St.meld. nr. 41 (1996-97)

Om norsk samepolitikk

Til innholdsfortegnelse

7 Samiske interesser i planarbeidet

Med unntak av enkelte kommuner i Finnmark, utgjør samene en spredt bosatt mindretallsbefolkning i fylker og kommuner fra det nordligste Hedmark og nordover i landet. Faktorer som den spredte samiske bosettingsstrukturen, minoritetssituasjonen, og mangfoldet i samisk kultur, tilsier særskilte behov for planlegging og for tilrettelegging i forhold til planprosessen på flere forvaltningsnivåer.

7.1 Integrering av samiske aspekter i samfunnsplanleggingen

Å innarbeide samiske eller etnisk-kulturelle aspekter i planprosessen er i de senere årene blitt en stadig viktigere del av planarbeidet på flere forvaltningsnivåer. I Norge er vi bundet av sameloven og Grunnlovens § 110A til å legge til rette for en utvikling av samisk språk, kultur og samfunnsliv. ILO-konvensjonen er etablert i norsk rett bl.a. på grunnlag av disse bestemmelsene.

Kommunenes og fylkeskommunenes bestrebelser på å innarbeide hensyn til samisk språk, kultur og samfunnsliv i sin virksomhet, må ses både i forhold til våre nasjonale og internasjonale forpliktelser. Når det gjelder planarbeidet, skjer dette i første rekke innenfor rammen av plan og bygningsloven.

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985, er generelle bestemmelser. Loven skal sikre at planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging. Loven skal sikre at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og for samfunnet. I henhold til plan- og bygningsloven skal hver fylkeskommune utarbeide fylkesplan, med både langsiktige mål og retningslinjer, og handlingsprogram for etatene, som angir hvordan målene skal oppfylles.

Når det gjelder generelle forpliktelser i ILO- konvensjonen av betydning for planmyndighetens ansvar for samepolitikken, kan særlig artikkel 7 og artikkel 23 i konvensjonen trekkes fram.

Etter ILO-konvensjonens artikkel 7.1, 7.2., og 7.3. skal urbefolkninger, ut fra hensynet til sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling, ha rett til å delta i planarbeidet ut fra egne prioriteringer, og på grunnlag av dette påvirke arealbruken og planene, samt konsekvensutredninger av planlagte utviklingstiltak. Artikkel 23 sier også at tradisjonell primærnæringsvirksomhet skal anerkjennes som viktige faktorer for å opprettholde kultur, økonomisk bæreevne og utvikling.

Samisk kultur er ikke noe ensartet begrep, men oppviser variasjoner og særtrekk. Den spredte samiske bosettingsstrukturen, samenes minoritetssituasjon, og det faktum at samisk kultur er kjennetegnet ved lokale variasjoner, tilsier behov for særskilte tiltak for innlemmelse i planprosessen på fylkeskommunalt og kommunalt nivå, og for mer lokal tilrettelegging i forhold til planlegging.

Det vil være mange problemstillinger knyttet til en sterkere vektlegging og en mer systematisk innarbeiding av et samisk perspektiv i planprosessen. Ofte vil det være behov for å utvikle og innarbeide nye typer tiltak spesielt for den samiske befolkningsgruppen, og ofte vil dette måtte skje innenfor rammen av et større tiltak eller planarbeid, hvor man i utgangspunktet ikke har vurdert relevansen av samiske, eller etnisk-kulturelle aspekter. Det har til ganske nylig vært svært tilfeldig hvorvidt samiske interesser er blitt bygget inn i planprosessen. Gjennom en "riktig" planprosess bør målgruppen selv, altså samene, mobiliseres til deltagelse, og forvaltningen bør få et nyttig redskap til inititativ og forandring, og til evaluering av tiltak.

Dersom dette skal lykkes, må det bl.a. skje gjennom en reell ivaretagelse av samiske interesser i planprosssen på de forskjellige nivåer og innenfor de forskjellige sektorer. Både samenes og planleggernes behov må ses i forhold til den aktuelle sektor som det planlegges for, og i forhold til hvilket geografiske område det gjelder.

