Jernbanepakke IV - Ny ERA-forordning

Forordning (EU) 2016/796 om Det europeiske jernbanebyrået og om oppheving av forordning (EF) nr. 881/2004

Regulation (EU) 2016/796 of the European Parliament and of the Council on the European Union Agency for Railways and repealing Regulation (EC) No 881/2004

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 19.02.2013

Spesialutvalg: Transport

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 06.03.2017

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XIII. Transport

Kapittel i EØS-avtalen: III. Transport med jernbane

Status

Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for transport der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Forordning 2016/796 om Det europeiske jernbanebyrået og om oppheving av forordning (EF) nr. 881/2004 (ny ERA-forordning) er en del av jernbanepakke IV. Det ble på samme tid vedtatt nytt samtrafikkdirektiv (2016/797) og nytt jernbanesikkerhetsdirektiv (2016/798) som ilegger Det europeiske jernbanebyrået (ERA) nye oppgaver. Disse behandles i egne EØS-notater. Det er en direkte sammenheng mellom de foreslåtte endringene i ERAs oppgaver under samtrafikkdirektivet og jernbanesikkerhetsdirektivet, og de endringene som følger av ny ERA-forordning. I tillegg er det endringer på bakgrunn av annen rammelovgivning (bl.a. ved Lisboa-traktaten og krav til teknisk kontrollorgan), tydeliggjøring av eksisterende bestemmelser og en delvis omskriving av gjeldende ERA-forordning. Da det er snakk om en helt ny forordning som dels er strukturert annerledes enn den tidligere forordningen, vil de fleste temaene som er regulert i ny ERA-forordning omtales i det følgende. Endringene fra eksisterende forordning vil bli fremhevet.

Kapittel 1

I kapittelet angis virkeområdet for forordningen og ERAs formål og aktiviteter, og hvilken rettslig status (eget rettssubjekt) ERA har. ERA går fra å være et rådgivende organ til å bli et organ med formell beslutningsmyndighet. Det er på områdene interoperabilitet (samtrafikk), sikkerhet og sertifisering av førere at ERA er tildelt oppgaver etter forordningen. Det angis hvilke dokumenter ("acts") ERA kan gi. Flere er i tråd med gjeldende praksis, andre er nye som følge av at ERA tildeles nye oppgaver. ERA kan blant annet gi anbefalinger rettet mot medlemsstatene ("recommendations to Member States") knyttet til undersøkelse av nasjonale regler og kontroll med at ikke-akkrediterte tekniske kontrollorgan utfører sine oppgaver på riktig måte, vedtak ("decisions") om tillatelser for kjøretøy og delsystemer og om tildeling av felles sikkerhetssertifikat, samt gjennomføre auditer og utgi retningslinjer om gjennomføringen av sikkerhets- og interoperabilitetsregelverket.

Kapittel 2

ERAs arbeidsmetoder er regulert i kapittel 2. Dette tilsvarer i det vesentlige hva som gjelder i dag (etablering av arbeidsgrupper, konsultasjoner med interessegrupper og brukere mv.) med visse omskrivinger ut fra ordlyden i utkastene til nytt samtrafikkdirektiv og nytt jernbanesikkerhetsdirektiv. Det stadfestes en rett for ERA til å besøke medlemsstatene i forbindelse med utføring av sine ulike oppgaver. Det fremgår at ERA skal opprette kommunikasjons- og informasjonssystemet one-stop shop (OSS). Dette skal blant annet være et såkalt "single entry point" der all kommunikasjon med ERA skal foregå, herunder søknader om sikkerhetssertifikat og tillatelser fra aktørene i de ulike medlemsstatene.

Kapittel 3

I kapittel 3 er oppgavene knyttet til jernbanesikkerhet beskrevet. Her fremgår oppgaven med tildeling av felles sikkerhetssertifikat og fremgangsmåten og de materielle bestemmelsene for tildelingen. ERA skal samarbeide med nasjonale sikkerhetsmyndigheter ved utstedelsen, slik det er beskrevet i sikkerhetsdirektivet. Øvrige bestemmelser innebærer ingen realitetsendring for ERAs oppgaver i dag.

