Veileder i leverandørutvikling: Kapittel 4

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Nærings- og handelsdepartementet

linkdoc024005-9901673.3c#docTil kapittel 3

4 Leverandørutvikling i forhold til anskaffelsesregelverket

Det internasjonale anskaffelsesregelverket (EØS/WTO-regelverket) stiller minimumskrav til fremgangsmåte ved offentlige anskaffelser fra beslutning om anskaffelse tas, og til det tidspunkt oppdragsgiver har valgt leverandør. Regelverket har som målsetning, ved å sikre at det er konkurranse om offentlige kontrakter, at oppdragsgiver får best mulig kvalitet av de ressurser som stilles til rådighet. I en slik konkurranse skal regelverket også sikre at leverandørene behandles likt og at det er åpenhet rundt anskaffelsen.

Likebehandlings- og åpenhetsprinsippet i regelverket er viktige rammevilkår for leverandørene fordi det gir leverandørene en mer forutsigbar konkurransesituasjon. Den enkelte offentlige oppdragsgiver kan her legge forholdene ytterligere til rette, ved å være bevisst på at de beslutningene som de treffer i anskaffelseprosessen, vil være av stor betydning for hvor godt den enkelte leverandør klarer seg i dagens og fremtidens konkurranse.

Det fremgår av kapittel linkdoc024005-9901661#doc1 og linkdoc024005-990167#doc3 at leverandørutvikling kan ivaretas på ulike trinn i oppdragsgivers organisasjon og på ulike stadier i anskaffelsesprosessen. Nedenfor vil det bli pekt på beslutninger som oppdragsgiveren tar under anskaffelsesprosessen som er av betydning for leverandørenes utvikling, og hvor slike utviklingssynspunkter bør overveies før beslutningene fattes. Med anskaffelsesprosessen refereres det her til den prosessen EØS/WTO-regelverket foreskriver, men tilsvarende vurderinger vil som oftest kunne overføres til å gjelde lignende regler i statlige og kommunale instrukser.

4.1 Leverandørutvikling i de forskjellige trinn i anskaffelsesprosedyren

Behovsvurdering

Type beslutning:

Beslutte å informere markedet om et mulig fremtidig behov, også når det ikke kreves i henhold til regelverket.

Når:

Allerede når det er kartlagt at et behov må dekkes gjennom kjøp, leie eller leasing, kan det være gunstig å vurdere leverandørhensyn ved den fremtidige anskaffelsen.

Leverandørperspektiv:

Nytenkning og kreative løsninger krever ofte mer tid enn det som følger av minimumstidsfristene i regelverket. Markedsinformasjon om fremtidig behov i denne forbindelse vil være nyttig opplysning for potensielle leverandører slik at nødvendige forberedelser kan påbegynnes tidlig.

Adgang og mulighet til å gi tilbud på deler av anskaffelsen

Hvorfor?

Mindre bedrifter vil ofte vegre seg mot å delta i konkurransen om større leveranser eller prosjekter, i det kontraktene som helhet ofte er for store.

Når:

Oppdragsgiver må vurdere om det skal være anledning til å gi tilbud på deler av kontrakten før han sender ut konkurransegrunnlaget til kunngjøring.

Type beslutninger:

Oppdragsgiver bør vurdere om det går utover kvaliteten på anskaffelsen å dele opp et oppdrag. Det er en mulighet innenfor regelverkets rammer å åpne for større konkurranse på deler av anskaffelsen. Dette bør vurderes med tanke på at mindre bedrifter kan være med i konkurransen.

Vær oppmerksom på!

Dersom det ikke er sagt noe om muligheten for deltilbud i konkurransegrunnlaget, er denne muligheten utelukket. Oppdragsgiver må også opplyse om hvilke deler det ønskes egne tilbud for.

Det er ved tildeling ikke tillatt til å «plukke» deler fra et tilbud på hele leveransen/prosjektet eller å sammenligne et deltibud med tilsvarende del i et samlet tilbud.

Leverandørperspektiv:

Små og mellomstore bedrifter vil ofte være de som høster fordeler av en slik oppdeling. Mindre virksomheter kan ofte levere gode løsninger for deler av prosjektet, og ut fra hensynet til å oppnå den for oppdragsgiver mest mulig effektive anskaffelse bør det vurderes om det skal åpnes opp for leveranse/løsning til deler av den planlagte anskaffelse.

Kunngjøring

Hvorfor?

Hvis oppdragsgiver har besluttet å gå ut i markedet for å få dekket sitt behov, må visse kunngjøringsplikter med hensyn til frister og innhold oppfylles. Gjennom kunngjøringer vil leverandørene i markedet få relevante opplysninger om anskaffelsen, og derigjennom kunne gis anledning til å vurdere om de eventuelt skal delta, og eventuelt forberede seg til konkurransen om leveransen.

Når:

Så tidlig i anskaffelsesprosessen som mulig, etter at behovene er definert.

Vær oppmerksom på!

Det må være samsvar mellom kunngjøringen som inviterer til tilbud og kunngjøring av kontraktstildeling.

Regelverket pålegger også at en i visse tilfeller årlig kunngjør de anskaffelser oppdragsgiver forventer å foreta i løpet av de nærmeste 12 månedene. Her opererer regelverket med ulike terskelverdier ut fra om det er bygge- og anleggskontrakter eller varer og tjenester.

Type beslutning:

I de tilfeller hvor regelverket ikke krever kunngjøring, kan oppdragsgiver beslutte at kunngjøring likevel skal skje.

Leverandørperspektiv:

Korte frister vil lett kunne favorisere leverandører med mest ressurser til å utarbeide tilbud. Dette vil først og fremst komme relativt store bedrifter til gode, og dermed utelukke mindre virksomheter. Dette kan igjen føre til at oppdragsgiver ikke nødvendigvis gis anledning til å velge blant de beste leverandørene i det spesielle anskaffelsestilfelle.

Det er ingenting i veien for at oppdragsgiver i tillegg går ut med veiledende kunngjøringer, selv om dette ikke følger av forskriftene. Hvis en velger å kunngjøre i et slikt tilfelle, innebærer ikke dette at man må følge de øvrige deler av prosedyreregelverket. Kravet til detaljeringsgrad er ikke så strengt som for kunngjøring av selve konkurransen. Veiledende kunngjøringer er et viktig bidrag for næringslivet til å følge med på potensielle markeder og kontrakter.

Spesifisering av anskaffelsen

Hvorfor?

Når anskaffelsesbehovet er kartlagt og anskaffelsen er besluttet, må behovet spesifiseres så presist som mulig, slik at potensielle leverandører forstår hva som skal anskaffes. I denne fasen må oppdragsgiver legge ned tilstrekkelig med ressurser i presisering av behovet, slik at leverandørene ikke bruker tid på å utarbeide tilbud som er uinteressante for oppdragsgiver. I tillegg vil leverandører ofte modifisere produktet sitt i forhold til oppdragsgivers spesifisering. Dette understreker viktigheten av å være så presis som mulig i behovspesifiseringen.

Når:

Ved kunngjøring må behov, funksjon eller produkt spesifiseres. Det er på dette tidspunktet oppdragsgiver må ha gjort opp sin mening om hva som skal anskaffes eller hva slags funksjon anskaffelsen skal ha.

Vær oppmerksom på!

Etter at produktet eller produktets funksjon er beskrevet i kunngjøringen, er det svært få muligheter for oppdragsgiver å endre dette i konkurransegrunnlaget som kunngjøringen refererer til.

Spesifiseringer som har til formål å beskrive i detalj en bestemt produsents produkt, vil foruten å være konkurransehemmende, også være i strid med regelverket.

Type beslutning:

Oppdragsgiver kan velge fritt mellom selv å spesifisere produktet eller å bare beskrive hvilket behov eller funksjon produktet skal dekke. I sistnevnte tilfelle er det leverandørene som i sine tilbud foreslår hvordan behovet bør dekkes.

Leverandørperspektiv:

Funksjons- eller behovsbaserte spesifikasjoner kan åpne for nytenkning og løsninger som er bedre enn det oppdragsgiver har kunnskap om. Forleverandørene vil det ofte være utfordrende å utarbeide individuelle løsninger som oppfyller oppdragsgivers behov. Som regel vil også bedriftene ha en bedre oversikt over alternative muligheter (for eksempel tekniske og designløsninger) som eksisterer for å dekke et anskaffelsesbehov.

Leverandørene kan i visse tilfeller skreddersy løsninger. Hvis tildelingskriteriet er «det økonomisk mest fordelaktige» kan det derfor være til hjelp for leverandørene at oppdragsgiver så langt som mulig tar stilling til rangeringen av tildelingskriteriene slik at produktløsningen blir best mulig (jf punktet nedenfor linkintinnledning0014.1iTildelingskriterier).

Alternative tilbud

Hvorfor?

Å åpne for alternative tilbud i forhold til det oppdragsgiver har tenkt seg, kan være viktig for kompliserte og store prosjekter hvor utviklingen går fort, og hvor oppdragsgiver ikke nødvendigvis har oversikt over alle aktuelle produkter.

Når:

Oppdragsgiver må på et tidlig stadium i konkurransen være oppmerksom på muligheten for alternative tilbud, og angi i kunngjøringen om det ikke skal være adgang til dette.

Vær oppmerksom på!

Dersom oppdragsgiver ønsker å tildele kontrakt basert på kriteriet laveste pris og eventuelt leveringstid, kan det ikke samtidig åpnes for alternative løsninger. Med slike tildelingskriterier har oppdragsgiver fratatt seg selv muligheten til å se på selve ytelsen og ulike løsninger.

Det må kunngjøres at alternative tilbud ikke godtas, for at oppdragsgiver skal kunne avvise alternative tilbud som oppfyller minstekravene.

Leverandørperspektiv:

Gjennom adgang til å komme med egne/nye løsninger gis leverandørene mulighet til å utvikle seg.

Særlig om forsknings- og utviklingskontrakter

Hvorfor?

I enkelte tilfeller blir behovet best dekket ved at nye løsninger og ny teknologi blir utviklet. Hvis markedet ikke kan tilfredsstille behovet, har oppdragsgiver anledning til å inngå kontrakt med en leverandør som kan utvikle en ny løsning. Slike kontrakter er som regel omfattet av regelverket i den grad oppdragsgiver betaler fullt vederlag, og har det hele og fulle utbytte av «tjenesten». Andre forskningskontrakter som for eksempel OfU-kontrakter, omfattes i utgangspunktet ikke av regelverket

Type beslutning:

Vurdere de produkter markedet kan tilby opp mot de krav som nåtidens og fremtidens behov stiller til produktet. I noen tilfeller vil den beste anskaffelsen være å utvikle nye produkter/løsninger.

Vær oppmerksom på!

Slike anskaffelser krever lengre planlegging. Dersom kontrakten har vært unntatt regelverket, skal den påfølgende anskaffelsen av selve produktet følge alminnelige anskaffelsesregler.

Leverandørperspektiv:

Det er svært gunstig for leverandørene å få denne muligheten til å utvikle egne eller eventuelt videreutvikle andres produkter.

Valg av anskaffelsesprosedyre

Hva?

Hovedregelen for anskaffelser som ligger over terskelverdiene er åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Ved åpen anbudskonkurranse kan alle som ønsker å delta gjøre det, mens ved begrenset anbudskonkurranse kan oppdragsgiver etter nærmere fastsatte kriterier begrense antall deltagere som innleverer tilbud. Anbudskonkurranse er for øvrig den formen som åpner for størst konkurranse og er den formen som alltid kan benyttes, selv om det er tillatt å benytte de andre fremgangsmåtene.

Kjøp etter forhandlinger er en tredje anskaffelsesprosedyre hvor oppdragsgiver følger en lignende fremgangsmåte som ved anbudskonkurranse, men hvor prosedyren tar sikte på å munne ut i forhandlinger med minimum tre utvalgte.

Type beslutning:

Oppdragsgiver står fritt i valget mellom åpen og begrenset anbudskonkurranse uansett anskaffelsens verdi. Over terskelverdiene er det meget begrenset adgang til kjøp etter forhandling. Under terskelverdiene kan denne konkurranseformen i større grad benyttes.

Vær oppmerksom på!

Både ved åpen og begrenset anbudskonkurranse skal tildeling av kontrakt i utgangspunktet skje utelukkende på basis av de innkomne tilbud. Adgangen til kontakt mellom oppdragsgiver og potensielle leverandører er med andre ord meget begrenset.

Leverandørperspektiv:

I den grad regelverket gir frihet til å velge konkurranseform bør leverandørhensyn vurderes.

På den ene side åpner anbudskonkurranseformen for at alle som ønsker det kan delta og konkurransen om en gitt kontrakt blir dermed større. For potensielle leverandører er dette i seg selv et gode. På den annen side kan dette resultere i at uhensiktsmessig mange utarbeider tilbud. Dette medfører sløsing med ressurser både hos potensielle leverandører, og hos oppdragsgiver som må vurdere alle de innkomne tilbudene.

For å redusere antallet tilbud kan man velge begrenset anbudskonkurranse. Denne konkurranseformen foregår i to faser: En prekvalifiseringsfase hvor alle leverandører kan delta og hvor oppdragsgiver velger minimum fem og maksimum 20 leverandører, og selve anbudsfasen hvor bare de utvalgte leverandørene blir bedt om å levere inn tilbud.

Kjøp etter forhandling kan være gunstig når regelverket tillater dette, men også her bør størst mulig konkurranse søkes oppnådd. En dialog med potensielle leverandører vil i mange tilfeller kunne føre til en mer effektiv anskaffelse, spesielt ved kompliserte anskaffelser og store prosjekter.

Særlig om prosjektkonkurranse

Hva?

Dette er en konkurranseform som er definert i tjenesteforskriften for anskaffelser over terskelverdiene. Den innebærer at en oppdragsgiver inviterer til konkurranse om utarbeidelse av en plan eller et prosjekt. En jury avgjør så utfallet av konkurransen. Konkurransen kan være direkte knyttet til en senere anskaffelse eller den kan være totalt fristilt denne. Konkurransen kunngjøres i samsvar med regelverket, dersom en etterfølgende anskaffelse overstiger terskelverdiene fastsatt i tjenesteforskriften, eller dersom premiene i konkurransen kommer over det tilsvarende beløpet.

Leverandørperspektiv:

En prosjektkonkurranse kan være en fin måte å oppfordre leverandørene til å komme med nye løsninger og idéer. I regelverket er prosjektkonkurranser knyttet til regulerings- og arealplanutnyttelse, arkitektur, ingeniørtjenester og dataprogrammering. Det er ingenting i veien for at prosjektkonkurranser også benyttes ved andre type anskaffelser.

Leverandørenes kvalifikasjoner

Hvorfor?

Oppdragsgiver er interessert i leverandører som har de nødvendige kvalifikasjoner og som anses å være i stand til å oppfylle den kontrakt som skal inngås. Regelverket åpner for at oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes tekniske kapasitet samt leverandørenes finansielle og økonomiske styrke. Dette kan være spesielt relevant ved inngåelse av rammeavtaler, komplekse avtaler som varer over tid og ved store entrepriser.

Type beslutning:

Oppdragsgiver kan velge mellom å stille minstekrav til leverandøren eller å ikke gjøre det.

Vær oppmerksom på!

Oppdragsgiver må ikke stille krav som ikke har relevans for den ytelse som skal leveres. Det gjelder dessuten et generelt proposjonalitetsprinsipp, hvilket innebærer at nivået på de krav som settes må stå i forhold til det som ønskes oppnådd.

Leverandørperspektiv:

Gjennom å stille krav til leverandørene vil disse måtte fokusere på å høyne standarden i egen virksomhet og således også kunne presentere enda bedre produkter/løsninger.

Tildelingskriterier

Hvorfor?

Regelverket baserer tildelingen av offentlige kontrakter på laveste pris alene eller det mer sammensatte kriterium «det økonomisk mest fordelaktige anbud/tilbud». I sistnevnte tilfelle åpnes det for en helhetsvurdering av tilbudet.

Type beslutning:

Oppdragsgiver må ved den enkelte anskaffelse ta stilling til hvilket tildelingskriterium som er det beste. Ofte vil mange kunne tilby samme vare eller tjeneste, til samme kvalitet og leveringstid, slik at lavest innkjøpspris blir det viktigste kriterium. I andre tilfeller bør flere momenter enn pris og leveringstid trekkes inn som et tildelingskriterium.

Vær oppmerksom på!

I den grad oppdragsgiveren benytter tildelingskriteriet «det økonomisk mest fordelaktige» skal alle kriterier som vektlegges i vurderingen, stå i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget. I den grad det er mulig bør oppdragsgiver vurdere å rangere tildelingskriterier etter hvor stor vekt de vil bli tillagt ved kontraktstildeling. Dette vil også gjøre det lettere for oppdragsgiveren når kontraktspartner skal velges eller når tapende anbyder etterspør begrunnelse.

Leverandørperspektiv

Laveste pris er på lang sikt trolig ikke leverandørutviklende, samtidig som det heller ikke nødvendigvis fører til mest mulig effektive anskaffelser. Laveste pris sammenfaller nødvendigvis heller ikke med den rimeligste anskaffelsen når man tar levetidskostnader i betraktning. Det vil dessuten være langt mer utfordrende for leverandørene å stille opp tildelingskriterier som kan relatere seg til hva som er det mest mulig økonomisk fordelaktige. Dette gir samtidig oppdragsgiver mye bedre rom for å finne frem til den mest effektive anskaffelsen.

Det er verd å merke seg at jo klarere tildelingskriterier og jo klarere prioriteringer mellom tildelingskriterier man gir ved kontraktsutlysing, jo enklere blir det å gi en fornuftig tilbakemelding til tapende tilbyder.

Begrunnelsesplikten: Gi tilbakemelding til tapende tilbydere

Hvorfor?

Regelverket pålegger oppdragsgivere å gi tilbakemelding til tapende og avviste leverandører som ber om det.

Type beslutning

Minimumskravene til begrunnelsesplikten er relativt beskjedne. Det bør vurderes om ikke oppdragsgiver kan gi en så utfyllende begrunnelse som mulig.

Vær oppmerksom på!

Tilbakemeldingen skal ikke inneholde bedriftshemmeligheter eller annen fortrolig informasjon om tilbudene fra andre leverandører.

Ved at anbudsgrunnlaget opplyser om de kriterier som oppdragsgiver ønsker å vektlegge, i prioritert rekkefølge, vil dette også virke arbeidsbesparende for oppdragsgiver når det skal gis en mer utfyllende begrunnelse.

Leverandørperspektiv

Dette punktet er svært viktig i et leverandørutviklingsperspektiv. Å få vite hvorfor bedriften ikke nådde opp i konkurransen er viktig for å kunne forbedre seg til senere leveranser. Slik tilbakemelding gjør at leverandørene i større grad er i stand til å tilpasse seg de krav oppdragsgiver stiller, og at de lettere kan posisjonere seg i forhold til konkurrentene. Tilbakemeldingen til tapende anbyder bidrar også til å signalisere profesjonalitet hos den offentlige kunde. Det kan være fordelaktig å tilrettelegge rutinene slik at alle som har levert tilbud mottar en utfyllende begrunnelse for valg av leverandør. Tilbakemelding i mer generell form kan også gis i andre former, gjennom for eksempel møteplasser, kontaktfora og liknende tiltak som ellers er beskrevet i veilederen. Dette vil bidra til generell kvalitetsheving forut for neste konkurranse.

Hvordan?

Ved å utarbeide rutiner for fast tilbakemelding til tapende anbydere, med for eksempel evaluering i forhold til det tilbudet som ble tildelt kontrakt, kan det på en systematisk og effektiv måte gis konstruktiv tilbakemelding til tapende anbyder. Slik tilbakemelding forenkles ved at man forut for utlysning av anbudskonkurransen har et bevisst forhold til hvilke tildelingskriterier man ønsker å legge til grunn og hvilken vekting/rangering kriteriene skal ha. Sammenligningen med det beste tilbudet kan da ta form av en rangering i forhold til hvert enkelt kriterium, med understreking av hvilke kriterier oppdragsgiver har lagt størst vekt på.

linkdoc024005-990169#docTil Referanser og kontakter

Lagt inn 7. desember 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen