3 Strukturtiltakene i kystfiskeflåten

Spørsmålet om overkapasitet og strukturtiltak for kystfiskeflåten har vært gjenstand for oppmerksomhet de siste årene. En enstemmig Næringskomité ba i Innst. O. nr. 55 (1998-1999) regjeringen om å utrede hvorvidt enhetskvoteordningen kunne gjøres gjeldende for fartøy under 28 meter. Dette ble fulgt opp gjennom Vedlegg 1 i St.prp. nr. 1 (1999-2000) fra Fiskeridepartementet hvor det ble gjort rede for spørsmål vedrørende bruk av enhetskvoteordninger innenfor kystfiskeflåten, og andre mulige strukturtiltak. Etter offentlige høringer av forslag til ulike strukturtiltak, fremmet Regjeringen sine forslag i St.meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten. Regjeringens tilrådninger ble vedtatt i Stortingets behandling av Innst. S. nr. 271 (2002-2003) den 16. juni 2003.

Et gjennomgående trekk ved denne prosessen har vært ønsket om å kombinere ulike strukturvirkemidler overfor kystflåten. De gjeldende bestemmelsene i dag omfatter en strukturkvoteordning for fartøy med hjemmelslengde 1 mellom 15 og 27,99 meter, og en kondemneringsordning gjennom Strukturfondet for fartøy med hjemmelslengde under 15 meter. Ved siden av disse er det en driftsordning som åpner for årlig kvoteutveksling i kystfiskeflåten. Strukturvirkemidlene for kystfiskeflåten er utformet for å ivareta følgende hensyn:

• Å opprettholde en differensiert flåte

• En forholdsvis stabil geografisk fordeling av deltakeradganger/fartøy

• Tilstrekkelig økonomisk insentiv for fartøyeiere til benytte seg av ordningene

• Viktige kontrollhensyn

• Tilstrekkelig fleksibilitet til at flest mulig kan finne en tilpasning ut fra egne forutsetninger

• Enkle og praktisk gjennomførbare tiltak

• Unngå for stor gjeldsbelastning for fartøyer som benytter seg av ordningen

• unngå i størst mulig grad at fartøyer som ikke benytter seg av ordninger blir negativt berørt av dem.

Kondemneringsordningen gjennom Strukturfondet har vært virksom siden 1. juli 2003, og er regulert i forskrift om strukturavgift og strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten 2. Strukturturkvoteordningen ble innført med virkning fra 1. januar 2004, og er regulert av forskrift om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten 3.

Om strukturvirkemidlene

Eiere av fiskefartøy med hjemmelslengde under 15 meter som ønsker å benytte seg av strukturordningene, har i dag mulighet til å søke tilskudd fra Strukturfondet til kondemnering av fartøy som har adgang til å delta i adgangsbegrensede fiskerier. Den kvoten som blir frigjort ved kondemnering av fartøy, blir tilbakeført den aktuelle reguleringsgruppen. Strukturkvoteordningen gir mulighet for langsiktig forhøyet kvotegrunnlag for enkeltfartøy med hjemmelslengde mellom 15 og 27,99 meter ved at kvotene til et fartøy som tas permanent ut av fiske kan overføres til ett eller flere andre fartøy som strukturkvote. Ved bruk av strukturkvoteordningen blir den opprinnelige kvoten avkortet med 20 pst. som tilbakeføres hele den aktuelle reguleringsgruppen. Felles for ordningene er at begge er frivillige og de bidrar til en permanent kapasitetsreduksjon ved at fartøy tas ut av fiske.

Evaluering av disse ordningene omtales i St.meld. nr. 19 (2004-2005):

«Regjeringen vil evaluere det femårige Strukturfondet for kondemnering av fartøy under 15 meter etter tredje driftsår i 2006. Evalueringen skal gi svar på om Strukturfondet har virket etter målsettingen, og om det har hatt ønsket effekt. Regjeringen vil evaluere strukturkvoteordningen for kystflåten i forbindelse med evalueringen av Strukturfondet, blant annet med sikte på å vurdere om strukturkvoteordningen skal utvides til også å omfatte noen av de fartøygruppene (under 15 meter) som i dag kan tildeles kondemneringstilskudd fra Strukturfondet.»

På bakgrunn av Fiskeri- og kystdepartementets erfaringer med strukturtiltakene, samt den senere tids diskusjon i fiskerinæringen, kan det imidlertid være hensiktsmessig å forsere denne tidsplanen. I det følgende vil status for fartøygruppen mellom 10 og 14,99 meter hjemmelslengde bli presentert, og deretter blir foreslåtte endringer av strukturtiltakene presentert.

Status for fartøygruppen med hjemmelslengde 10-14,99 meter

Kystfiskeflåten er gjennom Finnmarksmodellen delt inn i fire lengdegrupper ut i fra fartøyenes hjemmelslengde for kvotetildeling. Gruppen fra 10 til 14,99 meter er den største av disse. Tabell 3.1 gir en oversikt over antall aktive deltakeradganger i denne fartøygruppen per 1. januar 2005.

Fartøy med hjemmelslengde mellom 10 og 14,99 meters disponerte per 1. januar 2005 til sammen 2 135 deltakeradganger i 12 forskjellige adgangsregulerte fiskerier (deltakeradganger i fisket etter kongekrabbe og rognkjeks er holdt utenfor drifts- og strukturordningene). Vel 57 pst. av disse var knyttet til konvensjonelle fartøy under 28 meter (gruppe I). Av samtlige deltakeradganger er omtrent 61 pst. hjemmehørende i de tre nordligste fylkene. Nordland er det største enkeltfylket med 593 deltakeradganger, noe som utgjør 28 pst. av det totale antallet i denne fartøygruppen.

Utviklingen i antall deltakeradganger i fartøygruppen med hjemmelslengde mellom 10 og 14,99 meter fra 2002 til 2005 er vist i tabell 3.2. Av tabellen framgår også de største reguleringsgruppene, og deltakeradgangene til gruppe I for fiske etter torsk, sei og hyse nord for 62°N utgjør over halvparten av det samlede antall deltakeradganger for denne fartøygruppen.

Antall deltakeradganger for fartøyene med hjemmelslengde mellom 10 og 14,99 økte fra 1 761 i 2002 til 2 215 i 2004. Denne utviklingen skyldes innføringen av adgangsbegrensninger i nye fiskerier (seinot sør 13-27,5 meter, kongekrabbe, nordsjøsild not < 21,35 meter og torsk sør < 28 meter), og etableringen av den nye gruppe I for fiske etter torsk, hyse og sei fra og med 2003 til erstatning for den gamle gruppe I som bare omfattet torsk. Reduksjonen i antall deltakeradganger fra 2004 til 2005 kan blant annet forklares av kondemneringsordningen knyttet til Strukturfondet, og innføring av aktivitetskrav i fisket etter norsk vårgytende sild fra 2005.

Eierskapet til fartøyene som inngår i gruppen med hjemmelslengde mellom 10 og 14,99 meter er et forhold som belyses i tabell 3.3.

Tabellen viser utvikling i eierskapet til fartøyene framstilt gjennom ulike typer selskapsform. Til tross for en viss nedgang fra 2002 er det fortsatt enkeltmannsforetak som er den dominerende eierskapsformen i denne fartøygruppen. Alle selskapsformene er underlagt deltakerlovens krav om at fiskefartøy skal eies av aktive fiskere.

Det strukturelle virkemiddelet som er tilgjengelig for fartøy under 15 meter er som tidligere nevnt kondemnering over Strukturfondet. I tabell 3.4 er det en oversikt over antall deltakeradganger som fra Strukturfondets etablering 1. juli 2003 og fram til utgangen av 2004 har blitt trukket inn som følge av kondemnering gjennom denne ordningen.

Som det framgår av tabellen ble totalt 215 deltakeradganger i reguleringsgrupper med hjemmelslengde under 15 meter trukket inn i løpet av perioden. Siden noen av fartøyene som har blitt kondemnert har hatt deltakeradgang i flere reguleringsgrupper er antall fartøy kondemnert i samme periode noe lavere. Totalt er det i løpet av 2003 og 2004 kondemnert 201 fiskefartøy over Strukturfondet.

Tallene viser at kondemneringsordningen har blitt benyttet mest av fartøy med hjemmelslengde under 10 meter, og nærmere 73 pst. av deltakeradgangene som har blitt trukket inn har vært i gruppe I for fiske etter torsk, sei og hyse nord for 62°N. At kondemneringsordningen har vært mer brukt blant fartøy under 10 meter har bidratt til å gi de gjenværende fartøyene i denne gruppen en gunstigere kvoteeffekt enn for fartøy mellom 10 og 14,99 meter.

For 2005 er det så langt gitt tilsagn om kondemneringstilskudd for 40 fartøy, hvorav 26 har adgang til å delta i gruppe I. Av disse har 14 hjemmelslengde under 10 meter, mens 12 har hjemmelslengde mellom 10 og 14,99 meter. Per 1. september var 31 av disse 40 tilsagnene akseptert. Det er utlyst ny tilskuddsrunde høsten 2005. Det er derfor ennå ikke klart hvor mange fartøy som faktisk vil bli kondemnert i løpet av 2005.

Gjennomsnittsalderen i kystfiskeflåten under 15 meter har i perioden 2002 til 2005 blitt redusert fra 25,5 år til 23,3 år. I fartøygruppen med hjemmelslengde mellom 10 og 14,99 meter har gjennomsnittsalderen blitt redusert med 2,5 år i perioden.

Fartøy med hjemmelslengde over 15 meter har ikke tilgang til Strukturfondet, men kan nytte seg av den tidligere omtalte strukturkvoteordningen. Tabell 3.5 viser omfanget av denne ordningen fra innføringstidspunktet 1. januar 2004 og fram til 19. mai 2005.

Tabellen viser at det totalt var tatt ut 95 fartøy av fiske gjennom strukturkvoteordningen per 19. mai 2005. En oppdatering per 14. september 2005 viser at tallet er økt til 106 fartøy. Strukturkvoteordningen har bidratt til å redusere overkapasiteten i kystfiskeflåtens fartøygrupper med hjemmelslengde over 15 meter, og erfaringene viser at dette er en praktisk ordning som finansieres av næringsaktørene selv.

Forslag om endring av strukturvirkemidlene

Det viser seg at strukturvirkemidlene for kystfiskeflåten så langt har hatt minst effekt i fartøygruppen 10-14,99 meter. Siden dette også er den største gruppen, er det grunn til å vurdere en annen innretning på strukturtiltakene rettet mot denne gruppen. Fra næringen har det kommet signaler om at kombinasjonen av drifts- og strukturordninger for flåten over 15 meter gir en uheldig konkurransevridning for fartøyeiere i gruppen under 15 meter som ønsker å styrke sitt driftsgrunnlag, men som på individuelt nivå bare har tilgang til driftsordning.

På grunn av det store antall fartøy i gruppen mellom 10 og 14,99 meter, og det relativt lave antall som er tatt ut gjennom kondemneringsordningen, har de gjenværende fartøyene ikke fått noen vesentlig positiv effekt på sitt kvotegrunnlag. Økt kvotegrunnlag var en av intensjonene bak strukturtiltakene, og det faktum at effekten så langt har vært ubetydelig på dette området, taler for en endring av strukturordningen for denne fartøygruppen.

En rekke fartøyeiere i gruppen mellom 10 og 14,99 meter har benyttet driftsordningen til å utveksle kvoter. På grunn av begrensningene som ligger i deltakerloven er det imidlertid mange fartøyeiere som fra 1. januar 2006 må ta stilling til hvorvidt de skal gjenoppta fiske med det opprinnelige fartøyet eller stå i fare for å miste deltakeradgangen og ervervstillatelsen. Det er grunn til å anta at det foretrukne alternativ for de fleste fartøyeierne vil være å sette fartøyet i drift igjen, til tross for at dette kanskje ikke blir vurdert som noen optimal løsning av den enkelte.

For å bedre situasjonen for denne fartøygruppen har Fiskeri- og kystdepartementet sendt på høring et forslag om at strukturkvoteordningen utvides til å omfatte fartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling mellom 10 og 14,99 meter. Forslaget bygger på de samme grunnprinsipper som for øvrige fartøygrupper i ordningen (15-27,99 meter), men høringsnotatet inneholder en nærmere drøfting av noen spørsmål. Dette gjelder særlig spørsmål om kvotekonsentrasjon, hvorvidt det skal settes lengdegrense på 15 meter for fartøy som benytter strukturkvoteordningen og en drøfting av kravene til kondemnering ved strukturering.

Dersom den frivillige strukturkvoteordning utvides til også å omfatte gruppen med hjemmelslengde for kvotetildeling mellom 10 og 14,99 meter, vil dette ha en mer direkte effekt på det enkelte fartøys kvotegrunnlag enn dagens ordning med kondemnering over Strukturfondet. Samtidig vil en slik løsning gjøre det mulig for de fartøyene som har styrket driftsgrunnlaget gjennom driftsordningen å beholde 80 pst. av dette, gitt at det kvoteavgivende fartøy tas ut av fiske. Dette sikrer at de som har benyttet seg av driftsordningen fullt ut får et bedre alternativ enn hva det gjeldende regelverk åpner for. Dette vurderes som positivt både i forhold til ressursene, fartøyeierne og mannskap.

Ettersom strukturvirkemidlene fortsatt vil være frivillige ordninger, er det vanskelig å forutsi noe sikkert om effekten av en utvidet strukturkvoteordning. I det utsendte høringsnotatet diskuteres imidlertid mulige distriktsmessige, ressursmessige, økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget.

Spørsmålet om utvidelse av strukturkvoteordningen til fartøy mellom 10 og 14,99 meter har vært gjenstand for debatt og oppmerksomhet i fiskerinæringen. De fleste fylkesfiskarlagene innenfor Norges Fiskarlag har hatt saken til behandling. Saken ble også drøftet på Norges fiskarlags landsmøte 7.-9. oktober 2005.