Kapittel 4

Oppgaver knyttet til interoperabilitet/samtrafikk er beskrevet i kapittel 4. Det er særlig oppgavene som har med delsystemet "styring, kontroll og signal langs sporet" og utstedelse av tillatelser for kjøretøy som er nye for ERA. De materielle bestemmelsene er beskrevet i samtrafikkdirektivet. ERA-forordningen omtaler ERA som systemeier for telematikkapplikasjoner. Før øvrig er kapittel 4 i tråd med eksisterende oppgaver.

Kapittel 5

I kapittel 5 er det tatt inn bestemmelser som gir ERA visse utvidede oppgaver og ansvar i forbindelse med gjennomgang av nasjonale regler og systemeierskap for IT-verktøyet for samling av nasjonale regler, i tråd med de tilhørende bestemmelsene i nytt samtrafikkdirektiv og jernbanesikkerhetsdirektiv. Artikkel 26 omtaler fremgangsmåten ved gjennomgangen av eksisterende nasjonale regler.

Kapittel 6

Kapittel 6 er viet ERAs oppgaver knyttet til ERTMS (felles europeisk trafikkontrollsystem/signalsystem). Dette styrker ERAs systemeierskap for ERTMS og ERAs rolle i oppfølging av ERTMS-implementeringsplaner fra de forskjellige EU-landene. For øvrig gjenspeiler kapittelet de oppgavene ERA allerede har på dette området.

Kapittel 7

Kapittel 7 innebærer nye oppgaver for ERA med å føre tilsyn med ("monitor") nasjonale sikkerhetsmyndigheters funksjoner og beslutninger, og notifiserte kontrollorganer. Dette skal gjøres gjennom revisjoner og inspeksjoner. Der ERA i forbindelse med slike tilsyn finner mangler ved nasjonale sikkerhetsmyndigheters utøvelse av myndighet knyttet til sikkerhet og samtrafikkevne, kan ERA anbefale korrigerende tiltak. Hvis disse tiltakene ikke følges eller den nasjonale sikkerhetsmyndigheten er uenig, kan Kommisjonen treffe avgjørelse i saken. Artikkel 35 omhandler ERAs overvåkning av jernbanesikkerheten og samtrafikkevnen.

Kapittel 8

ERAs øvrige oppgaver er regulert i kapittel 8. De fleste bestemmelsene er oppdaterte formuleringer av eksisterende oppgaver knyttet til førere og annet personell, registre, nettverk for nasjonale sikkerhetsmyndigheter, undersøkelsesorganer og bransjeorganisasjoner m.m. De fleste av disse oppgavene utføres i dag. Det er tatt inn enkelte nye oppgaver, som at ERA skal bistå medlemsstater og aktører med opplæring og andre aktiviteter knyttet til forståelsen og anvendelsen av regelverket om samtrafikk og sikkerhet, og bidra til standardisering av reservedeler.

Kapittel 9

Organiseringen av ERA er beskrevet i kapittel 9. ERA organiseres på tilsvarende måte som andre EU-byråer. Den styringsmessige strukturen skal bestå av et styre ("Management Board"), som rapporterer til byråets direktør. Styrets sammensetning, ledelse, møter, oppgaver og stemmegivning er regulert i artikkel 46-53. I hovedsak er dette en videreføring eller presisering av dagens ordning for styret. Styret skal bistås av et "Executive Board", som skal forberede saker for styret og treffe foreløpige beslutninger hvis nødvendig. Dette er en formalisering av dagens praktisering. Direktørens ansvar er beskrevet i artikkel 54, og innebærer ikke noen realitetsendringer fra i dag. 

