St.meld. nr. 41 (1996-97)

Om norsk samepolitikk

Til innholdsfortegnelse

2 Det prinsipielle grunnlaget for norsk samepolitikk.

Regjeringens mål er å føre en mest mulig helhetlig og samordnet samepolitikk. Norsk samepolitikk hviler på en rettstilstand som pålegger myndighetene å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Denne politikken må i størst mulig grad være basert på samenes egne premisser. Her vil Sametinget, som samisk folkevalgt organ, være den viktigste premissleverandøren.

Denne framstillingen vil omhandle en beskrivelse av de prinsipielle retningslinjene for norsk samepolitikk, slik disse er nedfelt i folkeretten, Grunnloven og annen internrettslig lovgivning, som ligger til grunn for Regjeringens samepolitikk. I denne sammenheng viser vi også til framstilling i den forrige prinsippmeldingen, St. meld. nr. 52 (1992-93).

2.1 Internasjonale rettsregler og normer

Til grunn for norsk samepolitikk ligger den rettsutvikling som har skjedd særlig det siste tiåret med hensyn til den samiske folkegruppes stilling. I denne rettsutviklingen ligger en anerkjennelse av at samene har en lang sammenhengende historisk tilknytning til de områder de bor i og at denne tilknytning går tilbake til tiden før staten Norge oppsto. Samene er derfor i også et urfolk i Norge som har et folkerettslig krav på et særlig kulturvern. Norge har tiltrådt flereinternasjonale konvensjoner, erklæringer og avtaler som har betydning for rettstilstanden til etniske minoriteter og urbefolkninger, som også har virkninger for samene.

De viktigste internasjonale rettsregler og normer som Norge har sluttet seg til i den sammenhengen er:

  • FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter, særlig artikkel 27.

  • ILO-konvensjon nr. 169 Om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater.

  • FNs konvensjon om barnets rettigheter.

  • Europarådets charter for regions- eller minoritetsspråk.

  • Agenda 21 fra verdenskonferansen for miljø og utvikling, Brasil 1992, kapittel 26, om anerkjennelse og styrking av urbefolkninger og deres samfunn.

Folkerettslig er det særlig artikkel 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater som setter rammer for norsk samepolitikk. Disse konvensjonene vil bli omtalt nedenfor, de andre vil bli omtalt i senere kapitler.

Artikkel 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter.

Artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966, er en sentral bestemmelse i internasjonal rett til vern om minoriteter. Artikkelen uttaler at i de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike, ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og praktisere sin egen religion, eller bruke eget språk.

Norske myndigheter anerkjenner at samer har rettigheter i forhold til denne bestemmelsen. Artikkelen verner minoriteter i forhold til negativ forskjellsbehandling, og gir grunnlag for aktiv støtte.

Artikkel 27 ble i forarbeidene til sameloven vurdert å være en sterk rettskilde for samiske rettigheter, både for politiske, kulturelle og økonomiske rettigheter.Den utgjorde også en del av grunnlaget for Stortingets vedtak av Grunnlovens § 110 A i 1988. Det er nå en alminnelig tolkning at den hjemler krav om positive tiltak fra myndighetenes side for å etterkomme forpliktelsene.

Et sentralt spørsmål i forhold til artikkel 27 har vært kulturbegrepets tolkning, og dermed innholdet i de forpliktelser den etablerer. Artikkelen uttrykker i sin ordlyd vern om den ideelle kultur og kulturelle ytringsformer som språk og religion. I forhold til samer som urfolk er det en alminnelig tolkning at bestemmelsen også omfatter de materielle forutsetningene for samenes totale kulturutøvelse. Samerettsutvalget uttalte at: "De næringsmessige og andre økonomiske forhold bør i så fall være omfattet i den grad dette er avgjørende for at gruppen skal kunne opprettholde og videreføre egen kultur". I Ot.prp.nr.33 (1986-87) Om lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold,sluttet Regjeringen seg til samerettsutvalgets tolkning. Regjeringen uttalte bl.a. at tolkningen innebærer at staten påtar seg en forpliktelse til positivt å bidra til at den samiske folkegruppe får tilgang til de materielle forutsetninger for å dyrke sin kultur og sitt språk.

I Innst. O. nr. 79 (1986-87) sluttet justiskomiteen seg til den oppfatning at staten har en forpliktelse til positivt å bidra til at den samiske folkegruppe har materielle forutsetninger for å dyrke sin kultur og sitt språk, samt gis innflytelse på det fysiske og økonomiske grunnlaget for sin kulturform.

Da Stortinget i 1988 vedtok Grunnlovens § 110a ble også artikkel 27 omtalt i debatten. Lederen for Stortingets justiskomite uttalte blant annet (St.tid. 1987-88): "Ved denne bestemmelsen er staten forpliktet til å gi aktiv støtte slik at samene vil ha forutsetninger - også rent materielt - for å dyrke sin kultur og sitt språk".

ILO-konvensjon nr. 169 Om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater.

Den 76. internasjonale arbeidskonferanse i juni 1989 vedtok konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Konvensjonen ble ratifisert av Norge den 20. juni 1990, og trådte i kraft 5. september 1991. Ved den norske ratifikasjonen gjorde Norge konvensjonen gjeldende for samene.

ILO k-169 er sammen med den tidligere ILO k-107 (1958) foreløpig de to eneste internasjonale rettslige instrumenter som retter seg direkte mot vern av urfolk. Hovedprinsippet i konvensjonen er urfolks rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet. Formålet er ikke å gi urbefolkninger en særstilling, men å motvirke negativ diskriminering og å oppnå reell likebehandling.

Konvensjonen har bestemmelser om at urfolk selv skal kunne bestemme over sin kulturelle utvikling, at de har rett til å lære å bruke eget språk og til å opprette egne institusjoner til å representere seg overfor myndighetene. Konvensjonen anerkjenner videre urfolks ønsker om og behov for kontroll over egne institusjoner, sin egen livsform og økonomiske utvikling. Dette innebærer en anerkjennelse urfolks ønske om å opprettholde og videreutvikle sin egen identitet, språk, og religion, innen rammen av de stater de lever i.

Konvensjonen beskriver de allmenne retningslinjer for statens forpliktelser. Hovedprinsippene kommer fram i artikkel 2 hvor det heter at "regjeringene skal ha ansvaret for - med deltaking av vedkommende folk - å sette i gang samordnet og systematisk virksomhet for å verne disse folkenes rettigheter og å garantere at deres integritet blir respektert".

Slik virksomhet skal sikre at medlemmene av det folk det gjelder, nyter godt av rettigheter og muligheter på linje med andre medlemmer av befolkningen. Videre skal tiltak fremme full virkeliggjøring av disse folks sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter, med respekt for deres sosiale og kulturelle identitet, skikker og tradisjoner og for deres institusjoner.

Som følge av ratifikasjon av konvensjonen har Regjeringen forpliktet seg til å rådføre seg med vedkommende folk, ved hensiktsmessige ordninger og spesielt gjennom deres representative institusjoner, når det overveies å iverksette lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for samene.

For Norges vedkommende legger Regjeringen til grunn at lovgivningen, generelt sett, er i samsvar med konvensjonens prinsipper. ILO-konvensjon nr. 169 etablerer minimumsstandarder for rettslig beskyttelse av urbefolkninger. For norsk samepolitikk anser Regjeringen standardene verken å være uttømmende eller begrensende. Enkelte lover, slik som sameloven, går i flere henseende lenger enn de formulerte forpliktelser. Det blir likevel i konkrete sammenhenger vurdert i hvilken grad eksisterende lovgivning og praksis er i samsvar med konvensjonen.

I St.prp.nr.102 (1989-90) hvor konvensjonen ble framlagt for ratifikasjon framhevet regjeringen vilje om rask tilslutning til konvensjonen. Dette skjedde med bakgrunn i ønsker fra Sametinget og samiske organisasjoner forøvrig, og i Norges aktive innsats for urbefolkningers rettigheter internasjonalt. Stortingets kommunal- og miljøvernkomite sluttet seg til dette.

Etter ikrafttredelsen har Norge rapportert til ILO om konvensjon nr. 169 i henhold til organisasjonens regelverk. Sametinget har fremmet sine synspunkter direkte til ILO i form av et vedlegg til regjeringens rapportering.

Sametinget har gitt uttrykk for en annen fortolkning av enkelte av bestemmelsene om rettigheter til land og vann enn det Regjeringen har lagt til grunn. ILOs organer har ikke direkte tatt stilling til dette, men har nøyet seg med å signalisere forventninger til den avklaringen som behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling vil medføre.

2.2 Norske rettsregler

I det siste tiåret har det skjedd en betydelig utvikling i Norge når det gjelder samenes rettslige stilling. Dette har for en stor del bakgrunn i de utredninger, som ble avgitt i løpet av 1980-årene, av Samerettsutvalget og Samekulturutvalget. Disse utredningene la til grunn et samepolitisk syn som erkjente at norske myndigheter har et ansvar for å sikre samisk samfunnsliv og kultur gjennom lovgivning og andre tiltak, og at slike positive tiltak er nødvendig for sikre at samene skal kunne bevare sin kulturelle egenart og bestå som eget folk også i framtiden.

Av nyere lovgivning som er av særlig betydning for norsk samepolitikk, bør nevnes:

  • Grunnlovens § 110 a

  • Sameloven (Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold )

Grunnlovens paragrafen 110 a lyder: "Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv."

