1 Innledning

1.1 Revitalisering av miljøvernpolitikken

Miljøvernpolitikken skal beskytte menneskers liv og helse, verne om naturen som grunnlag for næringsdrift og sikre mulighetene for naturopplevelser. Til grunn for miljøvernpolitikken ligger prinsippet om naturens tålegrense og føre-var-prinsippet. Belastningene må ikke overskride det økosystemene kan tåle, og når miljøkonsekvensene er usikre må «tvilen komme miljøet til gode».

Miljøvernpolitikken bygger også på forurenser-betaler-prinsippet, det vil si at den som er årsak til miljøskader også skal pålegges økonomisk ansvar for å rydde opp. Samtidig er det viktig at miljøtiltak er kostnadseffektive, det vil si at den samfunns-økonomiske nytten er større enn kostnadene ved å gjennomføre tiltakene.

I Norge har det lenge vært bred oppslutning om sentrale miljøspørsmål. Miljøengasjementet blir blant annet stimulert av at naturopplevelser er viktig for mange nordmenn og at vi har et mangfold av miljøorganisasjoner. Naturen er også av stor betydning som næringsgrunnlag, både gjennom tradisjonell utnyttelse av naturressurser og for en voksende reiselivsnæring, der ren og uberørt natur blir viktigere.

Regjeringen ønsker å revitalisere miljøvernpolitikken, gjennom innsats fra både miljøvernforvaltningen, ulike sektormyndigheter, kommuner, næringslivet, organisasjonene og befolkningen.

De største globale miljøutfordringene vi står overfor er trusselen om menneskeskapte klimaendringer, tapet av biologisk mangfold og bruken av helse- og miljøskadelige kjemikalier. Dette er i stor grad grenseoverskridende utfordringer som vil kunne påvirke menneskers helse, arters overlevelse og økonomisk utvikling.

Regjeringens viktigste tiltak for å møte miljøutfordringene er:

• Gjennomføre nasjonalparkplanen og gjenstående tematiske verneplaner, samt intensivere arbeidet med skogvern for å ta vare på norsk natur i et langsiktig perspektiv

• Intensivere arbeidet mot helse- og miljøfarlige kjemikalier, blant annet gjennom handlingsplanen for utfasing av bromerte flammehemmere

• Nasjonal oppfølging av Kyotoprotokollen og tiltak overfor de norske utslippene også før 2008, slik det framgår av tilleggsmeldingen om klimapolitikken

• Arbeide internasjonalt for en mer ambisiøs klima-avtale etter 2012 som også omfatter USA og utviklingsland med store utslipp og sterk utslippsvekst

• Forsterke innsatsen for opprydding i forurenset grunn i havne- og fjordområder

• Legge til rette for en langsiktig politikk med sikte på økosystembasert forvaltning av kyst- og havområdene. Utarbeidelsen av en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet er et ledd i dette arbeidet

• Følge opp den politiske erklæringen og handlingsplanen fra Toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg (WSSD), nasjonalt og i det internasjonale arbeidet

• Sørge for å stoppe tapet av biologisk mangfold i tråd med målene fra Toppmøtet, blant annet gjennom oppfølging av stortingsmeldingen om biologisk mangfold

• Styrke innsatsen for å sikre naturverdiene i vassdragene ved å gjennomføre EUs vanndirektiv og supplere Verneplan for vassdrag

• Styrke innsatsen for et helsefremmende og miljøvennlig friluftsliv

• Styrke innsatsen for å ta vare på viktige kulturminner, blant annet gjennom kulturminnefondet

• Forsterke innsatsen for å redusere miljøproblemene i de største byområdene ved å føre en miljøvennlig transportpolitikk med økt satsing på kollektivtransport og ved å begrense utslippene fra fyring.

1.2 Dagens tilstand

Betydelige resultater er oppnådd gjennom de siste årenes miljøinnsats, men utfordringer gjenstår på mange områder. Det kan være nyttig å skille mellom områder der trendene er positive, der de er usikre og der de er mer negative.

Områder der trendene er positive:

• Utslippene av ozonreduserende stoffer er kraftig redusert. Norge ligger godt an i forhold til sine utslippsforpliktelser og følger EUs nedtrappingsplan fram mot 2015. Hvis alle land følger opp sine internasjonale forpliktelser, vil ozonlaget være tilbake på det normale nivå i løpet av 50 år

• Forsurende utslipp til luft i Europa, særlig av svoveldioksid (SO2), men også av nitrogenoksider (NOx), er redusert som følge av forpliktende internasjonalt samarbeid. Forsuringsbelastningen i Norge er dermed redusert. Ytterligere reduksjoner ventes fram mot 2010 som følge av Gøteborgprotokollen av 1999. Norges utslippsforpliktelser i Gøteborgprotokollen innebærer blant annet at de årlige utslippene av NOx må reduseres med om lag 30 prosent innen 2010. Utfordringene er særlig knyttet til å redusere NOx-utslippene fra innenriks sjøfart, landbasert industri og energianleggene på kontinentalsokkelen

• Utslipp fra avfallsbehandling er betydelig redusert de siste årene som følge av økt gjenvinning, teknologiske forbedringer og strengere utslippskrav for forbrenningsanlegg og deponier. En stadig større andel av avfallet går til materialgjenvinning eller energiutnyttelse. Det er likevel en stor utfordring at avfallsmengdene fortsetter å øke

• Utslippene av miljøgifter og enkelte av de farligste kjemikaliene er redusert betydelig siden 1985, særlig fra industrien

• Utslippene av næringssaltene fosfor og nitrogen til kyststrekningen svenskegrensa-Lindesnes er redusert med henholdsvis 60 og 34 prosent de siste 15 årene

• Miljøinnsatsen knyttet til skogbruk er større enn tidligere. Omlegging av skogpolitikken og bruk av skogsertifisering gir grunnlag for bedre måloppnåelse når det gjelder skog og miljø

• Det er opprettet en rekke nasjonalparker og andre verneområder. Vernede arealer utgjør nå i overkant av ni prosent av fastlands-Norge. Det er behov for ytterligere vern, blant annet for å gjøre verneområdene mer representative for variasjonen i norsk natur

• Bestanden av enkelte truede arter har økt betydelig de siste 15–20 år (rovfugler, rovdyr).

Områder der trendene er usikre:

• Tidligere tiders utslipp av miljøgifter har ført til forurensning i flere norske fjorder, blant annet PCB og dioksiner som har svært lang nedbrytningstid. 24 havne- og fjordområder har kostholdsråd eller restriksjoner

• Mens store deler av utslippene fra produksjonsindustrien er under kontroll, er det fortsatt omfattende miljøbelastning fra «diffuse kilder» som kjøretøyer og produkter. Et eksempel er miljøgifter fra kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-avfall)

• Fosfor- og nitrogenutslipp fra kloakk og avrenning fra landarealene gir overgjødsling i mange innsjøer, elver og kystområder

• En rekke verdifulle kulturminner er vedtatt fredet, og mange lokalsamfunn viser økende interesse for vern. Likevel forsvinner rundt 1 prosent av kulturminnene årlig.

Områder der trendene er mer negative:

• Dersom nye klimatiltak ikke iverksettes, vil de globale klimagassutslippene øke med 70 prosent fra 1995 til 2020, ifølge beregninger fra Det internasjonale energibyrået (IEA). Selv om alle i-landene oppfyller sine forpliktelser under Kyotoprotokollen, vil de globale utslippene øke, siden viktige land står utenfor avtalen og mange land ikke har konkrete forpliktelser i avtalen. Dette understreker behovet for nye og mer omfattende internasjonale klimaavtaler etter Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode (2012)

• Det globale tapet av biologisk mangfold er omfattende, noe som blant annet skyldes avskoging, overutnyttelse av arter, miljøgifter, arealbruksendringer og introduksjon av fremmede arter. Også i Norge er enkelte arter (for eksempel fjellreven) og enkelte natur- og vegetasjonstyper utsatt

• Selv om utslippene av enkelte av de farligste miljøgiftene er redusert, har den samlede bruken av kjemiske stoffer økt. Innenfor EØS-området brukes i dag anslagsvis 50 000 kjemikalier. For mange av disse har vi lite informasjon om helse- og miljøkonsekvenser.

1.3 Et mer forpliktende internasjonalt miljøsamarbeid

Siden flere av de største miljøutfordringene er globale, er internasjonalt samarbeid en forutsetning for å finne gode løsninger. Av flere grunner er det nødvendig for Norge å delta i et forpliktende internasjonalt miljøsamarbeid:

• Beskytte vårt eget miljø . For å nå våre egne miljømål må vi forebygge skader som skyldes utslipp i andre land. Norge er særlig sårbart for langtransporterte forurensinger som følger luft- og havstrømmer (organiske miljøgifter, sur nedbør, radioaktivitet, etc.). Norge har også en egeninteresse i å redusere miljøproblemene i Nordvest-Russland på grunn av geografisk nærhet og problemenes omfang

• Løse globale miljøproblemer . Klimaendringer, biologisk mangfold, ozonlaget og miljøgifter er spørsmål som krever forpliktende internasjonalt samarbeid – og der vi tydelig ser behovet for internasjonale avtaler. Norge skal arbeide for å styrke og utvikle dette samarbeidet

• Del av et felles marked . Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av et felles marked i Europa. Vi har gjennomført over 200 av EUs miljødirektiver, noe som på mange områder har styrket norsk miljøvernpolitikk. EU er derfor en viktig premissleverandør på dette området, og det er viktig at vi utnytter de kanaler vi som ikke-medlemsland har for å påvirke denne politikken

• Utveksle kunnskap . Et lite land har særlig stor nytte av å hente kunnskap fra andre lands forskning og erfaringer. Samtidig kan Norge bidra internasjonalt på de områder der vi har spisskompetanse

• Innsats i utviklingsland og Øst-Europa. Bedre miljøtilstand er viktig for å fremme internasjonal stabilitet. Det er i mange land en klar sammenheng mellom fattigdom og miljøproblemer. Miljøvern og ressursforvaltning er derfor viktige mål i norsk utenriks- og bistandspolitikk.

1.4 Miljøeffektivitet og virkemiddelbruk

Det er en hovedutfordring å kombinere ønsket økonomisk vekst med en begrensning i miljøbelastningene, slik at disse holdes innenfor naturens tålegrense. Miljøeffektivitet er et mål på økonomiens evne til å dekke menneskelige behov i forhold til belastningene på natur og miljø.

Det er en sentral oppgave å utforme virkemidler som stimulerer næringslivet til vekst innenfor miljømessige rammer. Strengere miljøkrav fra myndigheter og forbrukere vil kunne bidra til at produksjonen vris i miljøvennlig retning. Miljøkvalitet og miljøstandarder er i ferd med å bli en internasjonal konkurransefaktor. Myndighetene kan bidra til forskning og teknologiutvikling, men det grunnleggende ansvaret vil ligge hos bedriftene selv.

Valg av virkemidler i miljøvernpolitikken skal være tilpasset de miljøproblemene som skal løses og sørge for at miljøinnsatsen er kostnadseffektiv. I mange tilfeller vil det være viktig å få til god samordning mellom ulike typer virkemidler

Tradisjonelt har miljøvernpolitikken vært basert på administrative reguleringer . Dette gjelder utslippstillatelser etter Forurensingsloven, arealbruksendringer etter Plan- og bygningsloven eller områdevern etter Naturvernloven. Selv om slike virkemidler fortsatt vil stå sentralt, er det også behov for andre virkemidler.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å utvikle mer fleksible og effektive virkemidler, blant annet økonomiske og markedsbaserte virkemidler . Dette kan være forpliktende avtaler, omsettelige kvoter eller miljøavgifter. Grunnlaget for slike virkemidler er prinsippet om at forurenser skal betale. Regjeringen vil legge vekt på forutsigbare rammevilkår for næringslivet og på at miljøkravene kan nås gjennom fleksibel bruk av virkemidler. Erfaring viser at forutsigbare rammebetingelser og fleksibel virkemiddelbruk setter næringslivet i stand til å forbedre miljøeffektiviteten betydelig.

Informasjon framstår etter hvert som en tredje hovedtype virkemiddel i miljøvernpolitikken. Kunnskap om miljøforhold er en forutsetning for at enkeltpersoner og bedrifter skal kunne gjøre miljøvennlige valg. Stortinget vedtok i februar 2003 en ny Lov om miljøinformasjon, jf. Ot. prp. nr. 1 (2001–2002). Loven innfører blant annet rett til å få miljøinformasjon hos offentlige og private virksomheter og en styrket rett til deltakelse i beslutningsprosesser av betydning for miljøet.

1.5 Sektoransvar

Miljøvernpolitikken bygger på at alle samfunnssektorer og aktører har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for sin virksomhet. Prinsippet om sektoransvar i miljøvernpolitikken ble utviklet og slått fast som norsk politikk blant annet i St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling («MIBU-meldingen») og videreutviklet i stortingsmeldingene om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand i 1999 og 2001.

For å konkretisere sektoransvaret har departementene i årene 1998–2002 utarbeidet miljøhandlingsplaner for sine ansvarsområder. Planene viser hvordan departementene ut fra en vurdering av miljøtrusler, utfordringer og muligheter kan bidra til å nå Regjeringens mål i miljøvernpolitikken ved hjelp av virkemidler de rår over. Basert på de nasjonale resultatmålene har departementene utarbeidet arbeidsmål som skal tydeliggjøre det politiske ansvaret, effektivisere virkemiddelbruken og bidra til måloppnåelse og resultatoppfølging.

Som grunnlag for eventuelt å revidere de framlagte planene har Statskonsult i vår foretatt en evaluering av systemet med sektorvise miljøhandlingsplaner. Videreutviklingen og videreføringen av sektoransvaret i miljøvernpolitikken vil ta utgangspunkt blant annet i konklusjoner og anbefalinger fra denne evalueringen.

Styring og resultatrapportering på miljøvernområdet er avhengig av gode systemer og verktøy for innhenting, bearbeiding og kvalitetssikring av data. De viktigste datakildene vil være rapportering fra sektorene, miljøovervåking og miljøstatistikk. Rapporteringen samles nå i et system for resultatdokumentasjon som forvaltes av miljøvernmyndighetene. Når dette er ferdig utviklet vil vi ha et integrert system av virkemidler, tiltak og overvåking/kontroll som muliggjør en effektiv og målrettet styring av miljøvernpolitikken.

Sektoransvarsprinsippet medfører at miljøvernpolitikken utspilles på en rekke ulike samfunnsarenaer: Innenfor hver enkelt sektor, i samspillet mellom sektorer, i offentlighet, presse og media og innenfor forskning og vitenskap. På alle disse områdene tas det beslutninger og framskaffes kunnskap som har følger for miljøet eller for mulighetene til å føre en god miljøvernpolitikk. Ulike krefter på disse arenaene trekker i ulike retninger, gjerne ut fra hva hver enkelt aktør opplever som gunstig for egne interesser. Det er derfor en utfordring å innrette de miljøvernpolitiske virkemidlene med sikte på å redusere motsetningene mellom fellesinteresser og egeninteresser. Både for private og offentlige aktører bør det lønne seg å opptre miljøvennlig. Dette betyr ikke at miljøverntiltak kan tilfredsstille alle grupper eller at politikken skal underlegges kortsiktige lønnsomhetsbetraktninger. I de tilfeller der miljøhensyn og næringsinteresser står mot hverandre, vil det bli lagt vekt på å finne løsninger som ikke skader naturens evne til reproduksjon eller som på annen måte er unødig miljøbelastende.

Når det gjelder utdyping av samiske forhold og miljøvern vises det til St. meld nr. 55 (2000–2001) Om samepolitikken og St.meld. nr. 33 (2001–2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 55 (2000–2001) Om samepolitikken.

1.6 Forskning og overvåking

Miljøvernpolitikken må bygge på kunnskap om sammenhenger i naturen, kunnskap om samspillet mellom natur og kultur, kunnskap om hvordan aktiviteten i samfunnssektorene påvirker miljøet og menneskers helse, og kunnskap om utforming av virkemidler for blant annet å forebygge og motvirke miljøskader. God kunnskap om årsak og virkninger gir grunnlag for å vurdere konsekvenser på kort og lang sikt og for å forebygge miljøskader. Denne kunnskapen innhentes i hovedsak ved forskning og miljøovervåking.

Miljøhensyn skal ivaretas innenfor rammene av myndighetenes sektoransvar, inkludert forskning og overvåking. Miljøforskning skal være et tverrgående prinsipp innenfor innenfor forskningen, og dette må gjenspeiles og være konkret vurdert i departementenes FoU-strategier, jf. St.meld. nr. 39 (1998–99) Forskning ved et tidsskille . For å løse miljøproblemene kreves økt fler- og tverrfaglighet. Både kort- og langsiktige aspekter må fokuseres i den enkelte sektor.

Sektorene skal selv finansiere forskning og overvåking knyttet til miljøeffekter av virksomheter innenfor egne ansvarsområder. Ansvaret strekker seg lenger enn departementenes behov, ved at også langsiktig kunnskapsutvikling på vegne av hele sektoren inngår. Det vil antakelig ta tid før sektorene er i stand til å ta dette ansvaret fullt ut.

På alle miljøvernpolitiske områder er det behov for økt kunnskap. Dette er viktig for å kunne føre en langsiktig, helhetlig og effektiv politikk. Blant annet har vi ikke tilstrekkelig kunnskap om det biologiske mangfoldets sammensetning og funksjon eller om effekter av ulike former for bruk og forvaltning av dette mangfoldet. For å bøte på dette vil syv departementer fra 2003 samarbeide om kartlegging og overvåking av det biologiske mangfoldet. Økt kunnskap om de kort- og langsiktige effektene på havmiljøet av utslipp fra petroleumsindustrien er nødvendig i en tid der det er satt økt fokus på marin næringsutvikling som framtidig vekstnæring. Prosesser og samspill i havmiljøet må derfor forstås for å sikre og muliggjøre en miljøtilpasset næringsutvikling som både er til fordel for miljøet og næringen selv. På klimaområdet har vi kommet langt i utviklingen av regionale klimamodeller som gir indikasjoner på forventet klimautvikling i landet. Det er videre nødvendig å utvikle bedre forståelse for hvordan vi skal kunne tilpasse oss nødvendige samfunnsmessige endringer knyttet til klimaendringene på en best mulig måte. For å være føre-var og hindre spredning av nye helse- og miljøskadelige stoffer i miljøet er vi avhengige av at det foregår forskning. Forskningen må skaffe grunnlagskunnskap om hvilke nye stoffer som kan være skadelige.

Forskning er også viktig for utvikling av miljøovervåkingen, både gjennom å bidra til at den skjer målrettet og kostnadseffektivt og gjennom avdekking av nye trusler mot miljøet. Det er derfor behov for en god kopling mellom forskning og overvåking.

Overvåking er en form for kunnskapsoppbygging som blant annet står sentralt for å vurdere utviklingen i miljøtilstanden (der nasjonale nøkkeltall brukes) slik at vi kan reagere raskt ved akutte situasjoner, og for å ha løpende kunnskap om den langsiktige utvikling. I samarbeid med helsemyndighetene overvåkes bruken av miljøgifter, samtidig som potensielt farlige områder følges opp. Overvåking av miljøgiftinnholdet i blåskjell gir i tillegg indikasjon på utviklingen av miljøgifter i de frie vannmassene og illustrerer utviklingen i forhold til å nå det strategiske målet for helse- og miljøfarlige kjemikalier. Langtransporterte luftforurensninger overvåkes blant annet gjennom måling av kadmium og bly i mose, sur nedbør og PCB i miljøet i Arktis. Resultatene fra denne overvåkingen har vært svært viktig som grunnlag for et bindende internasjonalt regelverk om reduksjon av utslipp av slike stoffer. Andre eksempler er bromforbindelser som er langsomt nedbrytbare miljøgifter og akkumuleres i næringskjeden og som kan ha alvorlige virkninger for helse og miljø.