Særskilt om klageordning

Fordi ERA er tildelt myndighet til å utstede tillatelser for kjøretøy og delsystemet styring, kontroll og signal langs sporet, samt tildele felles sikkerhetssertifikat, innføres det en klageordning etter mønster fra den som gjelder innenfor luftfarten gjennom EASA-forordningen. Bare den som har fått et vedtak rettet mot seg fra ERA kan klage, jf. artikkel 59. Klagefristen er to måneder fra vedkommende fikk kunnskap om vedtaket, og klagen må fremmes skriftlig. En klage har ikke oppsettende virkning, men ERA kan utsette iverksettelsen av et vedtak hvis forholdene tilsier det. Klager skal behandles i en klagenemnd ("Board of Appeal") som ERA skal opprette. Sammensetningen av disse er regulert i artikkel 55-56. Styret utpeker leder og de to medlemmene, herunder vara for disse. Artikkel 62 inneholder visse saksbehandlingskrav, som sikrer saksopplysning og kontradiksjon. Det fremgår av artikkel 62 nr. 3 at ERA er bundet av klagenemndens vedtak. Når alle administrative klagemuligheter er prøvd, kan et vedtak truffet av ERA bringes inn for EU-domstolen i henhold til artikkel 63.

Kapittel 10

Finansielle spørsmål er regulert i kapittel 10. Dagens bestemmelser er videreført, men det er lagt til en ny inntektskilde i artikkel 64 nr. 2 bokstav c) ved at tillatelser og felles sikkerhetssertifikater er foreslått gebyrfinansiert. Nærmere regler om fastsettelse av gebyrer for behandling av søknad om sikkerhetssertifikat og tillatelser finnes i kapittel 13.

Kapittel 11

Kapittel 11 omhandler spørsmål om ansettelse og personale. Disse bestemmelsene reflekterer det som gjelder etter den felles politikken for ansettelse i EU-byråer.

Kapittel 12

De felles bestemmelsene i kapittel 12 viderefører i stor grad eksisterende bestemmelser om fasiliteter og tilrettelegging fra vertsstaten, byråets ansvar, språkmessige forhold og deltagelse fra tredjeland, og gjenspeiler den felles politikken for EU-byråer. Artikkel 76 omhandler samarbeid mellom ERA og nasjonale myndigheter, og er tilpasset for de områdene ERA får overført myndighet knyttet til tillatelser og felles sikkerhetssertifikat. ERA kan inngå avtaler om samarbeid med de nasjonale myndighetene, særlig om saksforberedelse.  

Kapittel 13

Nærmere regler om fastsettelse av gebyrer for behandling av søknad om sikkerhetssertifikat fremgår av dette kapittelet. Disse skal gis som implementing acts.

Merknader

Gjeldende ERA-forordning er tatt inn i norsk rett gjennom forskrift 16. desember 2005 nr. 1491 om gjennomføring av forordning (EF) nr. 881/2004 av 29. april 2004 om opprettelse av et europeisk jernbanebyrå (ERA) (ERA-forskriften). I forbindelse med at forordningen ble tatt inn i EØS-avtalen ble det tatt inn tilpasningstekst til forordningen, bl.a. hva gjelder forholdet til EFTAs overvåkingsorgan, deltagelse fra EFTA-statene i arbeidsgrupper og byråets styre, ansettelse av borgere i EFTA-statene og økonomiske bidrag. For å ta inn ny ERA-forordning i EØS-avtalen vil det kreves tilsvarende tilpasninger til de nye bestemmelsene for å videreføre rettstilstanden. I tillegg vil flere av de nye bestemmelsene kreve tilpasning for å sikre norsk deltaking og innflytelse på det nivået som gjelder i dag. Blant de bestemmelsene der tilpasning er nødvendig, er bestemmelser som gjelder ERAs overvåkning av Statens jernbanetilsyn (audits og inspections), bestemmelser der Kommisjonen har en rolle og ESA må sikres like rettigheter , tredjelands deltakelse i byråets styre samt om språk. Forholdet til Grunnloven, på bakgrunn av overføring av myndighet til ERA, vil bli vurdert nærmere. Det samme gjelder eventuelle endringer i jernbaneloven.

Økonomiske og administrative konsekvenser for private:

Kommisjonen anslår at de administrative byrdene for jernbaneforetak vil reduseres som følge av at de bare behøver et felles sikkerhetssertifikat for tilsvarende operasjoner i flere land, og at det vil medføre til dels betydelige administrative og økonomiske besparelser ved at ERA skal utstede én tillatelse for kjøretøy. Det er likevel forhold ved ordningene som medfører administrative byrder for private, da de bl.a. må gi utfyllende informasjon til nasjonale sikkerhetsmyndigheter i forbindelse med oppstart av nye ruter, og må søke ERA om utvidelse av sikkerhetssertifikatet sitt hvis virksomheten utvides i art og/eller omfang. Det er ikke gitt at dette samlet vil gi noen vesentlige besparelser for jernbaneforetak.

Jernbaneforetak som har sikkerhetssertifikat utstedt av Statens jernbanetilsyn vil få økte utgifter, ettersom ERA vil ta et gebyr for utstedelsen. Statens jernbanetilsyns tjenester på dette området er i dag fullt ut finansiert over statsbudsjettet. Det kan også påløpe kostnader for private ved at foretakene kan bli nødt til å oversette hele eller deler av sitt sikkerhetsstyringssystem for å kunne sende en søknad til ERA. Det er ikke et krav i ERA-forordningen om at søknader skal leveres på et gitt språk, men derimot en bestemmelsen som gir medlemslandene en rett til å forholde seg til ERA på sitt eget språk. Spørsmål om språk, søknadsprosess mm. skal avgjøres i implementing acts innen 16. juni 2018, jf. nytt sikkerhetsdirektiv artikkel 10 nr. 10. Her er problemstillingen om hvilke(t) språk som skal være "ERAs språk" en viktig del. Samferdselsdepartementet følger dette arbeidet nøye og tar sikte på å få gjennomslag for praktiske løsninger på området. På området hvor ERA skal gi tillatelse til kjøretøy og delsystemet styring, kontroll og signal langs sporet, vil tilsvarende anførsler gjøre seg gjeldende for de språkmessige sidene, selv om deler av dokumentasjonen ofte her er utformet på andre språk enn norsk.

Selv om det er administrativt besparende at det bare er ERA som treffer vedtak om tillatelse, får jernbaneforetak en ekstra administrativ byrde ved at de må innføre en beslutningsordning for ibruktaking på nye strekninger. Imidlertid er strekningskompatibilitet noe jernbaneforetak er forpliktet til å vurdere også i dag. De som i dag søker Statens jernbanetilsyn om tillatelse, vil få en økt kostnad ved at ERA skal ta gebyr for sine tillatelser. For øvrig vil store deler av de nåværende utgiftene for de som søker om tillatelse ikke bli påvirket, da det er de samme tekniske kravene som må oppfylles, og de må bruke de samme verifiseringsorganene.

Økonomiske og administrative konsekvenser for offentlige myndigheter:

De administrative konsekvensene for offentlige myndigheter vil avhenge av hvordan ERA og Statens jernbanetilsyn vil samarbeide på de områdene der ERA får overført myndighet. En samarbeidsavtale etter artikkel 76 om saksforberedelse vil i så henseende ha mye å si. Det kan derfor bli en tilnærmet lik eller eventuelt noe økt arbeidsbelastning for Statens jernbanetilsyn, bl.a. på grunn av økt dialog og utveksling av informasjon med ERA, også i forbindelse med tilsynsaktiviteter. I Kommisjonens konsekvensutredning ("Impact Assessment", SWD(2013) 8 final) i forbindelse med utarbeidelsen av ERA-forordningen, er det anslått besparelser for en gjennomsnittlig nasjonal sikkerhetsmyndighet på ca. 5 årsverk. Statens jernbanetilsyn er blant de mindre nasjonale sikkerhetsmyndighetene, og det kan ikke regnes med at den nye ERA-forordningen medfører besparelser. Igjen vil dette også avhenge av samarbeidsformen og fordelingen av arbeidsbyrden mellom ERA og Statens jernbanetilsyn. Det er ikke forventet at ny ERA-forordning vil medføre noen endringer av betydning i Norges økonomiske bidrag, da de nye oppgavene til ERA er foreslått gebyrfinansiert. Det legges til grunn at eventuelle økonomiske konsekvenser for Statens jernbanetilsyn dekkes innenfor gjeldende gjeldende budsjettrammer.