Grunnlovens § 110 a er en overordnet rettsregel som på den ene side gir rettigheter til den samiske befolkning, og på den annen side pålegger den norske stat en plikt til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Sameloven har den samme formålsbestemmelse og konkretiserer i nærmere detalj administrative og språklige forordninger for at et slikt påbud kan etterleves.

Samene er et urfolk, idet de har hatt tilhold i det som nå er norske landområder fra lenge før den norske statsdannelse. Dermed står den samiske folkegruppe i en særstilling blant de etniske og kulturelle minoriteter i Norge. All den stund de fleste samer er bosatt i Norge, vil den samiske kultur i stor grad påvirkes av norske myndigheters politikk. I forbindelse med forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen (Innst. S. nr. 147 (1987-88)) understreket Stortingets utenriks - og konstitusjonskomite betydningen av at myndighetene "...i den mest høytidelige og forpliktende form vår rettsorden kjenner», har anerkjent og trukket konsekvenser av det faktiske forhold at det gjennom Norges historie har eksistert en egen samisk folkegruppe i vårt land. De samme synspunkter ble gjentatt under stortingetsdebatten om grunnlovsparagrafen (St.tid. 1987-88 s. 3026).

Bestemmelsen i Grunnlovens § 110 a etablerer prinsipielle retningslinjer for norsk samepolitikk uavhengig av skiftende regjeringers syn. Med denne paragrafen har norske myndigheter fastsatt en rettslig, politisk og moralsk forpliktelse til å tilrettelegge forholdene slik at samene selv skal kunne sikre og påvirke det samiske samfunnets utvikling. Paragrafen gir samene selv en aktiv rolle med hensyn til å ivareta sine interesser. Grunnlovsparagrafen er utformet med tanke på såvel vern som utvikling.

2.3 Videre arbeid med samiske rettsforhold

Samerettsutvalget

ble oppnevnt 10 oktober 1980. Utvalget kom med sin førsteinnstillingi juni 1984. Grunnloven § 110 a og lov 12 juni 1987 nr 56 (sameloven) ble vedtatt etter forslag som kom fram i denne utredningen.

Samerettsutvalget avga sin utredning om retten til- og forvaltningen av land og vann i Finnmark, NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, 30 januar 1997. Denne vil bli gjenstand for en omfattende høring før den vil bli behandlet av regjeringen og Stortinget.

Det er tidligere avgitt tre delutredninger som framstår som grunnlagsmateriale til den siste innstillingen. I 1993 ble det lagt fram en delutredning om gjeldende rett vedrørende retten til- og forvaltningen av land og vann i Finnmark, jfr. NOU 1993: 34. I 1994 ble det lagt fram en delutredning som gjør rede for bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv, jfr. NOU 1994: 21. Den siste delutredningen om urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett, NOU 1997:5, ble avgitt samtidig med den siste utredningen i januar 1997.

NOU 1997:4 er et omfattende dokument og inneholder en rekke forslag til lovendringer, som hvis de gjennomføres, vil angå alle som bruker naturressursene i Finnmark. Fra samisk side har en vært opptatt av at myndighetene ikke skal foreta seg noe som kan påvirke rettighetsforholdene før disse er blitt endelig avklart gjennom Samerettsutvalgets utredning og behandlingen av denne. Regjeringen er enig i at man bør utvise varsomhet med å iverksette tiltak som vil kunne komme i konflikt med en slik avklaring.

Samerettsutvalget skal ifølge mandatet nå fortsette sitt arbeid med å foreta en tilsvarende gjennomgang av de samiske bosettings- og bruksområder sør for Finnmark.

Forskningsprosjektet om samiske sedvaner og rettsoppfatninger

Samerettsutvalget var også bedt om "å undersøke samiske sedvaner og rettsoppfatninger og ta stilling til hvilken vekt disse skal tillegges". NOU 1993: 34, som var utarbeidet av et underutvalg i Samerettsutvalget resignerte imidlertid på dette punktet. I dette utvalgets konklusjon ble det bl a vist til at det i liten grad kan sies å foreligge samiske sedvaner og rettsoppfatninger som på vesentlige punkter avviker fra den rettstilstand som framkommer ved analyse av gjeldende lover, forskrifter, rettspraksis m v. Rettsgruppas konklusjoner møtte på dette punktet betydelig kritikk fra samisk hold, og i samråd med Sametinget besluttet Justisdepartementet i 1995 å ta initiativ til et særskilt forskningsprosjekt ledet av en styringsgruppe oppnevnt av departementet, sammensatt av 3 personer utpekt av Sametinget og 3 personer utpekt av Justisdepartementet.

Styringsgruppa for forskningsprosjekt om samiske sedvaner og rettsoppfatninger ble oppnevnt den 7. juni 1996.

Styringsgruppa har utarbeidet utkast til mandat og budsjett for forskningsprosjektet. Styringsgruppa har også ansvar for oppfølging og kontroll med gjennomføringen av prosjektet. Det er satt en frist for gjennomføringen av prosjektet til 31 desember 1998.

Prosjektet har som målsetting å gi en redegjørelse og analyse av samiske sedvaner og rettsoppfatninger som har gjort eller som gjør seg gjeldende i forhold til retten til bruk av land og vann i samiske områder. Resultatene fra prosjektet vil kunne vise eventuelle uoverensstemmelser mellom historisk og eksisterende samisk sedvanerett på den ene siden og gjeldende norsk rett på den annen side.

Det er forutsetningen at resultatene fra forskningsprosjektet skal gå inn som en del av grunnlaget for behandlingen av Samerettsutvalgets utredning om retten til og forvaltningen av land og vann i samiske områder."

2.4 Et eksempel på anvendelse av prinsippene i en konkret sak

Stortingets ombudsmann for forvaltningen avga i 1996 to uttalelser av spesiell betydning for offentlig myndighetsforvaltning av saker hvor samiske interesser er involvert. Den første uttalelsen gjaldt et vedtak truffet av klagenemnda for merverdiavgift i sak om refusjon av inngående merverdiavgift på utgifter til oppføring av hytte til bruk i reindriftsvirksomhet.

Den andre uttalelsen gjaldt søknad fra et reinbeitedistrikt i Finnmark om fri sakførsel for Høyesterett og etterbevilling av fri sakførsel for herreds- og lagmannsretten i en erstatningssak mot staten v/Forsvarsdepartementet(jfr.rettshjelpsloven 13 juni 1980 nr 35 § 17 annet ledd). Saken gjaldt erstatning for skade voldt av støy fra jagerfly ved overflyving av en reinflokk. Justisdepartementets avslag på søknad om fri sakførsel ble klaget inn for Sivilombudsmannen. På bakgrunn av Sivilombudsmannens foreleggelse for departementet, besluttet departementet å omgjøre vedtaket når det gjaldt fri sakførsel for Høyesterett og etterbevilling til fri sakførsel i lagmannsretten. Avslaget i forhold til saksomkostningene for herredsretten ble imidlertid opprettholdt.

Sivilombudsmannen avga uttalelse i saken 2 juli 1996. Av Sivilombudsmannens uttalelse følger at den rettslige standarden i rettshjelpsloven § 17 annet ledd må tolkes og praktiseres i samsvar med Grunnloven § 110 a. Videre må det sees hen til de folkerettslige bestemmelsene i ILO-konvensjon nr 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter art 27.

Sivilombudsmannen uttaler at med basis i disse bestemmelsene er det i dag antatt at den samiske befolkningen har et visst krav på en positiv særbehandling når det er nødvendig for å oppfylle de krav som stilles til statsmyndighetene i denne sammenheng. Det kan også legges til grunn at kravet om at statsmyndighetene skal legge forholdene til rette for at den samiske befolkningsgruppe skal kunne sikre og utvikle sin kultur, også omfatter det såkalte "materielle kulturgrunnlag", utlagt som det økonomiske og fysiske grunnlaget for den samiske befolkningsgruppens kultur og levemåte. Sivilombudsmannen var av den oppfatning at reindrift ikke bare er en næring som danner en del av det økonomiske grunnlaget for den samiske kultur, men at reindrift i seg selv også er en del av den spesifikke samiske kultur. Dette innebærer at saker vedrørende reindriftsnæringen må betraktes som en del av kjerneområdet til Grunnloven § 110 a.

Sivilombudsmannen sa seg ikke uenig med departementet i at den enkelte ikke har et rettskrav på positiv særbehandling på ethvert rettsområde som kan berøre samisk kulturutøvelse. Det beror på en helhetsvurdering av den konkrete sak hvilket utfall den skal få. Hovedsaken er at de hensyn som ivaretas gjennom Grunnloven og folkerettslige forpliktelser blir vurdert og tillagt tilbørlig vekt. Videre bør det i slike saker gå klart fram av begrunnelsen for vedtaket at vedtaksorganet har vært oppmerksom på statsmyndighetenes plikt til av eget tiltak å vurdere behovet for positive særtiltak for den samiske befolkningsgruppen, og hvordan de forskjellige hensyn som gjør seg gjeldende er avveiet mot hverandre.

På denne bakgrunn ba Sivilombudsmannen departementet vurdere saken på ny, og ved vedtak 6 august 1996 innvilget departementet fri sakførsel også for herredsretten."

Ombudsmannens uttalelser er av interesse fordi uttalelsene operasjonaliserer grunnlovsbestemmelsen fra å være karakterisert som en honnørbestemmelse til en overordnet saksbehandlingsregel som har almen interesse og betydning for ethvert forvaltningsorgan som får samiske problemstillinger til behandling.

Til dokumentets forside