollen åpner for å inkludere aktiviteter utover skogplanting, nyplanting og avskoging, primært for senere forpliktelsesperioder. Et hovedspørsmål i forhandlingene var om, og under hvilke forutsetninger, bindingseffekten av slike tilleggsaktiviteter etter 1990 kan regnes med i oppfyllelse av forpliktelsene også i første forpliktelsesperiode (2008-2012).

Norge aksepterte i 1997 utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen uten å forutsette bidrag fra tilleggsaktiviteter knyttet til opptak av klimagasser i første forpliktelsesperiode. Siden en i dag ikke kan skille klart mellom CO2-opptak som skyldes klimatiltak etter 1990 og opptak som skyldes naturlige effekter, kan det bli vanskelig å unngå kreditering av binding som ville funnet sted uansett. På grunn av denne faren for å svekke Kyotoforpliktelsen, ønsket ikke Norge at regelverket skulle åpne for godskriving av binding fra skogforvaltningstiltak, men måtte imidlertid til slutt akseptere en begrenset godskriving for å oppnå enighet om totalpakken.

Enigheten som ble oppnådd i Bonn åpner for at opptak av klimagasser knyttet til revegetasjon, aktiviteter på dyrket mark og beitemark samt opptak knyttet til skogforvaltning etter 1990 kan krediteres partene i første forpliktelsesperiode. Dog fikk man inn en nødvendig begrensning med landspesifikke tak for godskriving av bindingseffekten av skogforvaltning. Maksimalnivå for årlig kreditering av karbonopptak som følge av skogforvaltning nasjonalt og skogtiltak i andre industriland (henholdsvis artikkel 3.4 og 6 i Kyotoprotokollen) er begrenset til om lag 3 prosent av utslippet i basisåret, men med større andel for noen land som krevde dette særskilt. I Marrakesh ble det nødvendig å akseptere en utvidelse av rammen for kreditering av skogforvaltningstiltak for Russland til omlag 4 prosent av deres 1990-utslipp. Dette var en utvidelse den norske regjeringen var sterkt imot. Fordi Russlands deltagelse er helt nødvendig for ikrafttredelse av Kyotoprotokollen, ble det likevel enighet blant alle land om å akseptere det russiske kravet.

For Norge er totalmengden som kan godskrives binding fra skogforvaltningstiltak 0.40 millioner tonn C/år (eller 1.47 millioner tonn CO2). I tråd med Norges holdninger til dette spørsmålet mener Regjeringen at Norge ikke skal benytte seg av en slik godskriving i første forpliktelsesperiode. For at skogforvaltningstiltak skal kunne krediteres i fremtiden, bør det kunne dokumenteres at tiltaket gir nye, reelle opptak, og at det er forsvarlig ut fra andre miljøhensyn, inkludert hensyn til biodiversitet. Regjeringen vil heller ikke at norske kvotepliktige virksomheter skal kunne bruke kvoter som stammer fra skogforvaltningstiltak i andre land i forhold til kvoteplikten i første forpliktelsesperiode.

På lengre sikt vil Regjeringen arbeide for å få til en inkludering av arealbruk, arealbruksendringer og skogbruk i det internasjonale klimaregimet som på en bedre måte ivaretar miljømessige hensyn og er vitenskapelig forsvarlig. Én utfordring er å avdekke reelle opptak og utslipp av ulike klimagasser ved forskjellige aktiviteter. Hvert lands potensial for opptaksaktiviteter bør videre være reflektert når fremtidige forpliktelser forhandles. Det bør vurderes hvordan tiltak med positiv effekt for både biologisk mangfold og karbonbinding kan prioriteres i fremtiden. For eksempel er den raske avskogingen av tropiske regnskoger hovedårsaken til tap av biologisk mangfold globalt, og fører samtidig til frigjøring av store mengder klimagasser. Forutsatt at det i fremtiden kan utvikles faglig forsvarlig dokumentasjon og metodikk, vil det være store muligheter ved å benytte skogbevaring som tiltak både for bevaring av biologisk mangfold og for karbonlagring, ikke minst i tropiske områder.

Det pågår nå arbeid internasjonalt, blant annet i regi av FNs klimapanel, for å bedre kunnskapsgrunnlaget omkring klimaeffektene knyttet til arealbruk, arealbruksendringer og skogbruk. Det er inngått et samarbeid mellom Klimakonvensjonen og Konvensjonen om biologisk mangfold for å sikre utveksling av relevant informasjon om klimatiltak og effekter på biologisk mangfold. Regjeringen ser det som vesentlig å sikre at klimamotiverte tiltak ikke medfører negative effekter for det biologiske mangfoldet.

Skogreising og nyplanting ble godkjent som aktiviteter under Den grønne utviklingsmekanismen i første forpliktelsesperiode, men med et tak for kreditering på 1 prosent av hvert enkelt lands utslippsnivå i 1990. Det skal forhandles videre om tekniske krav og nærmere regelverk for inkludering av slike aktiviteter med sikte på beslutninger på den niende Partskonferansen i 2003. Norge vil delta aktivt i disse forhandlingene og søke å oppnå et regelverk som sikrer at slike prosjekter er miljømessig og sosialt forsvarlige, og at de ikke er i motstrid til andre relevante miljøavtaler. Faren for «lekkasje» (at binding i noen områder kompenseres ved hogst i andre områder), ødeleggelse av biologisk mangfold (for eksempel ved at plantasjer erstatter naturskog) og hvordan karbonbinding over tid behandles er blant de viktigste problemstillingene. Regelverket bør utformes slik at prosjekter som har positive effekter både for karbonbinding og for bevaring av andre viktige miljøverdier, som biologisk mangfold, blir prioritert.

Regjeringen vil vurdere behovet for ytterligere restriksjoner fra norsk side når det er oppnådd internasjonal enighet om dette regelverket. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan en administrativt skal forholde seg til det fastsatte taket på kreditering fra slike aktiviteter, blant annet hvordan dette skal fordeles mellom norske interessenter.

Boks 2.3 Testing Ground for Kyoto-mekanismene i Østersjøregionen

De nordiske energi- og miljøvernministrene sluttet seg høsten 2000 til forslaget om etablering av en Testing Ground for Østersjøregionen, jf. St. meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk. Støtten til forslaget ble bekreftet høsten 2001 av både energi- og miljøvernministrene. I første omgang vil Testing Ground omfatte samarbeid om utprøving av Kyoto-mekanismene, med hovedvekt på prosjektbasert samarbeid (felles gjennomføring).

De nordiske energi- og miljømyndighetene arbeider med sikte på å etablere et investeringsfond for felles gjennomføringsprosjekter som skal forankres i det nordiske miljøfinansieringsselskapet NEFCO med en ramme på 100 millioner DKK. Dette forutsetter bidrag fra Sverige, Finland, Danmark, Island og Norge. Tyskland vil også bli invitert til å bidra økonomisk. Investeringsfondet skal bidra til finansiering av klimagassreduserende prosjekter i de baltiske landene (Estland, Latvia og Litauen), Polen og Russland.

Det arbeides videre med å utvikle en rammeavtale for samarbeidet om felles gjennomføringsprosjekter. Avtalen vil omfatte Russland, De baltiske landene, Polen, Tyskland og de nordiske landene. Norge leder arbeidet med utvikling av rammeavtalen under Klimagruppen i Østersjøsamarbeidet, der representanter fra landenes energi- og miljøvernmyndigheter er representert. Det legges opp til at rammeavtalen skal gi mulighet til overføring av kreditter som kan brukes i forbindelse med oppfyllelse av lan denes utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen.

En standard prosjektavtale er under utvikling med bistand fra et norsk konsulentselskap. Denne vil danne grunnlaget for utforming av avtaler knyttet til det enkelte prosjekt som finansieres via NEFCO. Det vil bli lagt opp til at både private og offentlige aktører kan bidra i prosjektsamarbeidet.

Flere av mottakerlandene mangler den nødvendige kompetansen for å drive frem et prosjektbasert samarbeid. Derfor har Nordisk Ministerråd etter råd fra Den nordiske energi- og miljøgruppen besluttet å sette i gang et program for å styrke kompetansen i mottakerlandene med hensyn til Kyoto-mekanismene. Det er lagt opp et flerårig program der representanter blant annet fra de baltiske landene og Nordvest-Russland deltar. Det vil også bli avholdt konferanser og seminarer som vil bidra til å styrke den generelle kompetansen i forvaltningen og næringslivet i de respektive landene på dette feltet. I tillegg vil det bli utviklet en håndbok for felles gjennomføringsprosjekter for å gi råd og retningslinjer for prosjektutvikling i de enkelte landene, slik at kvaliteten sikres og kostnadene holdes nede.

Det er lagt opp til en endelig beslutning om rammeavtalen og undertegning høsten 2002 av energi- og miljøvernministrene i Østersjølandene. Dette vil gjøre det mulig å starte opp samarbeidet fra januar 2003.

Boks 2.4 Etterlevelsesregimet

Kyotoprotokollen legger opp til etablering av prosedyrer og mekanismer for å løse problemer knyttet til at parter ikke overholder sine forpliktelser, dvs. et etterlevelsesregime. Etterlevelsesregimet under Kyotoprotokollen inkluderer: -

Konsekvenser for ikke å overholde en utslippsforpliktelse:

  • Gjenoppretting av tonn klimagasser med en rate på 1.3 til 1 (dvs. at et land må gjøre opp for hva det ikke har klart å oppfylle pluss 30 prosent i den neste forpliktelsesperioden)

  • Opphør av rettighet til å selge utslippskreditter

  • En plan for å gjenopprette sin evne til å overholde forpliktelsene -

En støttedel og en håndhevelsesdel av etterlevelsesregimet, med to komiteer sammensatt av representer fra både industriland og utviklingsland.

Håndhevelsesdelen har ansvar for partenes utslippsforpliktelser, rapporteringsforpliktelser og vurdering av adgang til bruk av Kyoto-mekanismene.

Spørsmålet om den juridiske karakteren til etterlevelsesregimet ble utsatt. Juridisk bindende konsekvenser vil tidligst kunne vedtas på første Partsmøte under Kyotoprotokollen, etter at Protokollen har trådt i kraft.

Etterlevelsesregimet

Kyotoprotokollen legger opp til et etterlevelsesregime med prosedyrer og mekanismer for å løse problemer med at parter ikke overholder sine forpliktelser. Forhandlingene om regelverket med slike prosedyrer og mekanismer var blant de vanskeligste spørsmålene i forhandlingene. Det er oppnådd enighet om konsekvensene av ikke å overholde utslippsforpliktelser. For det første skal den utslippsmengde som går ut over en parts tillatte mengde trekkes fra partens tillatte mengde for neste forpliktelsesperiode, men med en strafferente på 30 prosent. For det andre opphører partens rettighet til å selge utslippskreditter inntil parten igjen har vist at den overholder sine forpliktelser. I tillegg må parten legge frem en plan som viser hvordan den skal kunne overholde sine forpliktelser.

Etterlevelsesregimet under Kyotoprotokollen er banebrytende og sterkere enn i noen annen nåværende global miljøavtale.

Det er institusjonelt inndelt i en støttedel og en håndhevelsesdel. Støttedelen har en forebyggende funksjon og skal hjelpe partene i å oppfylle sine forpliktelser. Håndhevelsesdelen følger opp partenes utslippsforpliktelser, deres rapporteringsforpliktelser og adgang til bruk av Kyoto-mekanismene, og er primært rettet mot oppfølging av parter som ikke overholder sine forpliktelser.

Regelverk for regnskapssystemer, rapportering og gjennomgang av informasjon

Det ble oppnådd enighet om regler for utslippsregnskaper og rapportering, inkludert bruk av ekspertgrupper for å gjennomgå partenes rapporter. Disse spørsmålene er sentrale for samarbeidet under Protokollen, og av stor betydning både for kontroll av etterlevelse og bruk av Kyoto-mekanismene.

Utviklingslandsspørsmål og finansiering under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

I Marrakesh ble det også fattet formelt vedtak om de beslutningstekstene det var enighet om i Bonn rundt spørsmål knyttet til oppfølging av Klimakonvensjonen. Dette dreier seg hovedsakelig om økt støtte til utviklingsland gjennom opprettelsen av nye fond og tiltak rettet mot teknologioverføring, kompetanseoppbygging og tilpasning til et endret klima. Det er enighet om at det under Klimakonvensjonen opprettes et eget spesialfond for klimaendringer og et eget fond for minst utviklede land, og at det under Kyotoprotokollen opprettes et eget fond for aktiviteter rettet mot tilpasning til klimaendringer i utviklingsland. Alle fond skal administreres av Den globale miljøfasiliteten (GEF), som i tillegg pålegges nye omfattende oppgaver innenfor områder som kapasitetsbygging, tilpasning, teknologioverføring, forskning og informasjon. I Bonn ble det fra en gruppe industriland, inkludert EU, Norge, Canada, Island, New Zealand og Sveits gitt løfte om en finansiering på 410 millioner dollar årlig innen 2005 til disse områdene. Byrdefordeling er ikke avklart, og Regjeringen vil følge opp hvordan Norge kan bidra til oppfyllelse av denne erklæringen og våre finansieringsforpliktelser under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen i samarbeid med øvrige giverland. Det henvises også til en mulig økning av rammene til GEF under de pågående påfyllingsforhandlinger.

Det er besluttet innført en avgift på prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen. I følge protokollen skal denne gå til tilpasningstiltak i særlig sårbare utviklingsland. Avgiften er satt til 2 prosent av de sertifiserte utslippskreditter som utstedes for det enkelte prosjekt. En avgift skal også dekke de administrative kostnadene for Den grønne utviklingsmekanismen, herunder kostnader knyttet til det institusjonelle apparatet som skal overvåke mekanismen, men størrelsen på denne er ikke bestemt. Det vil imidlertid ta tid før midler via disse avgiftene vil begynne å komme inn til systemet. Regjeringen vil derfor avsette midler fra norsk side som kan bidra til å dekke disse administrative kostnadene i en tidlig fase.

2.2 Et mer ambisiøst globalt klimaregime

Etter enigheten som ble oppnådd i Marrakesh, blir forhandlingene om utslippsforpliktelser etter 2012 den viktigste oppgaven i det videre internasjonale klimaarbeidet.

Under Kyotoprotokollen er det samlede målet for utslippsreduksjon for industrilandene i perioden 2008-2012 - inkludert USA - rundt 5 prosent under utslippsnivået for disse landene i 1990. OECD/IEA har tidligere anslått at dette kan ligge 20-40 prosent lavere enn det samlede utslippsnivået for disse landene med videreføring av dagens virkemiddelbruk. Med enigheten om regelverket for opptak av klimagasser (blant annet skogforvaltning), vil de nødvendige utslippsreduksjonene for å oppfylle protokollen være lavere enn dette. Kyotoprotokollen ble dessuten svært svekket da USA trakk seg ut på vårparten 2001. Hvis USA tas ut av beregningene, vil effekten av de samlede utslippsforpliktelsene i forhold til 1990-nivå for industrilandene sett under ett være vesentlig lavere enn hva protokollen i utgangspunktet la opp til. Selv om USA står utenfor Kyotoprotokollen, vil det være svært viktig at landet innfører effektive klimatiltak nasjonalt i tråd med prinsippene i Klimakonvensjonen.

Selv uten disse endringene i rammene rundt Kyotoprotokollen, har det imidlertid hele tiden vært klart at ambisjonsnivået til protokollen er langt fra tilstrekkelig til å møte klimaproblemet. IPCC antyder behov for utslippsreduksjoner i en helt annen størrelsesorden hvis Klimakonvensjonens langsiktige mål om å «oppnå stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet» skal kunne oppnås.

Det er således åpenbart at Kyotoprotokollen kun vil være et første beskjedent steg. De landene som i dag aksepterer forpliktelser under protokollen står for en avgrenset del av utslippene, ettersom hverken USA eller utviklingslandene er inkludert. Det er med andre ord behov for både strengere og mer omfattende utslippsforpliktelser over tid enn hva det legges opp til i Kyotoprotokollens første periode. Kyotoprotokollen fastslår selv at forhandlinger om nye forpliktelser skal begynne senest 2005, men mye taler i dag for at en bør arbeide for at slike forhandlinger begynner tidligere - og i en sammenheng som er bredere enn Kyotoprotokollen når det gjelder med utslippsforpliktelser. Regjeringen vil arbeide aktivt for å legge grunnlaget for en tidlig oppstart av forhandlinger om mer ambisiøse utslippsforpliktelser med sikte på å få med flest mulig land som i dag står utenfor protokollen. Det er særlig viktig at USA og viktige utviklingsland med sterk utslippsvekst påtar seg utslippsforpliktelser.

Selv om det kan bli vanskelig å få i gang reelle forhandlinger før Kyotoprotokollen har trådt i kraft, bør en dialog om prosessen starte allerede nå. Erfaringene fra klimaforhandlingene så langt viser at mye tid vil gå med til å forberede og legge til rette for forhandlinger. Som del av slike forberedelser bør landene blant annet kunne se nærmere på det langsiktige ambisjonsnivået for et globalt klimasamarbeid med sikte på oppnåelse av Klimakonvensjonens endelige mål. Regjeringen mener at etablering av et fremtidig mål for konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren kan gi et godt grunnlag for videre internasjonale forhandlinger. Som illustrasjon vil for eksempel en stabilisering av konsentrasjonen på 550 ppm (parts pr. million) målt i CO2-ekvivalenter i følge IPCC kreve en reduksjon i de globale utslippene pr. capita fra 4.8 tonn i dag til 3.2-3.6 tonn i 2050. Et fremtidig mål for konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren vil kunne danne utgangspunkt for å drøfte alternative utslippsbaner som er konsistente med et slikt mål. Den største utfordringen blir imidlertid å fordele en gitt global utslippsreduksjon mellom landene.

Regjeringen vil arbeide for at industrilandene skal påta seg strengere utslippsforpliktelser etter 2012. En mer ambisiøs global klimaavtale må imidlertid også inkludere USA og utviklingsland med forholdsvis store utslipp og sterk utslippsvekst. En god dialog med disse landene vil derfor være svært viktig i tiden fremover. Regjeringen vil at Norge skal spille en aktiv rolle i dette arbeidet. Disse problemstillingene vil bli drøftet i flere fora internasjonalt, først og fremst under Klimakonvensjonen. FNs toppmøte om bærekraftig utvikling i Johannesburg i år representerer også en mulighet til å drøfte klimaproblemets plass i forhold til andre miljøutfordringer og bærekraftig utvikling.

Fotnoter

1.

Protokollen var pr. 5. mars 2002 ratifisert av 49 land, men kun to av disse er industriland (Romania og Den tsjekkiske republikk).

2.

Norge har i forhandlingene etter den tredje Partskonferansen under Klimakonvensjonen deltatt i den såkalte paraplygruppen, som foruten Norge består av Australia, Canada, Island, Japan, New Zealand, Russland, Ukraina og USA. Gruppen utveksler synspunkter og har dialog om klimaspørsmål. Landene i paraplygruppen har forskjellige utgangspunkt på mange områder, og det er ikke noe primært mål for gruppen å komme frem til felles posisjoner dersom de nasjonale mandater ikke gir grunnlag for det.

3.

Utslippsenheter som omfattes av beslutningene fra Marrakesh er: Removal unit (RMU) - «opptaksenheter» fra aktiviteter rettet mot opptak av klimagasser, assigned amount unit (AAU) - utslippsenheter som avledes av en parts tillatte utslippsmengde under Kyotoprotokollen, certified emission reductions (CER) - utslippskreditter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen og emission reduction units (ERU) - utslippskreditter fra felles gjennomføringsprosjekter.

Til toppen
Til dokumentets forside