ERA-forordningen medfører overføring av myndighet til ERA, og den skal derfor klassifiseres i Gruppe 1 (Rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet). Det er må tas artikkel 103-forbehold i denne saken.

Saken ble behandlet i Spesialutvalget for transport 6. mars 2017. Forordningen er EØS-relevant og akseptabelt. 

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet bad i 2014 aktørene om innspill til forslagene til hele jernbanepakke IV. Det ble også avholdt møte med aktørene om saken. Det kom inn 20 innspill, og av disse 10 kommentarer til ERA-forordningen. Høringsinstansenes uttalelser er altså basert på utkastet som ble lagt frem av EU-kommisjonen i 2013. Det ble ikke gjort større endringer i teksten før endelig vedtakelse.

Jernbaneverket er positiv til ønsket om at en paneuropeisk sikkerhetsforståelse og kultur kan være på plass innen 2017, men mener imidlertid at det fremstår som en optimistisk tidsfrist. Det bør til en tydeligere avklaring av rollene som i fremtiden er tiltenkt ERA, de nasjonale sikkerhetsmyndighetene og infrastrukturforvalterne. 

LO er skeptisk til at ERA skal utstede sikkerhetssertifikat på nåværende tidspunkt, da forskjellene mellom de nasjonale infrastrukturene og regelverket for å betjene dem er for store til at det er sikkerhetsmessig forsvarlig. LOs generelle bekymring er at ERAs prioriteringer i første rekke springer ut av kravet om økt markedsadgang, og ikke oppgavene med å opprettholde/videreutvikle et høyt sikkerhetsnivå.

Norsk Lokomotivmannsforbund og Norsk jernbaneforbund har avgitt en felles uttalelse, og uttalelsen har samme innhold som LO ovenfor.

Spekter anbefaler at Norge støtter forslaget, og ønsker velkommen en styring av ERAs arbeid i den grad det bidrar til forenkling og standardisering av regelverk og praksis for jernbanen i Europa.

Flytoget AS ser positivt på at forordningen vil medføre at det utstedes sikkerhetssertifikater av ERA med påfølgende standardisering i Europa. Dette vil gjøre det lettere å få like vilkår for jernbaneforetakene.

Nei til EU mener regjeringen i tråd med norske interesser må arbeide for at EU ikke vedtar regelverk som gir ERA overnasjonal myndighet blant annet angående jernbanedriftens sikkerhet.

Ungdom mot EU er kritisk til å gi ERA overnasjonal myndighet, og mener at det både er lite hensiktsmessig og i strid med norske interesser. Regjeringen må konsekvent avvise å avgi makt over norsk jernbane. 

Tenk Grønn Bane 2025 mener at endringene som følger av pakke IV er gode både for det europeiske samarbeidet, det nordiske, og for Norge, og anbefaler at de vedtas i sin helhet.

Statens jernbanetilsyn er av den oppfatning at utkastet til ny ERA-forordning særlig vil bidra til å oppfylle formålene knyttet til forbedring av jernbanesystemets samtrafikkevne, mens det er mer usikkert om forslaget er egnet til å styrke jernbanesikkerheten i hele EØS-området. Det er flere forutsetninger som må være til stede for at forslaget skal ha den tilsiktede virkningen, særlig viktig er det at ERA og Statens jernbanetilsyn kommer frem til en hensiktsmessig samarbeidsavtale, at nasjonale regler ivaretar de aktuelle nasjonale hensynene og at det skjer en reell harmonisering av de nasjonale sikkerhetsmyndighetenes vurderinger og fremgangsmåter der disse ikke er overtatt av ERA.

Statens jernbanetilsyn har etter endelig vedtakelse av rettsakten vurdert at innholdet er akseptabel for Norge og at tilsynet igjennom samarbeidsavtalen med ERA og ved gjennomføringsrettsaktene vil kunne påvirke hvordan tilsynet blir involvert i søknadsprosessene.

Vurdering

Samferdselsdepartementet mener at det er positivt å styrke jernbanesystemets samtrafikkevne. Den tekniske harmoniseringen vil gjøre det enklere og billigere å anskaffe, drive og vedlikeholde de enkelte delene av jernbanesystemet. Imidlertid må bl.a. følgende forutsetninger være oppfylt for at ERA skal kunne utstede tillatelser for kjøretøy og aktuelle delsystemer: 1. Samarbeidet mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene må være tydelig definert i en samarbeidsavtale. 2. Alle relevante nasjonale regler må være gjennomgått, oppdatert og notifisert. 3. Alle registre må være tatt i bruk og inneholde all nødvendig informasjon.

Samferdselsdepartementet mener at bestemmelsen som gjelder ERAs utstedelse av sikkerhetssertifikater gjør det nødvendig å parallelt fokusere på harmonisering av jernbaneforetakenes sikkerhetsstyringssystemer. Dette innebærer at de ”implemented acts” som skal vedtas under ERA-forordningen inneholder tilstrekkelig tydelige krav til sikkerhetsstyringssystemene.

Hvordan samarbeidet mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene vil foregå, vil være avgjørende for å kunne opprettholde sikkerhetsnivået. Om ERA, før en harmonisert praksis er til stede, vil legge de nasjonale sikkerhetsmyndighetenes kriterier til grunn i forbindelse med utstedelser av sikkerhetssertifikater vil dette kunne svekke sikkerhetsnivået i medlemsland med et høyt sikkerhetsnivå. Videre er det viktig at de nasjonale sikkerhetsmyndighetene har en lik tilnærming til hvordan tilsyn skal foregå, herunder hvordan reglene skal håndheves og hvordan man skal gå frem når det avdekkes forhold som har akutt betydning for sikkerheten. Det er en risiko for at flere forhold blir «flyttet» fra prosessen med tildeling av sikkerhetssertifikat til utøvelsen av myndighetstilsyn. Dette kan være ressurskrevende og ha betydning for sikkerhetsnivået. Departementet har likevel kommet til at regelverket er akseptabelt.

Statens jernbanetilsyn er per i dag ikke kjent med hvordan samarbeidet mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene skal foregå. ERA er i ferd med å etablere et elektronisk saksbehandlingssystem, en portal for alle søknader om sikkerhetssertifikat og tillatelser til å ta i bruk kjøretøy (One Stop Shop). ERA konsulterer myndighetene og korrigerer utkastene igjennom workshops. Statens jernbanetilsyn deltar i arbeidet for å få et mest mulig hensiktsmessig system for Norge.

Det utarbeides implementing acts for prosessene for sikkerhetssertifikat og tillatelse til å ta i bruk kjøretøy. Disse er planlagt gjennomført i henholdsvis september 2017 og mars 2018. Det er videre utarbeidet utkast til en felles sikkerhetsmetode for samsvarsvurderinger som gir kriteriene for tildeling av sikkerhetssertifikat.

Konkusjon

Forordningen anses å være EØS-relevant og akseptabel. Styrking av jernbanesystemets samtrafikkevne og harmonisering av tekniske regler er i utgangspunktet positivt. Det er imidlertid en rekke forutsetninger som nevnt ovenfor som må oppfylles for at overføring av myndighet til ERA skal kunne skje uten risiko for et lavere sikkerhetsnivå. Dette må følges opp i de avtalene som skal inngås mellom ERA og Statens jernbanetilsyn, samt de implementing acts som skal gis under ERA-forordningen og nytt sikkerhetsdirektiv. Departementet og Statens jernbanetilsyn følger dette  arbeidet nøye. 

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2013)027
Rettsaktnr.: 0796/2016
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.: 32016R796

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema: 01.06.2016
Frist returnering standardskjema: 31.08.2016
Dato returnert standardskjema: 07.03.2017
EØS-relevant: Ja
Akseptabelt: Ja
Tekniske tilpasningstekster: Ja
Materielle tilpasningstekster: Ja
Art. 103-forbehold: Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk: Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker