St.meld. nr. 41 (1996-97)

Om norsk samepolitikk

Til innholdsfortegnelse

15 Samisk næringspolitikk

15.1 Innledning

Samenes næringsvirksomhet er bestemt ut fra tilpasninger til det lokale ressursgrunnlaget. Det samiske landbruket er i hovedsak begrenset til produksjon av kjøtt og melk. Samiske fiskerier, som ofte er kombinert med annen økonomisk virksomhet, har vært begrenset til de nære kyst- og fjordområder. Den mest utpregede samiske næringen er reindriften, som utøves som en eksklusiv samisk rettighet i de fem nordligste fylkene, og i deler av Hedmark.

Det har utviklet seg et kulturspesifikt næringsliv basert på et sterkt og direkte forhold til naturen og naturresursene, og på en tradisjon med å utnytte naturressursene etter produksjonsbetingelsene i forskjellige økologiske nisjer. Denne levemåten har forutsatt en bærekraftig bruk av de naturressursene som har vært tilgjengelige.

De samiske samfunnene er preget av en sterk integrasjon mellom produksjon, kultur og familie. Dette er samfunnsmessige forhold som politikkutformingen overfor samer vil måtte gjenspeile.

Norges rettslige forpliktelser om å gi den samiske befolkning reelle muligheter til å sikre og utvikle sin kultur, sitt språk og sitt samfunnsliv, innbefatter også utnyttelse av naturressurser og utøvelse av næringer som er av betydning for kulturen.

Regjeringen ser det derfor som en hovedoppgave å utvikle en næringspolitikk spesielt tilrettelagt for de samiske områder. Dette forutsetter et nært samarbeid med Sametinget i forvaltningen av samiske næringsinteresser. Sametingets rolle som premissleverandør i saker som berører den samiske befolkning, vil kunne få særlig stor betydning når det gjelder næringsspørsmål.

15.2 Særskilte forutsetninger i samiske bosettingsområder

15.2.1 Tradisjonelle forutsetninger i samiske samfunn

Næringslivet i samiske bosettingsområder er i stor utstrekning basert på tilpasninger til geografiske og klimatiske forhold av overveiende subarktisk karakter, og til de naturressurser som finnes i landsdelen.

Kultur kan forstås som en måte å oppnå tilpasning mellom naturens forutsetninger og menneskenes behov. Det innebærer at klima, vekstregion og fauna bestemmer de mest hensiktsmessige former for kampen for føden og mot kulden. De samiske næringsformer og samfunn er tydelige funksjoner av de særegne betingelser i naturen i det sirkumpolare området. Til tross for påvirkninger av nye kulturformer og ny teknikk, er det fra samisk hold hevdet at bruksutøvelsen i prinsippet har forandret seg lite de siste 2-300 årene. Dette henger sammen med at man her har å gjøre med samfunn som er tilpasset produksjonsbetingelsene i spesielle økologiske nisjer. Reindriftens periodevise flytninger er det mest synlig eksemplet på utviklingen av en teknologi og en levemåte som tradisjonelt har sikret balanse mellom befolkningens krav til naturressursene, og omgivelsenes evne til å frembringe dem. Kyst- og fjordsamfunnenes vekslinger mellom fiske og landbruksproduksjon kan også ses som en tilsvarende tilpasning. I de tradisjonelle samiske samfunnene er denne økologiske likevekten opprettholdt ved hjelp av adekvate kulturelle mekanismer. Det er satt grenser for menneskelig adferd moralsk, økonomisk eller juridisk, slik at samfunnets virksomhet kan holdes innenfor de rammer naturen setter.

I samiske samfunn er det særlig språk og arveregler som er brukt som indikatorer på dette, i tillegg til selve siida-institusjonen. Den besto av flere husholdninger, og er den tradisjonelle institusjonen for forvaltning og fordeling av naturressurser og fangstutbytte.

Man har altså hatt en primærnæringsøkonomi basert på sjølberging og familiens arbeidsinnsats, som har fungert etter andre prinsipper enn en økonomi basert på moderne handel og produksjon innrettet på salg. I en familieøkonomi vurderes nettoproduktet etter familiens konsumbehov. Økonomien er organisert slik at produksjonsenhet og konsumenhet blir sammenfallende. De samiske samfunn har ennå en stor del av slike særtrekk, gjerne omtalt som «produksjonens ikke-kapitalistiske karakter». Uten at det tas hensyn til de økonomiske mekanismer som gjør seg gjeldende i familiebruket, vil tiltak og støtteordninger sjelden virke etter sin hensikt. Det ligger en stor forklaringsverdi i å analysere hvilke økonomiske mekanismer folk i slike primærnæringssamfunn handler etter. Produksjonen er primært rettet mot det folk trenger for å livberge seg. Heller enn markedsverdien på produktene, er det familieenhetens interne avveinger mellom arbeidsinnsats og nytte i forhold til konsumbehovet som bestemmer den økonomiske aktiviteten. Her kan vanlige bedriftsøkonomiske modeller komme til kort.

Det er alminnelig erkjent og fastslått i lovgivningen at reindriften er en kulturspesifikk samisk næring, og at de norske forpliktelser overfor samene som urbefolkning i Norge omfattes av en særskilt plikt til å beskytte og legge forholdene til rette for denne næringen. Samene er også opprinnelig en kystbefolkning. Fisket i fjordene og de nære kystfarvann har en betydelig plass i samisk kultur, selv om fisket i dag ikke fremstår som noen kulturspesifikk samisk næring i streng forstand. Jordbruk og husdyrhold har også lange tradisjoner blant samene. Man antar at ekstensivt husdyrhold var etablert i flere samiske områder rundt år 900. Jordbruket har først og fremst vært en viktig del av en næringstilpasning som kombinerte høsting og foredling av ulike naturressurser. Næringskombinasjonene innebar en arbeidsdeling med oppgaver for alle i familien. Kvinnene har således tradisjonelt stått sentralt innen jordbruk og husdyrhold, såvel som reindrift og fiske.

Forpliktelsene til å verne om samenes materielle kulturgrunnlag innebærer forpliktelser til å verne om alle de materielle elementer som har betydning. Undersøkelser har vist at dagens samer er svært knyttet til primærnæringene. Kombinasjoner mellom fiske, jordbruk og andre næringer, ofte forskjellige former for lokalt basert virksomhet, har fortsatt en stor betydning i samiske kystområder. Det er i denne sammenheng viktig å være klar over at de ulike næringskombinasjoner kan fremstå som former for samiske kulturspesifikke næringer. Endringer i samfunnet har ført til nye kombinasjoner. Dagens kombinerte næringstilpasninger krever en bred kunnskapsbase, og opprettholder en viktig fleksibilitet i de samiske bygdene. De kan betraktes som kultur- og språkbærere, såvel som sysselsettings- og bosettingsfaktorer, og de innebærer en videreføring av samisk kunnskap om forvaltning av naturressurser.

Næringstilpasningene og bosettingene i bygdesamfunnene utgjør fundamentet for sammenhengende nettverk av samiske sosiale og kulturelle relasjoner som samlet sett - men med store regionale variasjoner - danner det samiske fellesskap i landet og over riksgrensene.

15.2.2 Situasjonen for samisk næringsutøvelse i dag

Kombinasjonstilpasning gir en fleksibel utnyttelse av naturressursene. Kjennetegnet for denne ressursutnyttelsen er allsidighet og balanse i ressursuttaket. De marginale ressursene som finnes i de samiske områdene gir oftest ikke tilstrekkelig økonomisk grunnlag for å drive med eneyrketilpasning.

Primærnæringene er i en situasjon med store utfordringer og krav til omstilling, bl.a. som følge av de internasjonale avtaler som Norge har inngått. Det er store krav om effektivisering og reduksjon av produksjonskostnader for de etablerte primærnæringene. Ytterligere strukturrasjonaliseringer må ses i forhold til behovet for å beholde og utvikle levende samiske bygdemiljøer.

Primærnæringene og næringskombinasjonene knyttet til dette, skaper betydelige verdier i de samiske bygdesamfunnene. De naturgitte betingelsene, en situasjon med ressursknapphet og produksjonsbegrensninger, tilsier at det ikke er rom for å øke aktiviteten i de enkelte primærnæringene. Dette er også områder med en kultur med tradisjon for en allsidig og fleksibel næringsutnyttelse. Sametinget har lenge ønsket en selvstendig rolle i forhold til næringsutvikling i samiske områder. Dette må ses særlig ut fra det økonomiske og kultuelle potensiale som ligger i utviklingen av kombinasjonsvirksomheter.

Dagens ressurssituasjon gir heller ikke rom for å øke aktiviteten i de ulike næringene. I tillegg er det satt produksjonsbegrensninger for de ulike næringene, delvis for å begrense ressursuttaket og for å hindre overbeskatning, og delvis for å hindre overproduksjon og prisreduksjon til produsent. Det ligger også begrensinger i mulighetene for lønnsom virksomhet, og i etterspørselen i markedet. Både nasjonalt og internasjonalt skjer det en utvikling som medfører forandringer i rammevilkårene for primærnæringene.

Overproduksjon i jordbruket har ført til begrensninger i bygging av nye fjøs og utvidelse av eksisterende produksjoner. Disse er gjort gjeldende i ku- og geitmelkproduksjon, egg- og svineproduksjon. Det er satt øvre tak for utbygging for sau. Det har vært prioritert utbygging av bruk som vil utgjøre mer enn 1,6 årsverk (familiebruk).

Samisk Næringsråd har bemerket at den eksisterende ordningen hvor virkemidler gjennom Bygdeutviklingsfondet skal prioriteres til utøvere som har minimum 75% av sin inntekt fra gården, favoriserer eneyrketilpasningen.

I fiskeriene er det regulering av fangstuttak. Dessuten er det inntaksreguleringer gjennom fiskerimanntallet. Det er også begrensninger i hvor mye den enkelte kan tjene i tillegg til fisket. Overskrides denne grensen (i samiske områder er den tre ganger folketrygdens grunnbeløp), strykes fiskeren ut av manntallet, og mister muligheten til å drive med heltidsfiske. I tillegg kommer de begrensninger som følger av en fortsatt svak ressurs-situasjon i kyst- og fjordområdene; noe som i dag gjør det vanskelig å leve ensidig av fjordfiske.

I reindriften er det satt et øvre reintall for de ulike reinbeitedistrikter og innført begrensninger for tildeling av nye driftsenheter for å oppnå balanse mellom beitegrunnlag og reintall.

I utmarksnæringene er det en biologisk grense for hvor mye det kan fiskes i de ulike vannene. I tillegg er lønnsomheten avgjørende for hvor stort omfanget av innlandsfiske kan være. Bruk av utmarksressurser til økonomisk utnytting er avhengig av tillatelse fra de som forvalter utmarka. I duodji (samisk husflid og håndverk) er det markedet som bestemmer hvor mye utøverne kan regne med å produsere med lønnsomhet. Her er det et potensiale ut over de lokale markedene.

15.2.3 Generelle forhold av betydning for næringsutvikling i samiske områder

Rammebetingelser som gjelder generelt for Nord-Norge har også betydning for utviklingen av næringslivet i samiske bosettingsområder.

Nordnorsk næringsliv har alltid vært sterkt råvarebasert og eksportorientert. Lange avstander og spredt bosetting fører til at drift og investeringer i infrastruktur og næringsvirksomhet ikke alltid vil være direkte bedriftsøkonomisk lønnsomt. Siden markedet alene ikke kan løse en rekke behov i landsdelen, er landsdelen avhengig av et sterkt offentlig engasjement når det gjelder virkemiddelbruk, investeringer i infrastruktur og tjenesteyting.

Dette er områder med spredt bosetting og lange avstander. Særlig jordbruket er avhengig av at den desentraliserte strukturen som preger næringsmiddelindustrien opprettholdes. Foredlingsleddet er avhengig av stabil råstofftilgang av høy kvalitet og av konkurransedyktige priser. Dette forutsetter stabile rammevilkår for primærnæringene.

Tendenser tyder på at veksttakten i offentlig sysselsetting med all sannsynlighet vil flate ut, og man regner ikke med at sysselsettingen innenfor det ressursbaserte næringslivet vil øke uten omstilling og nyskaping.

Det framgår av St.meld. om distrikts- og regionalpolitikken (St. meld. nr. 31 (1996-97)) at Regjeringen vil fastholde den prioritetet Nord-Norge har hatt innenfor både regionalpolitikken og andre politikkområder. Meldingen peker på at utnyttingen av landsdelens naturressursser er viktig for hele landets verdiskaping, og at en effektiv utnyttelse av disse krever en spesiell nærings- og regionalpolitisk satsing, på grunn av de store geografiske avstander, den spredte bosettingen, og et næringsliv som er svakere utbygd enn i landet forøvrig.

Meldingen fastslår at for å oppnå bosettings- og levekårsmålene, må det arbeides for at det fortsatt finnes godt utbygde velferdstilbud og en bredde av sikre arbeidsplasser. Spredt bosetting, stor avhengighet i forhold til offentlig sektor, samt et næringsliv som er sterkt avhengig av internasjonalt svingende markeder, gjør at utfordringene på mange måter blir større for Nord-Norge enn for de øvrige deler av landet.

Vurderinger av arbeid med omstilling i næringslivet i kommunene synes å vise tendenser til at satsinger med basis i lokalt næringsliv er det som gir gode resultater i form av nye og varige arbeidsplasser. Innen omstillingsarbeidet er det etter hvert blitt påpekt behovet for god lokal forankring og legitimitet for prosjektene.

Den administrative samordningsgruppen (ASG) for næringsstrategier for Nord-Norge uttaler at: Over tid har det utviklet seg en arbeidsdeling mellom råvare- og markedsregion som ikke alltid har vært like gunstig for Nord-Norge. Mens rasjonaliseringen først og fremst har funnet sted i råvareleddet, har ekspansjonen kommet innenfor de delene av verdikjeden som er lokalisert nærmere markedene. Etter ASGs vurderinger står man i Nord-Norge overfor helt spesielle utfordringer knyttet til å utnytte naturressursene som lokaliseringsfortrinn og anbefaler at det utredes videre hvordan innarbeidet kompetanse og næringsvirksomhet kan tilpasse seg nye forhold.

15.3 Utviklingen i reindriftspolitikken

15.3.1 Utviklingen i reindriftspolitikken på 90-tallet

Hovedmålene for reindriftspolitikken er trukket opp i:

  • St.meld. nr. 28 (1991-92)

  • Innst. S. nr. 167 (1991-92)

  • Ot.prp. nr. 28 (1994-95)

  • Innst. O. nr. 8 (1995-96).

I St.meld. nr. 28 (1991-92), - "En bærekraftig reindrift", la Regjeringen for første gang fram for Stortinget en helhetlig og omfattende gjennomgang av utviklingen i reindriftssamfunnet sammen med et samlet forslag om mål og virkemidler for den framtidige reindriftspolitikk. Det gjaldt i første rekke:

  • Næringspolitikken

  • Økologiske forhold knyttet til beitebalanse og ressursutnytting

  • Rettsforholdene i de sørlige reinbeiteområdene

  • Den økonomiske og sosiale situasjonen i indre Finnmark

  • Samepolitiske forhold i forbindelse med reindriften

  • Selvstyring og likestillingsutvikling i næringen.

Bakgrunnen for meldingen var behovet for en gjennomgang av erfaringene med en selvstendig reindriftspolitikk fra 1976 da Hovedavtalen ble vedtatt, en gjennomgang av erfaringene med loven av 1978 som bl.a. innførte styringsorganer med næringsrepresentasjon, og endelig et påtrengende behov for en gjennomgang av årsaker til og løsninger på problemet i Finnmark med overbeiting og overetablering innen næringen.

I Innst. S. nr. 167 (1991-92) sluttet Stortinget seg i det alt vesentlige til meldingens analyser og konklusjoner og til at det også var nødvendig med en revisjon av reindriftsloven.

På bakgrunn av Stortingets signaler og tilslutning til meldingens konklusjoner satte Landbruksdepartementet umiddelbart i gang et omfattende oppfølgingsarbeid. De sentrale mål om en stabil balanse mellom reintall og beiteressurser i Finnmark og om innflytelse fra Sametinget over reindriftspolitikken ble fulgt opp gjennom tiltak så langt dette var mulig uten lovendring.

Reindriftens hovedavtale ble endret med Stortingets godkjenning slik at Sametinget fikk en aktiv politisk funksjon, både i den politiske behandlingen av de årlige reindriftsavtaler og når det gjelder den samepolitiske dimensjon i utformingen av reindriftspolitikken.

Videre er reindriftsavtalens virkemidler endret, og en rekke forvaltningsmessige tiltak iverksatt med sikte på å få til en sterkere styring av reintallsutviklingen i forhold til beiteressursene. Dette har bidratt til en reduksjon i reintallet innen Finnmark, men man forutså at reindriftsavtalen ikke ville gi den nødvendige sikkerhet for en balansert og stabil beiteutnyttelse uten oppfølgende justering av reindriftsloven.

På bakgrunn av Stortingsmeldingen og den etterfølgende stortingsbehandling ble arbeidet med å revidere loven satt igang høsten 1992. Den ble vedtatt endret i februar 1996 og trådte i kraft 1. juli 1996.

15.3.2 Målene

En bærekraftig reindrift

På bakgrunn av samfunnets forpliktelser etter Grunnlovens § 110a og internasjonale avtaler som ILO-konvensjonen og FN-konvensjoner sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi.

Nasjonens reindriftspolitiske programerklæring er gitt i reindriftslovens formålsparagraf:

"Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for en økologisk bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene, til gagn for reindriftsbefolkningen og samfunnet forøvrig. Utviklingen og utøvelsen av næringen bør gi grunnlag for trygge økonomiske og sosiale kår for dem som har reindrift som yrke, samtidig som deres rettigheter sikres. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur i samsvar med Grunnlovens § 110a og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter."

Målene for reindriftspolitikken kan slik sammenfattes i begrepet "En bærekraftig reindrift". Med dette menes en reindrift som har:

  • Økologisk bærekraft,

  • Økonomisk bærekraft,

  • Kulturell bærekraft.

Disse tre hovedmål står i en innbyrdes sammenheng hvor de i tur må vokse fram og utvikles som følge av tilpasning i det foregående. Økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og disse sammen muliggjør utvikling av kulturell bærekraft. Slik kan reindriften sikre livsgrunnlaget for reindriftsbefolkningen og medvirke til å holde samisk egenart ved like.

Økologisk bærekraft

Målsettingen forutsetter at det ut fra overordnede nasjonale mål om en bærekraftig utvikling, spesielt m.h.t. vern av naturens mangfold, skjer en beitebruk og driftsmessig tilpasning innen reindriften på naturens premisser som bevarer og utvikler miljøkvalitet i vid forstand.

Fra Regjeringens side forutsetter også målet om økologisk bærekraft at det legges avgjørende vekt på forvaltning og ivaretakelse av beitegrunnlaget slik at økologisk balanse både bevares og gjenopprettes, for derved å sikre reindriften eksistens- og utviklingsmuligheter på sikt.

Den økologiske tilpasningen er vanskelig å kvantifisere nøyaktig fordi det er mange forhold som påvirker den, men det er åpenbart at det i løpet av siste generasjon har vært en overutnyttelse av beiteressursene mange steder i reinbeiteområdene slik at bærekraften er redusert. Dette betinger en kraftig reduksjon av reintallet i de kommende 20-30 år i disse områdene.

Økonomisk bærekraft

Regjeringen understreker den sterke sammenhengen som er mellom økologiske og økonomiske forhold i reindriften, og at det derfor ikke vil være mulig å utvikle en reindrift som er økonomisk bærekraftig uten at det økologiske grunnlag for dette er tilstede.

Fra Regjeringens side forutsetter målet om økonomisk bærekraft at det legges til rette for en utvikling som både for næringen totalt og for den enkelte utøver gir grunnlag for akseptable økonomiske, sosiale, miljø- og velferdsmessige vilkår.

En nødvendig reduksjon i reintallet, for å opprette beitebalanse og restituere nedslitte lavbeiter, vil innebære at inntjeningen i reindriften kan bli mindre enn den er i dag, selv om dette i noen grad kan kompenseres gjennom større produksjon pr. dyr og bedre produktkvalitet som verdsettes i markedet. Næringens produksjonspotensial og økonomiske avkastning vil realistisk sett i beste fall kunne opprettholdes på dagens nivå etter at reintallet er redusert til det som er forsvarlig ut fra aktuell tilstand i beitet.

I Finnmark har næringen gjennom lengre tid hatt en betydelig oversysselsetting med økologiske, økonomiske og sosiale problemer som følge. På denne bakgrunn ble "Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark" satt i gang høsten 1993. Tiltaket har virket til en ønsket reduksjon i både reintallet og antallet sysselsatte i næringen, og er et viktig bidrag i en mer omfattende stabiliseringsprosess. Prosessen krever imidlertid fortsatt både politisk oppfølging og økonomiske ressurser for at man skal kunne holde fast ved det som er oppnådd gjennom Omstillingsprogrammet, men også for at man skal komme videre i arbeidet med en rekke andre tilpasninger og omstillinger som presser på innen næringen.

Foruten at det må etableres et rimelig forhold mellom det antall mennesker som skal finne inntekts- og sysselsettingsmuligheter i næringen og det ressursgrunnlag og produksjons-potensial som næringen rår over, stilles næringen overfor utfordringer i forhold til produktivitetsutvikling, inntjeningsevne, kostnadseffektivitet og inntektsfordeling. Slik må også disse faktorene vektlegges samtidig som det legges tilrette for å utvikle nye nisjeproduksjoner og næringskombinasjon med naturlig og tradisjonell forankring i reindrift.

Kulturell bærekraft

Fra Regjeringens side forutsetter målet om kulturell bærekraft at reindriften også i framtiden skal kunne være en sentral bærer av samisk kultur og bidra til den samepolitiske utvikling. Regjeringen understreker at reindriftspolitikken må sees i en større samepolitisk sammenheng. De mål som skal legges til grunn for reindriftspolitikken bør derfor ha en klar samepolitisk forankring. Den betydning næringen har for opprettholdelse og utviklingav et levende samisk samfunn, - økonomisk, sosialt og kulturelt- understrekes.

Det er også et mål fra Regjeringens side å søke forholdene i reindriften lagt bedre til rette for kvinner, for derved også å styrke likestillingen som tidligere var et helt sentralt element i reindriftens kulturtradisjon og arbeidsdeling.

15.3.3 Reindriftsloven

Stortingsmeldingen En bærekraftig reindrift (1992) ga en omfattende og prinsipiell gjennomgang av forholdene i reindriftsnæringen. Den vanskelige beitesituasjonen i Finnmark var sentral. Meldingen fremmet forslag om en rekke næringspolitiske og lovbaserte tiltak for å legge grunnlaget for en bærekraftig utvikling av næringen, og gjorde rede for den samepolitiske utvikling og forholdet til reindriften.

Etter Høyesteretts dom i den såkalte Korssjøfjellsaken (Rt. 1988 s.1217) var det oppstått usikkerhet med hensyn til reindriftsrettens geografiske utstrekning. I meldingen ble det foreslått gjennomført lovendringer for å få en avklaring også på dette punkt. En lovproposisjon (Ot.prp. nr. 28 (1994-95)) ble oversendt Stortinget i februar 1995. Proposisjonen inneholdt en rekke endringsforslag som etter Regjeringens oppfatning var nødvendige som følge av den næringsmessige, samepolitiske og rettighetsmessige utvikling som var beskrevet i stortingsmeldingen. Lovendringene ble vedtatt av Stortinget 30. januar 1996 etter to gangers behandling i Odelsting og Lagting.

Disse lovendringene skal legge grunnlaget for en styrket styring med ressursutnyttelsen i næringen, og et økt ansvar for næringen selv. Utarbeidelse av distriktsplaner for de enkelte reinbeitedistrikter vil være viktig. Det samme gjelder distriktsstyrets adgang til å ilegge en reineier ressursavgift dersom vedkommende belaster fellesressursene mer enn han eller hun er berettiget til. Dersom den indre forvaltning svikter, kan myndighetene gripe inn med forskjellige former for tiltak. Det er videre innført hjemmel for å kunne foreta strukturering av reinflokkene etter vekt, alder og kjønn.

Jordskifteretten har fått utvidet sin kompetanse. Den kan nå som særskilt sak gjennomføre bruksordning, rettsutgreiing og grensegang når det gjelder rettigheter i tilknytning til samisk tamreindrift. Jordskifteretten kan dessuten holde skjønn etter bestemmelser i reindriftsloven. Å gi jordskifteretten slik kompetanse, vil kunne bidra til å løse mange av de problemer som reindriftsnæringen har i forhold til jordbruk og andre former for arealutnytting på en effektiv og fleksibel måte.

Den samepolitiske utvikling tilsier at Sametinget skal ha en sentral funksjon i forhold til reindriftspolitikken. Sametinget har i flere år fått den årlige Melding om reindrift til uttalelse. Stortinget avventer sin behandling av Reindriftsavtalen til den har vært behandlet av Sametinget. Gjennom lovendringene har Sametinget i tillegg fått myndighet til å oppnevne 3 av 7 medlemmer i reindriftsstyret og 2 av 5 medlemmer i områdestyrene. Sametinget er gjennom dette sikret en vesentlig innflytelse også i reindriftens styrende organer.

Reindriftsretten er en bruksrett som gjelder uten hensyn til hvem som eier grunnen og som omfatter en rekke beføyelser som er nødvendige for å utøve reindrift. Reindriftsretten har sitt grunnlag i bruk fra gammel tid. Reindrift finner sted i fjell og utmark. Den setter lite spor etter seg. Områder kan av driftsmessige årsaker være ute av bruk i lang tid. Lite er nedfelt i skriftlig materiale. På den bakgrunn kan det være vanskelig for reindriften å bevise at det har vært utøvet reindrift i et område så lenge og i et slikt omfang at det har gitt grunnlag for etablering av bruksrett.

I Korssjøfjellsaken nevnt ovenfor hadde en rekke grunneiere gått til søksmål mot reineierne i området med påstand om at det ikke forelå rett til reindrift på de aktuelle eiendommer. Høyesterett foretok en konkret vurdering av bevismaterialet og kom til at reindriften for store deler av tvisteområdet ikke hadde ført tilstrekkelig bevis for at det var etablert reindriftsrett. Reindriften ble for disse områder funnet uberettiget til videre reinbeiting.

En rekke tilsvarende saker har fulgt i kjølvannet av Korssjøfjelldommen. Det er særlig i Rørosområdet problemstillingen så langt har aktualisert seg. Reindrift skjer her i stor utstrekning på privat grunn. Konsekvensen av dette har vært en omfattende og grunnleggende uvisshet når det gjelder det helt fundamentale forhold for reindriftsnæringen som et trygt arealgrunnlag representerer.

Gjennom lovendringen er det nå i § 2 første ledd tredje punktum uttrykkelig fastslått at de utmarksstrekninger som befinner seg innenfor forvaltningsgrensene for de samiske reinbeiteområdene er å anse som lovlig reindriftsareal, med mindre annet følger av særlige rettsforhold. Det er med dette innført en presumsjonsregel når det gjelder reindriftsrettens eksistens.

Lovendringen innebærer en praktisk viktig avklaring for reindriften og offentlige myndigheter. Utøvelse av reindrift innenfor forvaltningsgrensene for de samiske reinbeiteområdene er lovlig med mindre det for eksempel foreligger dom for at reindriftsrett ikke eksisterer på et bestemt område. Det skal legges til grunn at reindriftsrett gjelder, blant annet med den konsekvens at reindriftsinteressene skal høres i forbindelse med ulike former for tiltak i reinbeiteområdene.

For de tilfeller domstolene kommer til at reindriftsrett ikke gjelder, og det dernest ikke lykkes å inngå avtaler om bruk av de aktuelle arealer, vil det kunne eksproprieres reindriftsrett i nødvendig utstrekning. Loven har en ny bestemmelse om ekspropriasjon i § 31 første ledd. Lovendringene trådte i kraft 1. juli 1996. Under Stortingets sluttbehandling ble Regjeringen gitt i oppdrag å lage nærmere retningslinjer for opprettelse av regionale konfliktråd.

Arbeidsmiljøproblematikken i reindriften

Arbeidsmiljøproblemer knyttet til reindriftsnæringen har tidligere vært behandlet i St meld nr 28 (1991-92) og NOU 1995:6 Samisk helse og sosialplan.

Det er kartlagt at de viktigste årsakene til belastningslidelser i reindriftsnæringen er:

  • sittestillinger, slag og vibrasjoner fra kjøretøy (snøscooter, terrengsykkel).

  • arbeidsteknikk, løfting, trekking av dyr og kjøretøy.

  • periodevis fysisk press/stress i form av mye kjøring, reinskilling, arbeid på samleplasser o l.

  • arbeid under tøffe klimatiske forhold

  • psykososiale forhold som konflikter, mangel på samarbeid, mistrivsel, bekymringer for fremtiden og økonomiske bekymringer.

Arbeidstilsynets arbeid rettet mot reindriftsnæringen har til nå vært begrenset, men etaten vurderer å øke innsatsen på dette området. Bl.a. har etaten vært i kontakt med reindriftsadministrasjonen i Alta og reindriftskontorene i Troms og Finnmark for å orientere seg om arbeidsmiljøsituasjonen i næringen og hvordan Arbeidstilsynet best kan nærme seg næringen i arbeidsmiljøspørsmål. Det er bl.a. uttrykt ønske om bedre informasjon om reindriftsutøvernes plikter i henhold til arbeidsmiljøloven, samt utarbeiding og distribusjon av informasjonsmateriell på samisk og norsk.

Etableringen av et arbeidsmiljøsenter for reindriften har vært drøftet ved de siste års reindriftsforhandlinger. Det har vært utarbeidet en prosjektrapport om etableringen av et slikt senter. Avtalepartene var i reindriftsforhandlingene 1997-1998 enige om at deler av virksomhet knyttet til forsøksmessig og etappevis etablering av et slikt senter, og som går på registrering og forebyggende virksomhet, bør kunne støttes over Reindriftens utviklingsfond.

Reindriftspolitiet

I 1994 ble det opprinnelige reinpolitiet, som hadde 12 stillingshjemler, nedlagt. Stillingene ble overført til politikamrene Vadsø (4), Sør-Varanger (2) og Vest-Finnmark (6). I tillegg er det èn stilling i Vadsø politidistrikt som leder av reinpolitiets daglige virksomhet. Det er departementets forutsetning at polititjenesten rettet mot reindriftsnæringen skal inngå som en del av politiets ordinære virksomhet.

Politimestrene i Vardø, Sør-Varanger og Vest-Finnmark utgjør en samordningsgruppe for å samordne reindriftspolitiet. Gruppen ledes av politimesteren i Vadsø. Det operative ansvaret ligger normalt til den enkelte politimester. Samordningsgruppen har utarbeidet en strategisk langtidsplan for tjenesten, som er nedfelt i politidistriktenes virksomhetsplan. I tillegg utarbeider gruppen planer for samordning av polititjenestene knyttet til reindriftsnæringen.

Det er også opprettet et lokalt kontaktutvalg der politimestrene innen Finnmark fylke, fylkesmannen i Finnmark, reindriftsadministrasjonen, Statskog, Sametinget, Norske Reindriftssamers Landsforbund og Norges Jeger- og Fiskeforbund deltar. Kontaktutvalget har normalt ett møte i året.

15.4 Utviklingen i fiskeripolitikken

I kyst- og fjordområdene fra nordre Nordland til den russiske grensen er befolkningens næringsgrunnlag for en stor del basert på fiske i kombinasjon med andre næringer. Fisket drives til dels med sjarker og åpne båter. Måten selve fisket drives på adskiller ikke den sjøsamiske fiskeriaktiviteten fra måten det samme type fiskeri drives på av nordmenn. Fjordfiske og småskaladrift er imidlertid den driftsstrategi som i mer entydig grad velges av den sjøsamiske befolkningen, og derfor kan denne driftstilpasningen sies å være et kulturelt kjennetegn ved denne gruppen.

Fiskerimyndighetenes forhold til den sjøsamiske gruppen er historisk sett av relativt ny dato. Opprettelsen av rådgivende utvalg for lokale reguleringer på begynnelsen av 1950-tallet kan på mange måter sies å være det første regulære fiskerimessige myndighetsengasjement som omhandlet den sjøsamiske befolkningen. Selv om dette tiltaket ikke utelukkende var sjøsamisk motivert, angikk forslagene til stenging av fjorder i forhold til aktive redskaper for en stor del nettopp denne befolkningens næringsgrunnlag.

I den særegne sjøsamiske næringstilpassningen basert på fiske i kombinasjon med annen aktivitet er torsk en nøkkelbestand. 1980-tallet og begynnelsen av 90-tallet representerte en ny epoke i norsk fiskeriforvaltning for dette spesielle fiskeslaget. Økende internasjonal beskatning av havets fiskeressurser og opprettelsen av et internasjonalt avtaleverk som fastsatte overnasjonale totalkvoter som igjen var utgangspunktet for nasjonale kvoter, førte til at tidligere strategier for uttak basert på fritt fiske vanskelig lot seg videreføre. Sammenbrudd i torskebestanden i Barentshavet på slutten av 80-tallet resulterte i at denne prosessen ytterligere ble framskyndet, idet beskatningen av dette fiskeslaget ble underlagt strenge reguleringer. I 1990 ble den norske totalkvoten for torsk delt mellom fiskerne slik at de båter som hadde levert et visst kvantum torsk i løpet av de tre foregående årene, fikk tildelt en såkalt fartøykvote avhengig av båtens lengde. Forutsetningen for å komme i betraktning for tildeling av slik kvote var at båten var oppført i merkeregisteret, og at eieren var registrert på blad B i fiskermanntallet (ha fiske som hovedbeskjeftigelse). Det gas ikke mulighet til å omsette fartøyer med kvote over fylkesgrensene. De fiskere som ikke tilfredsstilte disse kravene, fikk lov til å fiske på en såkalt maksimalkvote.

Forskjellen mellom disse to reguleringsformene var at de som tilhørte fartøykvotegruppen, var «garantert» sin kvote på den måten at et kvantum av totalkvoten tilsvarende fartøystørrelsen var avsatt til hvert enkelt fartøy. De kvotene hvert enkelt fartøy kunne fiske innenfor fartøykvoteordningen, var i tillegg adskillig større enn det som var tilfellet innenfor maksimalkvoteordningen, selv om båtene var like store. De som tilhørte maksimalkvotegruppen, kunne også bare fiske så lenge som det avsatte gruppekvantumet rakk. Når dette var oppfisket, ble fisket for hele gruppen stanset selv om mange ennå ikke hadde fått anledning til å ta «sin» del.

Siden den sjøsamiske befolkningen for en stor del baserer sin økonomi på næringskombinasjonen fiske/annen aktivitet, ledet dette til at denne gruppen i større grad enn nordmenn kom til å tilhøre maksimalkvotegruppen i forbindelse med de strenge reguleringene i 1990. De hadde kort og godt ikke fisket nok kvantum de foregående år til å få seg tildelt den «garanterte» fartøykvoten. Også forhold som generelt dårlige fiskeår, selplage og dårlig tilgjengelighet der fisken sto langt ut til havs i de avgjørende årene som var grunnlaget for tildeling av fartøykvote, var med på å plassere den store majoriteten av sjøsamene i maksimalkvotegruppen. Det forhold at reguleringene av den konvensjonelle flåten nærmest «delte» flåten i to, der en gruppe var tillatt å fiske mer og på sikrere basis enn den andre gruppen, førte til adskillig strid internt i fiskerimiljøene. Enda uheldigere var det at denne splittelsen også kom til å plassere sjøsamiske fiskere i den usikre og strengt regulerte maksimalkvotegruppen. Dette var en sideeffekt som ikke var tilsiktet, og som satte statens forpliktelser overfor sin urbefolkning i henhold til Grunnloven og ILO-konvensjoner på dagsorden.

For å bøte på denne uheldige situasjonen, har en i en reguleringssammenheng når det gjelder torsk, siden 1991 satt i verk spesielle tiltak rettet mot Finnmark og Nord-Troms som har hatt som formål å tilgodese den sjøsamiske befolkningens spesielle driftstilpassninger. De reguleringsmessige tiltak som ble tatt i denne hensikt til og med 1993, er beskrevet i St. meld. nr. 52 (1992-1993) «Om norsk samepolitikk». Etter dette tidspunktet har en fortsatt politikken med å tilgodese maksimalkvotefartøyene i Nord-Troms og Finnmark ut fra bl.a. hensynet til de sjøsamiske interessene. Fram til og med 1997 har en i reguleringene for torsk prøvd å bøte på maksimalkvoteordningens mer uheldige sider. Deltakere fra Nord-Troms og Finnmark med fartøyer under 10 meter lengste lengde kan nå fiske på et garantert kvantum selv om gruppekvoten er oppfisket. Denne ordningen er i stor grad betinget av hensynet til å sikre den samiske deltakelsen i torskefiskeriene og kan på mange måter sammenlignes med en litt redusert fartøykvote som er beskrevet ovenfor.

I sitt vedtak om stortingsmelding nr. 58 (1991-92) «Om struktur- og reguleringspolitikken overfor fiskeflåte» (Strukturmeldingen) gikk Sametinget inn for at det skulle nedsettes et utvalg for å utrede statens rettsplikt overfor samene når det gjaldt forvaltningsordninger knyttet opp til fiskeri. Bakgrunnen for dette ønsket finner en i de forhold som er beskrevet ovenfor med tilnærmet sammenbrudd i torskefiskeriene på slutten av 1980-tallet, og som igjen resulterte i omfattende innstramminger i torskefiskeriene. Den 1. januar 1993 besluttet derfor Fiskeridepartementet å nedsette et utvalg som skulle ha som følgende mandat:

  1. angi de sentrale samiske interesser i fiskerisammenheng

  2. gi en kort oversikt over hvordan disse interessene har vært behandlet fram til i dag

  3. redegjøre for samiske krav når det gjelder den framtidige fiskeripolitikk

  4. gi en oversikt over rettsregler, både norsk rett og folkeretten, av betydningen for samenes rettstilling på dette området

  5. utrede og komme med forslag til hvordan myndighetene i framtida best kan ivareta interessene til befolkningen i samiske kyst- og fjordstrøk i fiskerireguleringssammenheng, herunder drøfte ulike sider ved opprettelse av en eventuell samisk fiskerisone

  6. for øvrig komme med forslag som måtte være relevante for å sikre det samiske sjøfisket

Utvalget var sammensatt av representanter fra Kommunaldepartementet, Sametinget, Fiskeridirektoratet, Norges Fiskarlag og de 3 nordligste fylkeskommunene.

Utvalget sin innstilling i april 1997. Utvalget redegjør for sjøsamenes rolle i Nord-Norge og de tilpasninger som denne befolkningsgruppen historisk har valgt. Utvalget greier også ut om det folkerettslige regelverk i forhold til urbefolkninger, og konkluderer med at tradisjonelt fiske i samiske områder har et tilstrekkelig vern gjennom de forpliktelser Grunnloven pålegger statsmyndighetene. Etter å ha gjort rede for generell norsk reguleringspolitikk før og etter 1990, foretas det en gjennomgang av hvilke faktorer som definerer betingelsene for eksistensen av samiske fiskerier. Av vesentlig betydning her er reguleringspolitikken når det gjelder fiske etter torsk nord for 62. breddegrad, rekrutteringspolitikk, de finansielle betingelser som gjelder i forhold til det å anskaffe seg båt, samt sterkere innflytelse i forvaltningen. Særlig viktig er også mottaks- og havnestrukturen i sjøsamiske områder.

Utvalget har også gått gjennom ulike samiske organisasjoners og partiers krav i forhold til hvilken fiskeripolitikk en mener bør drives. Utvalget formulerer til sist strategier og målsettinger som en mener bør danne basis i de konkrete tiltak rettet mot den samiske befolkning i forhold til fiskeri. En viktig avklaring er at tiltak for å bedre sjøsamiske vilkår ikke bør personrettes på etnisk grunnlag, men derimot områdedefineres. Tiltaksområdets geografiske utbredelse bør være Finnmark, Nord-Troms (Kvænangen, Kåfjord, Storfjord, Nordreisa, Lyngen, Skjervøy og Karlsøy kommuner) og andre kommuner i Nordland og Troms som helt eller delvis omfattes av Samisk utviklingsfond.

De konkrete tiltak omhandler i første rekke et krav om at kombinasjonsdrift skal sikres ved å tillate fritt fiske for fartøyer under 7 m lengste lengde når det gjelder torsk, og at dette tiltaket skal gjelde alle som bor innenfor det definerte tiltaksområdets grenser. Videre foreslås det at fartøyer med fartøykvote tillates solgt fritt innenfor Nordland, Troms og Finnmark. Til sist mener utvalget at det regelverk som tillater maksimalkvotefartøyer fra Nord-Troms og Finnmark å fiske selv etter at gruppekvoten er oppfisket, utvides til å gjelde det foreslåtte tiltaksområdet.

Utvalget er ikke motstander av at fiskerettigheter knyttes opp mot en manntallsregistrering for fiskere der dette er delt mellom eneyrkesfiskere (blad B) og biyrkesfiskere (blad A). Utvalget mener imidlertid at grensen for å kunne være registrert som blad A-fisker når det gjelder inntekter fra annen virksomhet enn fiske må forhøyes fra dagens 3 G til 4 G. I dag gjelder disse grensene for kommuner omfattet av Samisk Utviklingsfond. Utvalget mener at disse grensene må utvides til å gjelde for hele det foreslåtte tiltaksområde. Hovedbegrunnelsen for dette er hensynet til ivaretakelsen av næringskombinasjonsvirksomhet

Utvalget har også rettet oppmerksomheten mot infrastrukturelle faktorer som er med på å sikre kombinasjonsdrift. Det tenkes her spesielt på utbygging av mottakssstasjoner og fiskerihavner. Her mener utvalget at offentlige bidrag i større grad enn i dag må ytes for å sikre eksistensen av mottaksstasjoner der dette må betraktes som tilrettelegging av infrastruktur i tiltaksområdet. Utvalget foreslår også at midler fra kap. 1064, post 30, også skal omfatte fiskerihavneutbyggninger innenfor det området som er definert som samisk tiltaksområde.

For å kunne realisere de tiltak som foreslås må statlige finasielle organer aktiveres. Her mener utvalget at SND bør gis en aktiv rolle i finasieringen av mindre fartøyer i samiske strøk. Også ved bruk av bygdeutviklingsmidlene under Landbrukets Utviklingsfond bør det iverksettes tiltak og støtte særlig øremerket kombinasjonsnæringer innenfor tiltaksområdet.

Utvalget mener også at Fiskeridepartementet i samråd med SND og KAD bør vurderes hvordan samordningen av de forskjellige finansieringsinstitusjonenes virkeområde best kan samordnes.

Utvalget har også vurdert opprettelsen av en såkalt samisk fiskerisone og lister i den forbindelse opp en rekke forhold som taler for og mot en slik opprettelse. Utvalget konkluderer med at innholdet i en slik sone slik den er skissert er for diffus og uklar til at den vil kunne brukes i forvaltningsøyemed. Det kan også reises spørsmål ved om ikke en slik sone vil komme i konflikt med utvalgets forslåtte virkeområde. Flertallet tilrår ikke at det opprettes en samisk fiskerisone slik den er formulert. Et mindretall forslår at det foreslåtte tiltaksområdet skal betegnes som samisk fiskerisone og at innholdet i begrepet fylles ut etter hvert.

Utvalget har også konsentrert oppmerksomhet omkring den pågående kystsoneplanleggingen. Utvalget anbefaler i den forbindelse at samiske interesser må tas i vare i denne pågående planprosessen. Sametinget og samiske organisasjoner bør tas med på råd i forbindelse med utvikling av planene.

Utvalget har til sist sett på hvordan det Rådgivende utvalg for lokale reguleringer fungerer og tilrår i dne forbindelse at dette utvlagets virkemåte gjennomgås. Konkret foreslår en at beslutningskjeden fra aktør via utvalg til Fiskeridirektorat før endelig avgjørelse i Fiskeridepartementet reduseres der beslutningene skal fattes på lavere nivå sammenlignet med dagens situasjon. Likeledes bør sammensetningen i utvalget forandres der lokale samiske interesser blir mer representert.

Fra et fiskeripolitisk ståsted er de synspunkter som er framkommet i innstillingen til Samisk fiskeriutvalg verdifulle som en ledetråd i utviklingen av den framtidige utformingen av norsk fiskeripolitikk overfor de samiske interesser. Fra regjeringens side har en de siste årene vært oppmerksom på den sjøsamiske dimensjonen i forhold til fiskeri. Selv om en har prøvd å ivareta dette ved å inkorporere hensynet til samisk fiskeri i de årlige forskrifter, så har det helhetlige synet på problemstillingen manglet hittil. De enkeltstandpunkter som i utgangspunktet synes mest komplisert å finne en løsning på, er forholdet til opprettelsen av en samisk fiskerisone og kravet om fritt fiske for fartøyer under 7 m lengste lengde. De tilrådinger samisk fiskeriutvalg har lansert i de forskjellige saker, er det ennå for tidlig for Fiskeridepartementet å kunne si noe konkret om. Til det er utvalgsutredningen for fersk, og den politiske behandlingen av de forskjellige tilrådinger er derfor ennå ikke begynt.

Sametingsrådet og Samisk Næringsråd har vurdert behovet for å knytte en egen stilling som Fiskerirådgiver til Sametinget. Man har valgt å prioritere en slik stilling innenfor rammen av Sametingets egne midler.

15.5 Landbrukspolitikken i samiske områder

Sametingsplanen for 1994-97 har prioritert gjennomføringen av et særskilt utredningsarbeid om samisk jordbruk og dets betydning for samisk kultur og samfunnsutvikling.

« Jordbruksplan for samiske bosettingsområder» ble overlevert Sametinget i august 1995. Utvalget var nedsatt av Samisk næringsråd, som også hadde utformet mandatet. Planen gir en grundig gjennomgang av jordbruket i samiske områder, og av dets betydning for samisk samfunnsutvikling, som grunnlag for framtidige målsettinger for samisk jordbruk.

Planen peker på at satsingen på eneyrkebruk innen jordbruket i liten grad har vært basert på samisk næringstradisjon, og at dette har hemmet utviklingen av de tradisjonelle næringstilpasningene, og de samfunnsstrukturer som følger av disse. Det pekes også på behovet for nye strategier for å oppnå de jordbrukspolitiske målsettinger (St. prp. Nr. 8 Landbruk i utvikling (1992-93)) i samiske bosettingsområder, ut fra hensynet til de særskilte forutsetninger i disse områdene.

I mange samiske områder er det marginale produksjonsmiljøer som er sårbare for nedlegging av enkeltbruk. Utvalget viser til de utfordringer som ligger i utvikling av alternative næringer på bygdene, bl.a. gjennom bygdeutviklingsmidlene.

De fleste av gårdsbrukene i samiske områder drives i kombinasjon med andre yrker og næringer. Jordbruket her er således en integrert del av det lokale sysselsettingssystemet, og har en viktig betydning som et fleksibelt element i dette. En undersøkelse av FORUT fra 1990 viser to viktige egenskaper ved lokale arbeidsplasser i en nordnorsk fjordbygd: Rekrutteringsevne (åpenhet) og fleksibilitet. Jordbruket har tradisjonelt vært en åpen næring der personer med begrenset utdanning og kapital kan skaffe seg inntekter. Gjennom jordbruksnæringens fleksibilitet kan husholdet utnytte andre nisjer i arbeidsmarkedet som f.eks. deltidsjobber i offentlig og privat sektor, sesongarbeid innen fiskeri og bygg og anlegg, osv. En slik samfunnsmessig vektlegging av kombinasjonstilpasninger skiller seg fra en organisering av arbeidslivet hvor vekten er på sektorisering og målsetting om fulltidsjobber. Man må dog kunne påpeke at kombinasjonstilpasningene oppfyller både distriktspolitiske, beredskapsmessige og sysselsettingsmessige mål i samiske bosettingsområder.

Når det gjelder utfordringer knyttet til jordbrukets utvikling, er utvalget for samisk jordbruksplan «av den oppfatning at å beholde en høy sysselsetting innenfor jordbruket og andre primærnæringer, vil være en viktig faktor for å ivareta et bygde- og samfunnsliv i tråd med samepolitiske målsettinger om ivaretakelse av samisk kultur, og sikring av kulturoverleveringer generasjoner imellom». Det fremheves også at: «Dersom målet er å opprettholde det tradisjonelle jordbruket som en kulturbevarende faktor, må man i framtidig landbrukspolitikk i større grad åpne for kombinerte tilpasninger i de strategier man foreslår.»

Planen skisserer følgende hovedmålsetting: Utvikle Sametinget til en landbrukspolitisk aktør, og utforme en landbrukspolitikk for samiske områder der rammevilkårene for næringen også er basert på nasjonale samepolitiske målsettinger og folkerettslige og internrettslige forpliktelser.

Planen skisserer fire delmål for utviklingen av jordbruket i de samiske områder:

  1. Bedre lønnsomheten i jordbruket ved å redusere kostnadsnivå og utnytte de naturgitte fortrinn bedre.

  2. Synliggjøring av kombinasjonstilpasningenes betydning og bedring av rammevilkårene.

  3. Utvikle nye næringer som et tillegg til tradisjonell jordbruksproduksjon.

  4. Større lokal innflytelse over forvaltningen av utmarksressursene.

Sametinget sier i sin behandling (sak 10/96) av saken: «Satsingen på eneyrkebruk har i liten grad vært basert på samisk næringstradisjon. Tradisjonell virksomhet innen primærnæringene blant den samiske befolkning har i stor grad vært knyttet til kombinasjonstilpasninger. Dersom målet er å opprettholde det tradisjonelle jordbruket som en kulturbevarende faktor, må det åpne for kombinerte tilpasninger. På denne bakgrunn må det etableres en politikk med strategiske tiltak og virkemidler som ivaretar og utvikler næringskombinasjoner. Sametinget går derfor inn for å etablere en egen næringsavtale for kombinasjonsvirksomhet. En styrking av næringskombinasjoner vil også være med på å gi en bedre tilpasning til de økologiske forholdene som samisk jordbruk driver under.»

Sametinget mener at det er nødvendig å definere mål for jordbruket i samiske områder og utforme virkemidler og strategier som er tilpasset de lokale forholdene. En helhetlig og langsiktig politikk for jordbruket i de samiske områdene vil kreve et utstrakt samarbeid mellom Sametinget og de statlige landbruksmyndigheter. Sametinget viser i denne sammenheng til følgende delmål:

Landbruket må bidra til å oppnå målsettingen om et desentralisert bosettingsmønster i samiske bosettingsområder.

Det må skapes ny og lønnsom næringsaktivitet i bygdene gjennom aktiv mobilisering av bygdens naturgitte, menneskelige og kulturelle ressurser.

Innsatsen må økes for å legge til rette for en produksjon som dekker behovet for de landbruksproduktene det er naturlig grunnlag for å produsere i de samiske bosettingsområdene.

Det må sikres en levedyktig og konkurransedyktig næringsmiddelindustri for landbruket i de samiske bosettingsområdene.

Lønnsomheten i jordbruket må bedres ved å redusere kostnadsnivå og utnytte naturgitte fortrinn som eksisterer.

Rammevilkårene for kombinasjonstilpasning må styrkes, blant annet ved en egen næringskombinasjonsavtale.

Forholdene må legges til rette for å utvikle tilleggsnæringer til tradisjonell jordbruksproduksjon.

Det er en målsetting å oppnå større samisk innflytelse over forvaltning av utmarksressursene, basert på samisk sedvane og rettsoppfatning.

Sametinget foreslår en egen landbrukspolitisk sone for samiske bosettingsområder, ut fra behovet for å skape oversiktlige og stabile rammevilkår for jordbruksnæringen.

Det ligger inne en sterk prioritering av det nord-norske jordbruket (herunder samisk jordbruk) i de generelle virkemidlene under jordbruksavtalen. Regjeringen går imidlertid inn for å prioritere støtte til kombinasjonsnæringsvirksomhet i de tradisjonelle samiske bosettingsområdene som faller under Samisk utviklingsfonds virkeområde. En økt satsing på dette området vil etter Regjeringens mening være den mest effektive måten å oppnå det som er et felles mål for Sametinget og de sentrale myndigheter: å styrke næringsgrunnlaget i samiske områder for å sikre bosettingen og kulturgrunnlaget. Ved å utvide rammen og virkeområdet for Samisk Næringsfond, vil Samisk Næringsråd få sterk innflytelse og ansvar i næringspolitikken i samiske områder. Når det gjelder de generelle virkemidler i landbrukspolitikken ellers, er det ikke aktuelt nå å se på de særlige tilpasninger ut fra samiske interesser alene. Disse må vurderes løpende sammen med øvrige mål som skal nås gjennom landbrukspolitikken. I denne sammenheng bør nevnes at Sametinget i februar 1997 har vedtatt en utvidelse av virkeområdet til Samisk utviklingsfond.

15.6 Duodji (samisk husflid og håndverk) i næringskombinasjon

St. meld. nr. 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk skisserer situasjonen og de langsiktige mål for utvikling av duodji som næring.

Duodji er nå i ferd med å få økt betydning som næring ut fra flere forhold.

Dette gjelder som ledd i næringskombinasjonsutøvelse, jfr. støtteordninger under Samisk utviklingsfond til kombinasjonsvirksomhet.

Duodji går også inn som element i forbindelse med flere interreg-programmer.

Det gjelder også i forbindelse med omstilling i reindriften. Man har nå en situasjon hvor reindriftsutøvere går ut av reindriften, og svært mange av disse ønsker å satse på duodji i større grad enn tidligere som alternativ til reindrift og som virksomhet innenfor rammen av samisk kultur.

Det er hittil flere kvinner enn menn som har satset på duodji som næring. Å legge til rette for en levedyktig duodjinæring og en bedret faglig og økonomisk trygghet for utøverne har således også et kvinnepolitisk aspekt.

Man er nå inne i en god utvikling for opplæringssituasjonen for duodji. Prøveordning med opplæringskontor for duodji har gjort et arbeid direkte rettet mot utøverne, som fungerer godt. Bl.a. er det i regi av opplæringskontoret gjennomført «§20-kurs» for fagbrev i duodji. Gjennom «læreplan i duodji» har duodji fått en plass som fag i skolen på de forskjellige klassetrinn. Det er utviklet retningslinjer for avlegging av svennebrev i duodji.

Duodji har nå også status som verneverdig fag. Det har gitt bedre økonomiske muligheter og en bedret faglig trygghet for utøverne. Videregående skole har ansvaret for den teoretiske opplæringen. En stor del av den praktiske virksomheten innen duodji lar seg imidlertid ikke overføre innenfor rammen av en ordinær klassesituasjon, men forutsetter en metodikk som tilgodeser aktive elever og en læresituasjon hvor det formidles ikke-verbal kunnskap; «læring gjennom handling». Den faglige tryggheten som således er oppnådd, har bidratt til å øke rekrutteringen, og bedret kvaliteten på duodjiproduktene.

Svennebrevordningen har sikret formidling av verdifull kompetanse fra eldre duodjiutøvere til unge lærlinger.

Det skjer også en meget positiv utvikling i fylker og kommuner når det gjelder opplæringstilbudet i duodji. Det utvikles samarbeid mellom arbeidsmarkedsetaten og skoleverket om kompetanseutvikling, etablering av praksisplasser, interkommunalt opplæringskontor, opprettelse av og samarbeid med samiske ressurssentra, m.m. Finnmark og Nordland fylkeskommuner bør særlig nevnes når det gjelder tilrettelegging for duodji.

Det er igangsatt flere prosjekter for produktutvikling f.eks. mellom duodjisentralene og SINTEF. Dette gjelder f.eks. utvikling av metoder for avhåring av skinn med kvalitet for bruk i duodji, videreutvikling av samisk klestradisjon, utvikling av nytt råmateriale for horn og beinsløyd basert på råstoffer fra reindrifta, m.m.

Sametinget og særlig kommunene under omstillingsprogrammet har utviklet strategier for å dokumentere inntekt fra omsetning av duodji, og har dermed bidratt til utvikling av duodji som registrerbar næring.

Dette vil gi økt produksjon av og økt næringspotensiale for duodji. Det vil være behov for en god utnytting av det potensialet som ligger i duodji som næring.

Næringen må gi muligheter for et akseptabelt inntektsgrunnlag, både som eneyrke og som ledd i næringskombinasjon. Det vil være viktig å se på struktur og rammebetingelser for duodji som næring. Det må være et mål å organisere duodjivirksomheten på en måte som gir optimale betingelser for yrkesutøverne.

Det er fortsatt problemer knyttet til råstofftilfanget til duodji, særlig for de som ikke er knyttet til reindriften. Produkter fra slakteriene må tilflyte næringen på en bedre måte enn hva tilfelle er idag. Det er fortsatt behov for å etablere et råvarelager for levering og uttak av materiale for duodjiproduksjon, slik at man kan sikre en sikker råvaretilgang til også til småprodusentene.

Når det gjelder investeringssiden, bør det skje en bedre kapasitetsutnytting av det produksjonsutstyret man har i dag. Dette kan f.eks. skje ved utleie og /eller felles eie av produksjonsutstyr. En stor del av de produksjonsmidlene som allerede er i næringen, er i offentlig eie. Det gjøres et allerede et arbeid med produktutvikling og markedstilpasning, osv. Likeså med standardisering og markedsføring, og organisering av salg. Dette vil kunne utvikles videre.

Omstillingsarbeidet har medført gode samarbeidsrelasjoner mellom kommunene i indre Finnmark som det vil kunne bygges videre på i utvikling av næringen på tvers av kommunegrensene. Dette vil kunne gjelde felles organisering av produktutvikling, salg og markedsføring, slik at man gjennom en bedre ressursutnyttelse kan nå et større marked.

Det synes å være behov for å utvikle en mer tilfredsstillende struktur for den opplæringsvirksomheten som skjer gjennom opplæringskontorene i duodji.

For utøvere av duodji som eneyrke, ligger det muligheter for etablering og utvikling innenfor det ordinære virkemiddelapparatet, som etablererstipend, SNDs virkemidler, etc.

De nye støtteordninger til næringskombinasjoner gjennom sametingssystemet gir nå svært gode muligheter for å utøve duodji sammen med annen næringsvirksomhet, som ledd i næringskombinasjon. Her ligger det gode rammebetingelser for en videre utvikling av duodji som næring.

Den tilførsel av midler som skjer gjennom bygdeutviklingsfondet til næringskombinasjonsstøtte, vil styrke utviklingsdelen av næringskombinasjonsstøtten, dvs. etablererstipend, utnytting av utmarksressurser og kompetanseoppbygging. Her vil duodji i kombinasjon være sentral.

Det er behov for utvikling av nye kombinasjoner hvor bl.a. duodji inngår, kanskje særlig i forhold til videreforedling av utmarksressurser, men også nye kombinasjoner som kan gi en ny giv mht. produktutvikling.

Kombinasjonsnæringsstøtten bør bidra til å øke lønnsomheten i næringen for produktututvikling, lønnsomhet og salg.

Det synes å være behov for analyse av situasjonen for duodji innenfor rammen av sametingssystemet, og i denne sammenheng gjennomgå tidligere erfaringer med utvikling av duodji, og å bygge videre på disse innenfor de rammer som nå eksisterer. Utøverne må trekkes med i utviklingen av næringen, og det må legges til rette for en nettverksbygging som gagner utøverne.

Det kan også være behov for å se nærmere på den produktutvikling og markedsføring av duodji som skjer i andre land. Det bør være mulig å bygge på hverandres erfaringer, og på sikt tenke i retning av felles satsing der dette måtte være mulig på nordisk nivå.

15.7 Samisk utviklingsfond og arbeidet med samiske næringsspørsmål

15.7.1 Samisk utviklingsfond

Samisk utviklingsfond har til formål å fremme tiltak av særlig kulturell, sosial og økonomisk betydning for den samiske befolkning og det samiske bosettingsområdet. I tillegg til målsettingen om å skape og opprettholde levedyktig næringsvirksomhet og arbeidsplasser innenfor virkeområdet, har SUF også funksjon som et kultur- og likestillingspolitisk virkemiddel i det samiske bosettingsområdet. SUF forvaltes av Samisk næringsråd som er oppnevnt av Sametingsrådet og underlagt Sametinget.

Samisk utviklingsfonds virkeområde er i Finnmark knyttet til kommunene Kautokeino, Karasjok, Porsanger, Tana, Nesseby, Kvalsund og de indre delene av Gamvik, Lebesby og Måsøy. Virkeområdet i Troms er Kvænangen kommune, indre del av Kåfjord kommune, og kretser i Lavangen og Skånland kommuner. I Nordland er virkeområdet deler av Evenes og Tysfjord kommuner. Fondet kan også yte støtte til samer i det sørsamiske området, og kan i tillegg yte støtte til områder utenfor selve virkeområdet dersom tiltaket er av vesentlig betydning for den lokale samiske befolkning.

Tilsagnet til Samisk utviklingsfond var i 1996 på kr. 14.557. Dette fordelte seg slik prosentvis:

Finnmark54,0
Troms28,7
Nordland5,0
Samiske områder utenfor fondets12,3
SUM100%

Kilde: (Kilde: Samisk næringsråd.)

Beretning om fondets virksomhet går fram av Sametingets og Samisk Næringsråd årsmelding for 1996, som følger som trykt vedlegg til denne melding.

Samisk Utviklingsfond har fremstått som et viktig instrument i utviklingen av næringslivet i de samiske bygdene. Dette henger sammen med flere forhold. Fondet har tatt utgangspunkt i det som kjennetegner den økonomiske aktiviteten i virkeområdet, nemlig at en stor del av befolkningen er engasjert innen primærnæringer med lave kapitalinvesteringer. Med sin plassering i det samiske bosettingsområdet og innenfor Sametingets system, har Samisk Utviklingsfond kunnet drive en mer «kulturrelativ» støttepraksis og planleggingspolitikk ut fra en kunnskap om dagens samiske samfunn.

Enkelte støtteordninger som er iverksatt av hensyn til det samiske næringsliv, har et regionalt nedslagsfelt, men er av praktiske årsaker ikke begrenset til den samiske befolkningen alene. Dette gjelder bl.a. investeringsstøtte gjennom Samisk Utviklingsfond, og spesielle kvoteordninger for de minste fiskefartøyene. Fondet har lagt stor vekt på utviking av arbeidsplasser for kvinner. Det legges i denne sammenheng stor vekt på at det er den samlede inntekt i det enkelte hushold som er vesentlig for hvorvidt folk blir boende på stedet og således bidrar til opprettholdelse av bygdesamfunnet.

I et prosjekt under Bygdeutviklingsprogrammet om næringstilpasninger og bygdeidentitet, drøftes småskalatilpasning innen jordbruket i en nord-norsk fjordbygd, og virkningene av samisk utviklingsfonds støttepraksis til mindre bruk (Nordlandsforskning).

Undersøkelsen ser på forskjeller innad i kommunen med hensyn til befolkningsutviklingen. Man fant at i kretsene utenom kommunesenteret hvor folketallet har vokst eller vært relativt stabilt, har det også funnet sted en vekst i sysselsetting innenfor jordbruket. Dette sammenfaller i hovedsak med de kretser hvor Samisk utviklingsfond har gått inn med støtte til bruk på mellom 0,4 og 1,0 årsverk. I kommunen fant man også at det var blitt flere av denne typen gårdsbruk siden begynnelsen av 1980-tallet.

Størst tilbakegang i folketall og primærsysselsetting finner man i kretser utenfor Samisk utviklingsfonds virkeområde, og i enkelte kretser innenfor virkeområdet hvor støtten er benyttet i beskjeden grad. Undersøkelsen antyder også at bare støtte til større enheter, altså eneyrkebruk, i områder med begrensede jordressurser, sannsynligvis ikke gir effekt på bosetting og befolkningsutvikling.

Fondets virksomhet må vurderes å være av stor betydning for fortsatt vedlikehold og utvikling av samiske kultur og næringsliv, med de lokale variasjoner som finnes innenfor de samiske bygder. Opprettholdelse og videreutvikling av Samisk utviklingsfond må derfor ses som et nasjonalt ansvar.

15.7.2 Støtte til næringsutvikling i samiske områder

Det er forskjellige støtteordninger til næringsutvikling i samiske områder. Dette er de ordninger direkte innrettet mot samiske områder og formål, det er tilpasninger innenfor de generelle ordninger, og det er generelle ordninger med tilpasninger i forhold til samiske formål og områder. Disse støtteordningene omtales nærmere i neste kapittel i denne meldingen.

Samisk utviklingsfond gir støtte både som eneste støtteinstans og sammen med andre instanser. Der hvor fondet er alene om finansieringen, gis det maksimalt 50% tilskudd, ut fra de begrensninger som ligger i fondets størrelse. Fondets erfaring er at det gis best effekt av SUFs midler der hvor andre finansieringsinstitusjoner deltar i finansieringen.

Samisk utviklingsfond (SUF) bidrar i hovedsak til å finansiere investeringsprosjekter, men kan også gi støtte til ekstern konsulentbistand i forbindelse med utvikling av forprosjektet, markedsføring og produktutvikling. Samisk Næringsråd bidrar normalt til å finansiere prosjekter innen fiske, utmarksnæringer, jordbruk og duodji. Nesten all støtte som gis fra SUF faller innenfor regelverket for bagatellmessig støtte i EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Det innebærer at støtten normalt ikke overstiger 100.000 ECU i løpet av en treårs-periode til en bedrift (ca.804.000 kr.). I større saker avgrenses den offentlige støtten av de maksimalt tillatte støttesatsene i de ulike sonene av det geografiske virkeområdet.

SUF gir støtte både som eneste støtteinnsats og sammen med andre instanser. Der hvor fondet er alene om finansieringen, gis det maksimalt 50% tilskudd, ut fra de begrensninger som ligger i fondets størrelse. Fondets erfaring er at det gir best resultater av SUFs midler der hvor også andre finansieringsinstitusjoner deltar i finansieringen.

Ved finansiering av fiskebåter har SUF gitt inntil 20% i tilskudd. I samband med at Fiskarbanken er blitt integrert i SND, vil det fra 1.7.1997 åpnes opp for at det flåtesaker kan få støtte på lik linje med prosjekter på land. Det innebærer at den maksimale støttesatsen i Finnmark og Nord-Troms (sone A i det geografiske virkeområdet) vil være 50 %. I slike tilfeller vil støtten fra SND kunne suppleres med støtte fra SUF - eller omvendt - så lenge den øvre støttesatsen ikke overskrides.

Tabell 15.1 viser muligheter for finansiering av utviklingstiltak og investeringer i primærnæringene innenfor de eksisterende støtteordninger i samiske bosettingsområder.

Denne oversikten er svært forenklet.

Tabell 15.1 Muligheter for finansiering av utviklingstiltak og investeringer i primærnæringene innenfor eksisterende støtteordninger i samiske bosettingsområder

Type næring og virkemiddelSamisk utviklingsfondSND Inkludert Fiskarbanken (1997)Kommunale næringsfondBU-fondLandbruksbankReindriftens utviklingsfond
Andre næringer enn primærxxx(x)--
Jordbrukx--xx-
Reindrift----xx
Fiskexxx(x)--
Utmarksnæringxxxxx-
Duodjixxx---
Jordbruk + tilleggsnæringx--xx-

Kilde: (Kilde: Samisk Næringsråd.)

Til tabellen må bemerkes at Finnmark har BU-fond til fiskeriformål og fiskerbåter i kombinasjon med jordbruk utenfor Samisk Utviklingsfonds virkeområde.

15.8 Næringskombinasjoner i samiske bosettingsområder

Forsøksprosjekt med næringskombinasjoner startet i 1991, og ble sluttført i 1995. Det ble forlenget ut i 1996, bl.a. for å ha et bredere grunnlag for en beslutning om eventuell videreføring av prosjektet som en varig ordning. En del av forarbeidet på utredningen var en del av NOU 1988:42, som tilrådde at myndighetene burde øke mulighetene for å støtte utøvere (enkeltpersoner og hushold) av næringskombinasjoner i samiske bosettingsområder.

Prosjektet ble drevet av Sametinget, og hadde som formål å utprøve tiltak som kunne styrke sysselsettingen og inntektsgrunnlaget gjennom næringskombinasjoner. Prosjektet besto av en driftsdel og en utviklingsdel. Driftsdelen hadde som mål å prøve ut hvilke virkninger økonomisk støtte kunne ha med hensyn til å styrke inntektsgrunnlaget og sysselsettingen innen samiske bosettingsområder gjennom næringskombinasjoner med utspring i tradisjonelle samiske næringer. De aktuelle komponentene i prosjektet var:

  • fjordfiske

  • småskalajordbruk

  • reindrift

  • duodji (samisk husflid)

  • utmarksnæringer

Forsøket ble prøvd ut i kommunene Nesseby, Porsanger, Tana, Karasjok, Kautokeino, samt i deler av kommunene Kåfjord og Tysfjord.

Det ble bevilget i overkant av 23 millioner kroner til forsøket. 57 prosent av bevilgningene fra Sametinget har gått til driftsstøtte til næringsutøvere, mens 43 prosent har gått til støtte til personer som ønsket å starte opp som utøvere av næringskombinasjoner.

Av de som søkte driftstilskudd gjennom dette prosjektet forekom det 12 ulike kombinasjoner mellom de fem komponentene.

Den prosentvise fordeling av ressursbruken i forsøksprosjektet framgår av tabell 15.8.

Tabell 15.2 Fordeling av ressursbruk i forsøksprosjekt med næringskombinasjoner (i %):

NæringerDriftUtvikling
Reindrift3464
Jordbruk1509
Fjordfiske1901

Kilde: (Kilde: Sametinget.)

34 prosent av driftsstøtten og 64 prosent av utviklingsstøtten ble gitt til de som kombinerte reindrift med en annen næring, oftest med duodji. 47 prosent av støtten ble gitt til utøvere bosatt i fjordkommuner, mens innlandskommunene Karasjok og Kautokeino mottok 39 prosent.

Støtte til næringsutøvere i reindrifta medførte dermed en «vridning» av ressursbruken fra fjordområdene til en jevnere fordeling over hele det samiske bosettingsområdet. Dette medførte samtidig en styrking av kvinnenes stilling i forsøket. 48 prosent av driftsstøtten og 44 prosent av utviklingsstøtten ble gitt til kvinner. 82 prosent av de kvinnelige mottakerne av driftsstøtte utøvde duodji, enten som eneste næring eller i en husholdning hvor ektemannen har driftsenhet i reindrifta.

Jordbrukere mottok 15 prosent av støtten til drift, og ni prosent til utvikling, mens fjordfiskere mottok 19 prosent av støtten til drift og en prosent til utvikling. I 1995 gikk kun 0,5 % av driftsstøtten gjennom forsøksprosjektet til kombinasjonen jordbruk - fiske, mens lønnsinntekt i kombinasjon med fiske utgjorde 15 % av støtten. Selv om den tradisjonelle kombinasjonen i samiske områder er jordbruk og fiske, er det i dag et lite antall fiskere som kombinerer fiske med andre primærnæringer. Dette kan også ha sammenheng med forhold som endringer i torskereguleringene. Dette indikerer nok et behov for å trygge driftsgrunnlaget i næringen.

Fiskerne utgjorde de eldste støttemottakerne, idet de fleste var menn over 40 år. Menn som driver reindrift sammen med duodji eller høsting av utmarka var de yngste støttemottakerne. Her var de fleste under 30 år. Dette kan skyldes at unge reineiere driver reindrift i kombinasjon med andre næringer før de kan ha reindrift som hovedinntektskilde, eller at de tar sikte på å ha reindrift som del av en kombinasjon med andre næringer.

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har evaluert forsøksprosjektet. Sametinget som har drevet forsøket, har også finansiert evalueringen. Samisk Næringsråd har også gitt en gjennomgående vurdering av forsøket.

Driftsstøtten er analysert ut fra hvilket inntektsnivå støtten gir utøverne, hvor stor inntektsøkning støtten gir, og hvor stor del den statlige næringsstøtten utgjør av den enkeltes inntekt etter mottatt støtte. Med unntak av de fleste jordbrukerne og for innlandsfiskerne som kombinerer fisket med annen næring, ga driftsstøtten næringsutøverne en betydelig økning i totalinntektene (over 20 prosent økning).

Den førte også til en sterk økning i den offentlige støtteandelen. Jordbrukere og reineiere kom opp i en støtteandel på over 60 prosent av inntektene fra næringskombinasjonene. Jordbrukerne var de eneste som etter mottatt støtte fikk et brutto inntektsnivå på over 189 000 kroner. De andre næringsutøverne fikk en bruttoinntekt betydelig under dette nivået.

Forsøksprosjektets driftsstøtte ga altså virkninger både for inntektsnivå og sysselsetting hos utøverne. NIBR konkluderte således med at for utøverne av de fleste typer næringskombinasjoner er det grunnlag for en mer permanent ordning.

Utviklingsstøtten har i stor grad gått til utøvernes planlegging av ny næringsvirksomhet. Kompetanseheving har vært sentralt. Foreløpig er det få eksempler på helt nye virksomheter.

Det vil være viktig å se utviklingsstøtte i sammenheng med alle næringsaktiviteter samlet, ikke sektorisert. F.eks. innen reindrift bør råvarer til duodji fungere som en tilleggsnæring, og turisme bør kunne være en ressurs for næringen.

NIBR fant at 58 prosent av utøverne som hadde mottatt driftsstøtte ikke fikk lignende støtte gjennom andre næringsavtaler. Det er til denne gruppen det er lettest å begrunne en permanent driftsstøtteordning. Disse utøverne har et lavt inntektsnivå. Støtten gir betydelige inntektsøkninger, men utøverne kommer ikke til å bli avhengig av et så høyt støttebeløp som f.eks. bønder mottar i dag. For de øvrige 42 prosent som også mottar støtte fra annet hold, i hovedsak jordbrukere og reineiere, stiller behovet for en permanent støtteordning seg noe annerledes.

NIBR viste i sin evaluering til at det er lettere å argumentere for en driftstilskuddsordning for duodji, utmarksnæringer og sjøfiske, siden ingen av disse mottar direkte produksjonsstøtte fra staten. Dette er næringer med liten kapital og lavt inntektsnivå. De har således et spesielt behov for driftsstøtte for å kunne få en forsvarlig utkomme og et tilfredsstillende inntektsnivå.

Samisk Næringsråd viste i sine vurderinger av prosjektet bl.a. til de diskusjoner som fant sted i forsøksperioden om lønnsinntekt som grunnlag for driftsstøtte, eller om midler til virksomheter der yrkeskombinasjoner inngår, bør prioriteres annerledes. Næringsrådet viste bl.a. til at i næringspolitikken ellers skjer det en reduksjon av næringsstøtte, og en dreining av støtte fra direkte driftsstøtte til forbedring av strukturelle forhold i de ulike næringene. En driftsstøtte kan virke passiviserende og konserverende hvis de økte inntektene ikke brukes til utviklingsfremmende tiltak. I flere næringer skjer det en reduksjon av driftsstøtten med det mål å gjøre næringene selvbærende. Det er derfor viktig å vurdere alternativer til driftsstøtte. Dette kan være kompetansehevende rekrutteringsfremmende tiltak. Innen fiskeriene kan dette være utbygging av sjarkflåten og mottaksanlegg.

Støtte fra Samisk Næringsråd har som mål å fremme kombinasjonsdrift innen primærnæringene. Virkemidler i form av etablererstipend for å fremme kombinasjonsvirksomhet, og støtteordning for bedre utnyttelse av utmarksressurser og sikre rekruttering og kompetanse innen fjordfiske kunne med letthet innpasses i Samisk utviklingsfonds virksomhet.

Både NIBR og Samisk Næringsråd mente at en vektlegging av utviklingstiltak vil gi langt større og mer varig effekt over tid enn en ren driftsstøtteordning. Utvikling av nye kombinasjoner og tilpasninger vil være sentrale utviklingstiltak. Samisk Næringsråd pekte selv på at ved vurderinger av støtteordninger er det ikke tilstrekkelig kun å se på driftsstøttedelen, fordi prioritering av midler til utviklingstiltak vil kunne ha større og mer varig effekt for fiskere, reindrifts- og jordbruksutøvere enn en ren driftsstøtteordning.

Det ble påpekt at for reindriftsnæringen var det særlig viktig at støtten til næringen ble samordnet, siden tilskuddsordningene lett kan ha konsekvenser for reintallsutviklingen.

Frakttilskuddsordningen for innlandsfisk har stor betydning for oppbygging av innlandsfiske som en næringsgren. Man fant at en driftsstøtteordning for andre utmarksressurser vil utvide det reelle grunnlaget for kombinasjonsdrift. Duodji har ingen næringsstøtte i dag. Duodji kan gi mange tilleggsarbeidsplasser, særlig for kvinner med tilknytning til reindriftsnæringen. Dette er grunnlag for en driftsstøtteordning. Det vil i tillegg til virkemidler til utviklingstiltak kunne gi duodji muligheter som levedyktig næring.

Forsøksprosjektet viste også at det er stor forskjell i omsetningen mellom de ulike kombinasjonene. Jordbruket har de høyeste inntektene, mens utmark og duodji er lavest i omsetning. Duodjiutøvere utenom reindrift har en høyere omsetning enn utøvere innen reindriften. De har også høyere kostnader ved kjøp av råvarer. Det er også store forskjeller f.eks. mellom den tid en duodjiutøver bruker for å nå et visst inntektsnivå, og en fisker. Forskjeller i arbeidsinnsats og mekaniseringsgrad gir forskjellig behov for støtteordninger.

Avtalesystemet i jordbruket er bygget opp slik at de største brukerne får mest tilskudd, men de mindre brukerne under 1 årsverk får mer tilskudd pr. enhet enn de større. Det er imidlertid en avtrapping av tilskudd på bruk under 0,3 årsverk. I kombinasjons-sammenheng vil imidlertid utkomme fra slike bruksenheter være av betydning.

NIBRs evaluering konkluderte med at støtten til utviklingstiltak trolig med fordel kunne legges inn under de ordinære støtteordningene i Samisk utviklingsfond med de nødvendige endringer i retningslinjene for fondets virksomhet. NIBR mente at det også kunne legges vekt på å støtte næringskombinasjoner som et skritt i en prosess som mot fulltidsbeskjeftigelse, ved at inntektene fra den gamle næringen kunne danne et grunnlag for den nye næringen. En økonomisk støtte bidrar dermed både til å sikre allmennpolitiske mål knyttet til reguleringer av allmenningsressurser, og til å kunne støtte utøvere med periodevise avsetningsvanskeligheter.

Retningslinjer for en permanent støtteordning til næringskombinasjoner ble vedtatt av Sametinget den 26. september 1996 som et fast virkemiddel under Samisk utviklingsfond, og er iverksatt fra 1. januar 1997.

Sametinget besluttet å gå inn for en støtte til næringskombinasjoner som omfatter en driftstilskuddsordning og en ordning med utviklingstilskudd. Målgruppen for driftstilskuddsordningen er utøvere som kombinerer utkomme fra minst to av næringene duodji, utmarksnæringer, fiske, jordbruk og reindrift, med en øvre grense for total lønnsinntekt. Det kan dispenseres fra kombinasjonskravet for duodji og utmarksnæring. Tilskuddet er fastsatt til 50% av omsetningen. Utviklingstilskudd gis som etablererstipend, til tiltak for utnytting av utmarksressurser og til kompetanseheving og rekrutteringstiltak. Virkeområdet for ordningen er identisk med virkeområdet for Samisk utviklingsfond.

Vedlegg: Retningslinjer for næringskombinasjoner av 26.8.1996.

Det er dermed lagt grunnlaget for en videre utvikling i retning av en økt og en mer samordnet næringskombinasjonsstøtte i samiske områder. Dette er i overensstemmelse med eksisterende distriktspolitiske målsettinger om inntektsutjevning og sysselsetting. Det styrker også grunnlaget for en videre utvikling av Sametinget som næringspolitisk aktør.

15.9 Samordnet næringskombinasjonsstøtte over Samisk utviklingsfond

Det har fra samisk hold vært pekt på at man bør se på regelverket for offentlig næringsstøtte, slik at forholdene kan legges bedre til rette for kombinasjoner av næringer i samiske områder. Sametinget har gjennom sametingsplanen 1994-97 understreket at en samlet distrikts- og landbrukspolitikk må bidra til levedyktige primærnæringer, bygdesamfunn og distrikter. Samtidig er betydningen av å opprettholde tradisjonell kombinasjonsdrift i samiske områder poengtert.

En av anbefalingene fra Samordningsgruppen for næringsstrategier for Nord-Norge (anbefaling 17 ASG) er å bedre rammebetingelsene for næringskombinasjoner. Samordningsgruppen framholder betydningen av og tradisjonen med næringskombinasjoner i Nord-Norge, og anbefaler Landbruksdepartementet å foreta en gjennomgang av gjeldende regelverk med sikte på ytterligere forbedring i forhold til reindrift og næringskombinasjoner.

Landbruksdepartementet ønsker på sin side å finne måter å samordne Sametingets næringskombinasjonssatsing med de næringsavtalene som departementet har ansvaret for.

Siktemålet her er å sette Sametinget i stand til å ta medansvar for å etablere en politikk med strategiske tiltak og virkemidler som ivaretar og utvikler kombinasjonsnæringene. I tillegg til de midler som i dag overføres fra Kommunal- og arbeidsdepartementet til Samisk utviklingsfond, overføres det midler fra Landbruksdepartementet over Reindriftsavtalen.

For 1997/98 er det her avsatt to millioner kroner. Gjennom årets jordbruksoppgjør tar Landbruksdepartement i tillegg sikte på å overføre midler fra Jordbruksavtalen til Samisk Utviklingsfond. Det vil også kunne være muligheter for overføring av midler fra Fiskeridepartementet.

Som en videreføring av distriktsprofilen i landbrukspolitikken, gir Landbruksdepartementet gjennom bygdeutviklingsmidlene støtte til nye næringer i og i tilknytning til landbruket. Departementet går her inn for å endre forskriftene for bygdeutviklingsmidlene, slik at «75% regelen», - kravet om 75% inntekt fra tradisjonelt landbruk, ikke gjøres gjeldende for investeringer i forbindelse med tradisjonelle samiske næringskombinasjoner. Også for dette spørsmålet vil det kunne skje en formell avklaring i forbindelse med jordbruksoppgjøret våren 1997.

Slik tar Regjeringensikte på å omdisponere midler både for å styrke ordningen med direkte driftstilskudd, og ordningen med utviklingstilskudd til næringskombinasjoner. Viktige utviklingsoppgaver i sistnevnte sammenheng vil være etablerertiltak, kompetanseheving, produktutvikling, videreforedling, markedsføring og salg. En ytterligere styrking av næringskombinasjoner i samiske områder kan gjøres ved fortsatt å bygge ut etablerte ordninger mellom departementene og sametingssytemet. Målet er å realisere de muligheter som ligger i næringskombinasjoner. På denne måten får Sametinget større ansvar for utvikling av næringskombinasjoner i samiske områder. Dette gir samtidig muligheter for økt samepolitisk styring, og ikke minst økt bruk av den kompetanse vedrørende samiske samfunn som finnes i Samisk utviklingsfond og i sametingssystemet forøvrig. Prinsippet er illustrert i fig. 15.1.

Figur 15-3 Prinsipper i en ny praktisering av avtalesystemene som ivaretar hensynet til næringskombinasjoner i samiske områder.

Figur 15-3 Prinsipper i en ny praktisering av avtalesystemene som ivaretar hensynet til næringskombinasjoner i samiske områder.

I ovennevnte sammenheng er det viktig å understreke betydningen av samordning og kommunikasjon mellom Samisk utviklingsfond det øvrige virkemiddelapparat som er rettet mot næringsutvikling. For å utnytte eksisterende kompetanse er det her nødvendig å etablere gode samarbeidsrelasjoner og nettverk mellom sametingssystemet og etater som Fylkesmannens landbruksavdeling, Reindriftsforvaltningen, SNDs regionkontorer, fylkeskommunene og kommunene. Kommunenes næringsetat utgjør i de fleste tilfellene første linje i næringsutviklingen. Et nært samarbeid med disse vil derfor gi økte muligheter for lokal tilrettelegging og tilpasning i forhold til utvikling av næringskombinasjoner og virksomheter knyttet til disse.

Boks 15.1 Boks 15.1. Samisk næringspolitikk

  • Regjeringen vil arbeide for at Sametinget kan få økt innflytelse og ansvar i næringspolitikken i første rekke gjennom en gradvis utvidelse og utvikling av Samisk Utviklingsfond, og ved økt samordning med de øvrige distrikts- og næringspolitiske virkemidler. Støtte til og utvikling av næringskombinasjoner bør være et særlig ansvar for Samisk Utviklingsfond.

  • Regjeringen ser det som et mål at det i samarbeid med Sametinget gradvis utvikles og tilpasses virkemidler og tiltak innenfor landbrukspolitikken, fiskeripolitikken og distriktspolitikken, som er særlig egnet til å sikre bosetting og sysselsetting i de samiske lokalsamfunn.

15.10 Omstillingsprogrammet for indre Finnmark

Stortinget sluttet seg gjennom behandlingen av St.meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift til et forslag om å gjennomføre et 5-årig omstillingsprogram for indre Finnmark. Bakgrunnen for forslaget var problemene med overbeiting på Finnmarksvidda og behovet for å utvide næringsgrunnlag og sysselsetting i de samiske bosettingsområdene. Programmet startet opp i 1993 og skal gå ut 1997.

Omstillingsprogrammet ledes av et programstyre hvor de berørte kommunene, Sametinget, fylkesarbeidssjefen i Finnmark og Finnmark fylkeskommune samt Kommunal- og arbeidsdepartementet og Landbruksdepartementet er representert. Fylkeskommunen har sekretariatet og ledelsen av et eget programstyre. Kommunene Karasjok, Kautokeino, Porsanger og Tana deltar i programmet.

Omstillingsprogrammet er først og fremst et generelt omstillingsprogram med siktemål å skape alternativ næringsvirksomhet i de tradisjonelle reindriftsområdene. Hensikten med programmet er å gi de som forlater reindriften muligheter til å finne annet arbeid, starte sin egen virksomhet eller tilbud om videreutdanning.

Ansvaret for reintallet ligger hos Landbruksdepartementet og reindriftsforvaltningen, og det er Landbruksdepartementets ansvar å sikre en bærekraftig utnyttelse av reinbeiteressursene. Det er lagt opp til en styrking av plan- og tiltaksapparatet i de kommunene som deltar i programmet.

Omstillingsprogrammet skal på bred basis legge forholdene til rette for utvikling av alternativ næringsvirksomhet i indre Finnmark. Programstyret arbeider etter en rammeplan som konsentrerer innsatsen i tre hovedområder:

  • Levekår: Tiltak som skal sikre levekårene for de grupper som blir berørt av omleggingen i reindriftsnæringen. Dette innebærer omstillingslønn for personer som frivillig forlater reindriftsnæringen.

  • Utdanning og kompetanseheving: Tiltak som bedrer utdanningsmulighetene for befolkningen og utvikler kompetansen i lokalt næringsliv. Samordningsutvalget for Finnmark Utdanningsregion (SUFUR) administrerer denne delen av programmet.

  • Næringsutvikling: Tiltak som bidrar til økt verdiskaping og økt sysselsetting gjennom bedriftsøkonomisk lønnsomme investeringer i eksisterende næringsliv og nyetableringer.

Omstillingsprogrammet er gjennom perioden fra oppstarten i 1993 til 1997 tilført 123 mill.kr i ekstraordinære midler. Omstillingslønnsordningen finansieres over Landbruksdepartementet's budsjett, mens Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet finansierer den ekstraordinære kompetansesatsingen og Kommunal- og arbeidsdepartementet den ekstraordinære satsingen på næringsutvikling. Dessuten er satsene for støtte gjennom SND/ fylkeskommunen hevet for de fire kommunene som inngår i programmet. Fra høsten 1994 kunne bedrifter fra disse kommunene oppnå inntil 60% støtte til investeringsprosjekter og inntil 75% til bedriftsutviklingstiltak. For resten av Finnmark var den maksimale støttesatsen 50% for små og mellomstore bedrifter (under 250 ansatte) både for investeringer og bedriftsutviklingstiltak.

Nærmere om omstillingslønnsordningen

Formålet med omstillingslønnsordningen er å legge forholdene til rette for utvikling av en økologisk og økonomisk bærekraftig reindrift i Finnmark ved reduksjon i reintallet og antall utøvere. Omstillingslønnen skal bidra til at de som frivillig avvikler reindriften får rimelige økonomiske vilkår under omstillingsperioden. Forutsetningen er at de under femti år skaffer seg annet yrke i løpet av omstillingsperioden. For avviklere over femti år er det derimot ikke forutsatt aktiv omstilling.

Reindriftsenhetsinnehaveren, som frivillig velger å avvikle sin reindrift, får utbetalt kr. 100.800 årlig i fem år. Ektefeller, barn og søsken gis også kompensasjon alt etter hva deres stilling i reindriften har vært. Imidlertid legges det til grunn at innehaver av driftsenhet i omstillingsperioden kan beholde inntil 30 rein i eget merke. Dessuten kan driftsenhetsinnehaveren stille sin driftsenhet i bero i omstillingsperioden slik at vedkommende eller en av livsarvingene kan gjenoppta reindriften dersom en ønsker det etter omstillingsperiodens utløp. For å benytte seg av omstillingslønnsordningen måtte det skje i tidsrommet 1.9.92-31.12.95. På grunn av de store utfordringene innen reindriften, ble fristen for å melde seg på omstillingslønnsordningen forlenget slik at perioden med omstillingslønn varer til 31.12.2000. Det betyr at omstillingslønnsordningen fortsetter tre år utover programmets opprinnelige varighet.

Det er avviklet 99 driftsenheter og det er slaktet ca. 22 000 dyr som følge av ordningen. Den gjennomsnittlige størrelse på driftsenheten er litt i overkant av 220 dyr. Det betyr at det er de mindre driftsenhetene som har avviklet sin reindrift. Det er 161 personer som har omstillingslønn. Dette er et langt høyere antall enn det Landbruksdepartementet forutsatte ved programmets start. Det medfører at kostnadene med omstillingslønnsordningen blir dobbelt så stor som opprinnelig forutsatt.

Det er flest reineiere som har avviklet i Kautokeino kommune, men det er i de marginale reindriftsområder den relative avviklingen har vært størst. Da dette har vært en frivillig ordning, har vi ikke fått avvikling der det har vært størst behov for det. Det setter ekstra store krav til reindriftspolitikken framover.

Over halvparten av omstillerne er under utdanning. Det er stor spredning i hvilken utdannelse omstillerne er i gang med. Det varierer fra grunnskole til universitets/høyskole. Av omstillerne under utdanning er det også noen som må lære seg lese og skriveferdighetene fra grunnen av. Selv om det går relativt godt med de under utdanning, er det ingen grunn til å legge skjul på at det har vært en lang marsj fra vidda til skolepulten for mange av dem. (Jfr. bidraget fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

Litt i underkant av en tredjedel av omstillerne er i gang med etablering av egen bedrift. Etableringen blir gjerne kombinert med kompetanseoppbygging. Etablering av egen virksomhet er en langsiktig prosess, og de fleste av omstillerne er i den første etableringsfasen.

Det er sju omstillere som har kommet i mer eller mindre fast lønnet arbeid. Arbeidsmarkedet i indre Finnmark er preget av høy ledighet, undersysselsetting og stor konkurranse om de ledige jobbene. For mange omstillere, som bare har erfaringene fra reindriften å vise til, medfører det at de står bakerst i køen når ledige stillinger skal besettes.

Aller vanskeligst på arbeidsmarkedet har omstillere over femti år det. For omstillere over femti år stilles det ikke krav om aktiv omstilling, bare at de registrerer seg som arbeidssøkere.

Styret for Omstillingsprogrammet har bedt Landbruksdepartementet å iverksette en førtidspensjonsordning over Reindriftsavtalen. Da Reindriftsavtalen er rettet mot aktive reindriftsutøvere, mener Regjeringen at Reindriftsavtalen ikke er et hensiktsmessig redskap for et slikt tiltak. Regjeringen erkjenner den vanskelige stillingen omstillere over 50 år befinner seg i, og vil vurdere denne situasjonen.

En underveisevaluering av omstillingsprogrammet

I løpet av 1996 har Kommunal- og arbeidsdepartementet fått gjennomført en undervegsevaluering av omstillingsprogrammet. Evalueringen påpeker at det er for tidlig å gi klare utsagn på om langsiktige effekter av f.eks. tiltakene som er gjennomført innen næringsutvikling og kompetanseheving. Som alle former for omstillingsarbeid, må også omstillingen i indre Finnmark gjennomføres med et langsiktig perspektiv. I løpet av den viktige perioden som har gått, er det satt i gang en rekke viktige prosesser som må fortsette for at en skal oppnå målet om en bærekraftig reindrift.

Foreløpige tall viser at det har vært en nedgang i antall driftsenheter med noe over 20 prosent. Det er imidlertid hovedsakelig de minste driftsenhetene som har avviklet. Omstillerne (dvs. personer som får omstillingslønn) er gjennomgående den gruppen som får minst andel av de midlene som går til næringsutviklingstiltak. Evaluator tar dette som et tegn på at denne gruppen må vies større oppmerksomhet og en annen bistand enn andre grupper får.

Omstillingsarbeidet har ifølge evaluator, ført til at kommunene som tidvis har hatt et dårlig samarbeid nå har fått en fellesarena for å løse felles problemer. Dette har medført at de samarbeider konstruktivt i langt større grad enn før. Evaluator trekker imidlertid i tvil om det sentrale samordningsansvaret har ført til at de berørte departementer i tilstrekkelig grad er involvert og ansvarliggjort.

Totalt sett viser analysene at selve iverksettingen av programmet og implementeringen hos de mange instanser stort sett har vært godt gjennomført, selv om det har tatt lang tid.

Videre arbeid med omstilling

Omstillingsprogrammet går ut 31.12.1997. Det er kommet forslag fra styret for omstillingsprogrammet om å forlenge programmet i sin nåværende form til ut 1998. Videre har styret foreslått at det i denne perioden skal utarbeides en omleggingsplan som bl.a. skal inneholde et konkret opplegg for hvordan arbeidet kan videreføres innenfor det eksisterende virkemiddelapparatet.

Det vil være behov for å fortsette med et ekstraordinært omstillingsarbeid i disse områdene. Regjeringen vil derfor legge til rette for et det kan arbeides aktivt med utvikling av alternativ næringsvirksomhet også etter 1997. Forslag om forlengelse av Omstillingsprogrammet ut over 1998 vil således bli vurdert. Man tar sikte på å utarbeide en plan som bl.a. skal inneholde en konkretisering av hvilken måte man kan videreføre arbeidet med utvikling i indre Finnmark innenfor det eksisterende virkemiddelapparatet.

Til dokumentets forside