Endel tiltak i forbindelse med frikommuneforsøkene har spesielt hatt planlegging for samene for øye. Ellers har man siste årene sett en utvikling som belyser hvordan de samiske aspektene kan innarbeides i samfunnsplanleggingen.

Målsettinger og tiltak som tilgodeser den samiske befolkningen spesielt, og som viser en klar samisk profilering, er ennå relativt nytt i planarbeidet i fylker og kommuner. Diskusjonene om hvordan dette skal skje best mulig, er ikke på noen måte avsluttet.

Det er fra flere hold uttrykt målsettinger om at de samiske aspektene må bli trukket inn på en gjennomført måte i hele planarbeidet, og ikke blir en isolert del med merkelappen "samisk", som står mer som et alibi enn som en realitet for planleggere og politikere.

Imidlertid gjenstår det å finne gode og helhetlige løsninger på spørsmål knyttet til samordning og integrering av tiltak for samer i det helhetlige tjenestetilbudet i fylker og kommuner, og en innarbeiding av rutiner for samarbeid og samråding med Sametinget.

En integrasjon må skje systematisk, uten at de samiske aspektene faller bort, og uten at ansvaret pulveriseres. Det må likeledes være samsvar mellom planenes mål- og handlingsdel. Det gjenstår nok også å innarbeide hensynet til samiske interesser i arbeid med vurdering og evaluering av planer.

De løsninger som blir valgt når det gjelder samordning og integrasjon i forhold til samiske interesser, vil måtte variere i henhold til lokale forhold og forutsetninger. Som nybrottsarbeid både for politikere og for de som driver med det praktiske planarbeidet, bør også dette kunne ha preg av forsøksvirksomhet.

En integrering av de samiske aspekter i planarbeidet vil innebære en oppfølging av både nasjonale og internasjonale samepolitiske forpliktelser, såvel som en praktisering av plan- og bygningsloven i forhold til samisk virkelighet.

7.2 Sametinget og fylkeskommunene i planarbeidet

Sametinget har ved flere anledninger signalisert ønske om en aktiv deltagelse i fylkeskommunenes arbeid med sine fylkesplaner, i første rekke i forhold til de deler som synes å være av størst betydning for Sametinget og den samiske befolkningen.

Når det gjelder fylkesplanprosessen for planperioden 1996-99, har Sametinget uttalt seg til fylkesplanene for Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark.

Både Sametinget og fylkeskommunene har klare forpliktelser til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

Det er Sametingets oppgave å være førende i utviklingen av samenes framtid, og når det gjelder å gi Grunnlovens § 110 A og samelovens formålsparagraf et innhold som fanger opp samenes egne premisser for en samfunnsutvikling i samiske områder. For at dette skal få en praktisk politisk betydning i tråd med intensjonene i lovverket, tilligger det også det norske samfunnet et ansvar for å inkorporere hensynet til den samiske befolkning i lovverk, planer og tiltak der dette vil være naturlig. I denne sammenheng bør man også se de siste årenes utvikling når det gjelder fylkeskommunenes innarbeiding av samiske hensyn i sitt planarbeid.

Samelovens § 2-2 oppfordrer da også andre offentlige organer å gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelser i saker på Sametingets arbeidsområde. Bestemmelsen må forstås slik at den retter seg mot offentlige organer på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Behandlingen av samiske spørsmål på fylkesplan vil således være av stor betydning for den praktiske realiseringen av våre forpliktelser når det gjelder samene.

Sametinget framhever selv fylkeskommunens ansvar for samfunnsutviklingen i samiske områder, og viser til at det bør legges til rette for en samisk samfunnspolitikk i vid forstand der det også tas hensyn til regionale samiske variasjoner (Sametingets sak 23/95)

Sametinget fremhever videre fylkeskommunens sentrale rolle for gjennomføringen av samepolitiske tiltak. Dette betinger regional og lokal kompetanse om samiske forhold innen eget geografiske område. Sametinget forutsetter i sitt vedtak om fylkesplanarbeidet at fylkeskommunene aktivt ser til at slik kompetanse opparbeides.

En utvikling med sikte på å innarbeide de samiske hensyn på alle forvaltningsnivåer, vil innebære en ivaretakelse av bestemmelsene i de nasjonale og internasjonale rettsregler som Norge er bundet av når det gjelder forholdet til den samiske folkegruppe.

Samiske interesser blir ivaretatt på forskjellige måter i de forskjellige fylkeskommunene. Nordland fylkeskommune har en konsulent med ansvar for samiske saker på administrativt nivå. Her er det også etablert en egen samisk nemnd for å ivareta samiske saker i fylket. Troms fylkeskommune har også vedtak om en lignende ordning. Nordland fylkeskommune har også utarbeidet en egen handlingsplan for samisk politikk. Flere andre fylkeskommuner har vurdert å opprette samiske utvalg, stillinger som samekonsulenter, og å utarbeide en felles handlingsplan for samisk politikk.

Troms fylkeskommunes plan peker bl.a. på at de grunnleggende problemer ofte er meget sammensatte, og innbefatter både økonomiske, sosiale og kulturelle forhold, og må møtes med tiltak som overskrider sektorer og forvaltningsnivåer. Dette vil kunne være et godt utgangspunkt for å gripe fatt i problemstillinger som berører samiske forhold, og "bake dem inn" i det fylkeskommunal planarbeidet.

Finnmark fylkesplan har bl.a. målsetting om «en dynamisk samisk kulturutvikling med bærekraftige samiske samfunn». Finnmark fylkeskommune har valgt å ta hensyn til det samiske befolkning ved å integrere etnisitetsspørsmål innenfor de forskjellige satsingsområder i fylkesplanen. På denne måten ønsker man å ivareta et helhetlig samisk perspektiv i planleggingen. Dette må ses som en prinsipielt riktig og ønskelig løsning. Det innebærer at samiske problemstillinger må være gjennomgående i hele planprosessen og innenfor alle samfunnsområder som omhandles i planen. En slik integrering forutsetter imidlertid en gjennomgående samisk kompetanse innefor alle områder og nivåer i fylkesplanarbeidet, og en indre sammenheng mellom målformuleringer og konkretisering i planarbeidet.

Sametinget sier i vedtak 30.5.96 (Sak 23/95) at: «Sametinget vil på denne bakgrunn uttale at det nå bør utformes helt eksplisitte nasjonale mål for samiske spørsmål til det framtidige fylkesplanarbeidet. Disse bør på linje med øvrige nasjonale mål klargjøres som grunnlag for fylkesplanene (jfr. Miljøverndepartementets rundskriv T 1/94). I tillegg vil Sametinget peke på behovet for klarere rutiner for tilbakerapportering av nådde mål og gjennomføring av samiske tiltak i de enkelte fylkene. Dette bør knyttes til fylkesplanmeldingene slik at de statlige myndigheter og Sametinget gis høve til å komme med sine merknader.»

7.3 Regional samepolitisk organisering på tvers av kommune- og fylkesgrenser

Det er i de senere ti - årene vært drøftet forskjellige former for regional samepolitisk organisering. Dette har vært særlig aktuelt i områder hvor samene bor spredt, med et stort behov for samordning av tiltak over kommunegrenser, og hvor samene på grunn av sin fåtallighet har hatt lite muligheter til å få gjennomslag for saker og synspunkter på kommunalt nivå. De fleste reinbeitedistrikter strekker seg over flere kommuner. Særlig i sørsamisk område har det vært ønske om et regionalt politisk forum, eller en sørsamisk regional organisasjonsmodell, som kunne tale på vegne av sørsamene. Spørsmålet ble bl.a. tatt opp i Samerettsutvalget (NOU 1984:18) og i Ot.prp. nr. 33 (1986-87) om sameloven. Spørsmålet om lokale sameutvalg ble her sett i forhold til behovet for regionale organer på tvers av fylkes- og kommunegrenser.

Med opprettelsen av Sametinget i 1989 kom Sametinget i fokus, og diskusjonen om regional samepolitisk organisering ble skjøvet mer i bakgrunnen. Nå ser man imidlertid ansatser til at diskusjonen tas opp på nytt i samiske miljøer. Det synes fortsatt å være et behov for å identifisere samiske interesser på lokalt, kommunalt og regionalt nivå, og å skape organisatoriske forutsetninger særlig i spredtbygde områder for at folk skal kunne komme sammen for å drøfte problemer og å finne løsninger.

I diskusjonene vises det gjerne til at Sametinget med sine mange oppgaver i stor grad må fungere som en premissleverandør i forhold til det norske storsamfunnet om saker som angår alle samer i Norge, og således tar opp mer generelle, overordnede og prinsipielle spørsmål. Det kan dreie seg om næringsspørsmål, språkpolitikk, osv. I sørsamisk område er det uttrykt behov for et organ som kanaliserer synspunkter og interesser til nettopp Sametinget og til norske myndigheter på forskjellige nivåer.

Flere og flere samer i spredtbygde områder melder seg inn i sametingsmanntallet. Man må kunne anta at en organisering på tvers av kommune- og fylkesgrenser vil kunne virke mobiliserende på samer lokalt, i det samene gjennom slike organer vil få økte muligheter til å påvirke beslutninger som angår dem, og vil ha et forum for drøfting av problemer.

Slik organisering vil bedre kommunenes muligheter til å ta reelle hensyn til de samiske interesser, og vil bedre Sametingets muligheter til å ta opp saker som de samiske lokalmiljøene er opptatt av, og som er av særlig betydning for miljøer hvor samene bor spredt, og utgjør et absolutt mindretall.

En organisering som ivaretar slike hensyn bør ikke være et ansvar verken for Sametinget eller fylker og kommuner alene, men bør gjennomføres som et samarbeid og et fellesprosjekt med deltagelse av de dette angår. Initiativ til en slik organisering bør komme fra Sametinget og de samiske miljøer hvor dette vil være aktuelt.

7.4 Kommunedelsutvalg og samordningen av samiske interesser

Desentralisering til underkommunalt nivå og etablering av kommunedelsutvalg er for lengst en realitet. Dette er i dag hjemlet i Kommunelovens § 12.

Det er hittil bare 15 kommuner som har opprettet kommunedelsutvalg. (NIBR rapport.) Få av disse er i Nord-Norge og i kommuner med samisk befolkning. Slike utvalg har hittil kunnet betegnes som et storbyfenomen. I de små og mellomstore kommunene har det foreløpig vært liten interesse for dette. Imidlertid kan utviklingen i andre land tyde på at ordningen vil få større utbredelse i fremtiden.

NOU 1990: 13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner (Kommunelovutvalget) drøfter begrunnelsene for opprettelsen av slike utvalg, og nevner både hensynet til en effektiv arbeidsdeling, og hensynet til de demokratiske verdier. Et hovedpoeng har vært at befolkningen skal få en mer direkte innflytelse på utformingen av den kommunale tjenesteytingen i sitt nærområde.

Samene i Norge er i flertall i svært få kommuner, og har få muligheter til å få avgjørende innflytelse på flertallsbeslutninger i kommunene som gruppe. I flere av kommunene er imidlertid den samiske bosettingen konsentrert til spesielle grender, eller deler av kommuner. Dette innebærer at det i deler av kommuner vil kunne være spesielle behov for et tjenestetilbud med samisk tilsnitt, og at deler av kommuner kan ha særlige behov for en egen utvikling på enkelte politikkområder - en samisk profilering. Dette vil kunne gjelde problemstillinger i forhold til såvel samisk språk og kultur som næringsliv. Dette belyses av at det i noen samiske kommuner allerede er utviklet egne bygdeplaner.

Det er etterhvert blitt utviklet en enighet om behovet for positiv særbehandling av samer som urbefolkning og minoritet på landsbasis - dette vil kunne betraktes som en måte å møte dette behovet på kommunalt nivå, innenfor rammen av kommuneloven.

Både Kommunelovutvalget (NOU 1990: 13) og Ot.prp. nr. 42 (1991 - 92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) viser til at formålet med kommunedelsutvalg er flersidig. En viktig faktor er deltakelsesaspektet og mulighetene for innbyggerne til å påvirke utformingen av tjenestetilbudet i sitt nærområde. En annen faktor er at det vil kunne skapes større nærhet mellom de som styrer og de som blir styrt. Dette kan gjøre det lettere å fange opp initiativ fra innbyggerne, iverksette målrettede tiltak og få tilbakemeldinger. Når kommunedelsutvalg kombineres med en desentralisering av administrasjonen, vil tjenestene også kunne bli raskere og bedre, særlig hvis det samtidig opprettes mer integrerte styrings- og forvaltningsorganer i kommunedelene.

Kommunedelsordningen er en av flere muligheter til å skape større nærhet mellom de styrende organer og lokalsamfunnets innbyggere. Alternativer eller supplement til dette vil kunne være:

  • Utbygging av former for direkte kontakt mellom innbyggerne, forvaltningsapparatet og de folkevalgte. Eksempler på å utbygge kontakt kan være velforeninger, grendeutvalg, offentlige informasjonsmøter, høringer, rådgivende folkeavstemninger, m.v.

  • Administrativ desentralisering til underkommunalt nivå uten politisk overbygning. Dette innebærer egne administrative enheter forskjellige steder i kommunen. Dette vil kunne imøtekomme behov for økt publikumsnærhet, og for integrasjon og koordinering av tjenester.

Kommunedelsutvalg vil være mest nærliggende der man ønsker økt politisk mobilisering og direkte publikumsinnflytelse på selve styringsprosessen.

Kommunelovutvalget (NOU 1990: 13) mente at det ikke ville være aktuelt å pålegge kommunene å opprette kommunedelsutvalg. Dette måtte være resultatet av egne avveinger i hver enkelt kommune. Det burde være et hensiktsmessighetsspørsmål som den enkelte kommune selv måtte ta stilling til ut fra lokale forhold. Utvalget mente at det vil være praktisk at en kommunedel består av en eller flere stemmekretser som opprettes til kommunevalget, men dette må vurderes i hver enkelt kommune. Kommuneloven er vedtatt i tråd med disse føringene.

Utvalget mente at det måtte være en forutsetning at kommunedelsutvalgene gis avgjørelsesmyndighet i rimelig omfang når det gjelder forhold som angår kommunedelen, for at de skal kunne fungere etter hensikten. En annen forutsetning er at det også skjer en administrativ desentralisering. Kommunedelsutvalgene bør ha en tilstrekkelig utbygd administrasjon som er direkte tilknyttet de politiske organer. Oppgaver som nødvendiggjør et helhetssyn på den kommunale forvaltning slik som økonomisk og fysisk planlegging og investeringer må være felles for kommunen. Ordningene må ikke resultere i fragmentering av forvaltningen av kommunen og skape uklarhet i den alminnelige forvaltning.

Frikommuneloven åpnet for prosjekter for f.eks. områdeforvaltning. Kommunenes Sentralforbund omtaler i rapporten «Kommuner i 90-åra» den såkalte «områdemodellen». Dette er en desentralisert modell hvor store deler av virksomheten på lokalplanet integreres og styres av områdeutvalg med en egen administrasjon. Buvikutvalget hadde i NOU 1989:16 en redegjørelse for utviklingen av desentraliserte styringsmodeller og forsøksvirksomheten på området.

Ifølge dagens kommunelovgivning er kommunedelsutvalgene rettslig sett å oppfatte som ordinære faste utvalg. I en slik sammenligning er kommunedelsutvalgene spesielle ved at de har et avgrenset stedlig virkeområde. Med den relativt vide delegasjonsadgangen kan et kommunedelsutvalg fungere som alt fra et ordinært utvalg til et «minikommunestyre» for et mindre forvaltningsområde i en bestemt del av en kommune.

I Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), blir kommunedelsutvalg omtalt i § 12. Siden kommunedelsutvalg anses som faste utvalg, må valg av medlemmer foretas av kommunestyret. Det er ingen ordning med direkte valg til kommunedelsutvalg, bortsett fra forsøksordningen i Oslo (ved valget i 1995 og for fire bydeler). Dagens lovgivning innebærer også at det ikke er mulig å delegere myndighet til å opprette kommunedelsutvalg, og til å velge utvalgets medlemmer.

Kommunedelsutvalg kan delegeres den samme myndighet som faste utvalg i alle saker som gjelder kommunedelen. Delegasjon av myndighet fritar imidlertid ikke kommunens sentrale folkevalgte organer for det overordnede politiske og administrative ansvaret for virksomheten i kommunene. Saker som krever et helhetssyn på kommunens forvaltning, slik som større investeringer, økonomisk og fysisk planlegging, m.m. kan ikke delegeres til kommunedelsnivå. Kommunedelsutvalgene kan delegere myndighet til leder eller underutvalg på samme måte som faste utvalg.

Kommuner i områder med samisk bosetting har ofte problemer med spredt bosetting og store avstander bl.a. til det sentrale kommunesenteret. De har også problemer med mangel på personellressurser innen forskjellige sektorer. Innenfor rammen av desentralisering og demokratisering er det mange muligheter for koordinert innsats. Forsøksvirksomhet med kommunedelsutvalg vil kunne gi muligheter for en mer fleksibel og effektiv bruk av personellressurser innenfor flere sektorer i kommunene. Kommunedelsutvalg vil f.eks. kunne kombineres med forsøk med enhetsforvaltning av virksomheten i flere sektorer.

Kommuneloven åpner altså ikke for direkte valg til kommunedelsutvalg. (Ordningen i Oslo er en forsøksordning med unntak fra kommuneloven.) Spørsmålet om direkte valg er imidlertid behandlet flere ganger i forbindelse med diskusjoner om kommunedelsutvalg. Valglovutvalget behandlet spørsmålet i sin innstilling i 1982 (NOU 1982:6).

Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen framla i 1985 en bred utredning som bl.a. tok opp desentralisering til underkommunalt nivå. Her ble spørsmålet om utvidet delegasjonsadgang tatt opp, og komiteen foreslo at det skulle åpnes for direkte valg til kommunedelsutvalg etter kommunestyrets nærmere bestemmelser.

Dersom enkelte kommuner ønsker å innføre direkte valg til kommunedelsutvalg, vil det kreve unntak fra bestemmelsene i kommuneloven, og må gjennomføres som forsøksvirksomhet etter godkjenning av Kommunal- og Arbeidsdepartementet.

I harmoni med de generelle mål om medbestemmelse og demokrati, vil man gjennom kommunedelsutvalg kunne oppnå reelle muligheter for samer til å ivareta sin kultur, og man vil kunne legge til rette for en lokal utvikling med utgangspunkt i et områdes egne ressurser.

Opprettelsen av kommunedelsutvalg vil gi signaler om en inkluderende holdning fra kommunen i forhold til et område med samisk befolkning, og kan således fungere som et virkemiddel for å motvirke de prosesser som har ført til at samisk kultur tidligere har blitt usynliggjort. Kommunedelsutvalg kan ut fra dette ses som tiltak for å legge til rette for en videreutvikling av samisk kultur på lokalt nivå i tråd med intensjonene i sameloven og Grunnloven.

For at dette skal få en praktisk politisk betydning i tråd med intensjonene i lovverket, tilligger det også det norske samfunnet et ansvar for å inkorporere hensynet til den samiske befolkning i lovverk, planer og tiltak der dette vil være naturlig.

Samelovens § 2-2 oppfordrer da også andre offentlige organer å gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelser i saker på Sametingets arbeidsområde. Bestemmelsen må forstås slik at den retter seg mot offentlige organer på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Behandlingen av samiske spørsmål på fylkesplan vil således være av stor betydning for den praktiske realiseringen av våre forpliktelser når det gjelder samene.

Til dokumentets forside