Oppfølging av stortingsmelding om næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi

Som oppfølging til St.meld. nr. 10 (2008-2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi, har UD laget en vurdering av ulike modeller for hvordan det nasjonale kontaktpunkt for OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper kan organiseres. Departementet ønsker synspunkter på forslagene.

Ulike modeller for hensiktmessig organisering av det nasjonale kontaktpunktet for OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og organisering av rådgivningstilbud for næringslivet.

Innledning 

Det er i dag bred enighet blant arbeidslivets parter, myndigheter, bedrifter og frivillige organisasjoner om at samfunnsansvar må være en del av næringslivets internasjonale virksomhet. Stortingsmelding nr. 10 (2008-2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi, klargjør det ansvaret norske selskaper med internasjonalt engasjement har. I tillegg til å følge lovgivningen i de land de opererer, forventes norske bedrifter å respektere menneskerettigheter og arbeidstakeres rettigheter, ta vare på miljøet, bekjempe korrupsjon og utvise størst mulig åpenhet. 

I stortingsmeldingen drøftes behovet for ikke-juridiske klage- og overvåkingsmekanismer knyttet til norske bedrifters utenlandsaktiviteter.[1] Det varsles en vurdering av måter å oppnå bedre oversikt over hvordan næringslivet følger opp sitt samfunnsansvar. Videre vil regjeringen vurdere ulike modeller for hensiktsmessig organisering av det nasjonale kontaktpunktet for OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, og organisering av rådgivningstilbud for næringslivet. 

Dette høringsnotatet tar for seg disse problemstillingene. Notatet bygger blant annet på arbeidet til FNs generalsekretærs spesialrepresentant for menneskerettigheter og næringsliv. Videre bygger det på OECD Watch sin rapport Model National Contact Point (2007), Fafo-rapporten Non-Judicial Remedies in Norway for Corporate Social Responsibility Abroad (2009)[2], og et seminar om disse spørsmålene innenfor rammen av Kompakt [3], i mai 2009.

Informasjon og veiledning om samfunnsansvar til næringslivet er viktig for å unngå at at klagemekanismer må tas i bruk. Økt innsats på dette området blir som varslet i St. meld. nr. 10 nå fulgt opp.

1. Ikke-juridiske klagemekanismer

Globaliseringen har skapt et styringsunderskudd som medfører at næringslivet lettere kan komme til å begå overtredelser når det gjelder menneskerettigheter, arbeidslivsstandarder, miljø og korrupsjon. I følge FNs spesialrepresentant for næringsliv og menneskerettigheter kan bedrifters virksomhet ha negativ innvirkning på ivaretakelsen av internasjonalt anerkjente rettigheter. Dette er bakgrunnen for hans arbeid med et rammeverk for næringsliv og menneskerettigheter.[4] Et av elementene i rammeverket er å se på eksisterende virkemidler, dvs. klage- og overvåkingsmekanismer, som kan gi ofre mulighet til å nå frem med sine klager mot selskaper. Disse mekanismene kan være av juridisk art (domstolene) eller ikke-juridisk art (mekling, rådgivning, ombud).

Ikke-juridiske klagemekanismer utelukker ikke virkemidler som holder bedrifter sivilrettslig eller strafferettslig ansvarlig. De skal ikke erstatte slike virkemidler. Når det gjelder utfordringer knyttet til menneskerettigheter, miljø, arbeidslivsstandarder og anti-korrupsjon, kan ikke-juridiske mekanismer bidra til å komme frem til løsninger for næringslivsrelaterte rettighetsbrudd. Slike mekanismer kan være viktige i land uten effektive rettsapparat, og der tilgang til oppreisning er vanskelig. De kan også ha betydning i land med velfungerende rettsvesen, ved å legge til rette for tilgjengelig, rimelig og fleksibel behandling av klager. I følge Spesialrepresentanten kan ikke-juridiske mekanismer være nyttige der lokale mekanismer mislykkes, er mangelfulle eller ikke eksisterer. Slike mekanismer kan være mer tilgjengelige og være mindre ressurskrevende. De kan også tilby uformell mekling mellom partene.

2. Kriterier som bør ligge til grunn i ikke-juridiske klagemekanismer

I sin rapport til FNs menneskerettighetsråd i 2008 anbefaler Spesialrepresentanten for næringsliv og menneskerettigheter noen prinsipper som bør ligge til grunn for ikke-rettslige klagemekanismer. Det er bred enighet både i Norge og internasjonalt om at klagemekanismer bør operere i henhold til disse kriteriene:

  • Legitim: ordningene må være klare, åpne og ha uavhengige styringsstrukturer for å sikre en rettferdig klagebehandling.
  • Tilgjengelig: ordningene må gjøres kjent blant dem som kan ønske å benytte dem og må tilby tilstrekkelig hjelp til den fornærmede part, som kan stå overfor ulike barrierer når det gjelder å benytte ordningene, bl.a. språk, analfabetisme, kjennskap til ordningene, økonomi, avstander eller frykt for represalier.
  • Forutsigbar: ordningene må ha en klar og kjent saksgang med en tidsramme for hvert trinn. De må være tydelige i forhold til behandling  de kan (og ikke kan) tilby og hvordan kontroll med gjennomføringen av resultatet skal skje.
  • Rettferdig: ordningene må sikre at den fornærmede part får rimelig tilgang til informasjonskilder, nødvendig veiledning og sakkyndig ekspertise for å reise en klagesak på rettferdige og like vilkår.
  • Samsvar med rettighetene: ordningene må sikre at utfallet og tiltakene er i samsvar med internasjonalt anerkjente menneskerettighetsstandarder.
  • Åpen: ordningene må gi tilstrekkelig åpenhet i forbindelse med behandlingen og utfallet for å imøtekomme allmennhetens behov for informasjon.

I publikasjonen Model National Contact Point, tar også OECD Watch[5] til orde for en uavhengig, informert og legitim struktur med tilstrekkelig kompetanse og ressurser. I behandlingen av klager, anbefaler OECD Watch raske, effektive og rettferdige prosedyrer med klare standarder og kapasitet og ressurser for å gjennomføre undersøkelser. Kontaktpunktene anbefales å følge konsekvente og åpne prosedyrer. Kontaktpunktet bør i følge OECD Watch underlegges parlamentarisk kontroll eller overvåkes, eksempelvis av en styringsgruppe.

På seminaret i Utenriksdepartementet i mai 2009 som er nevnt innledningsvis, fremkom ulike anbefalinger om hva eksisterende eller potensielle mekanismer bør ivareta. Behovet for klare prosedyrer og åpenhet om saksbehandlingen ble understreket. Det ble også fremhevet at et klageorgan burde ha mulighet for å undersøke saker av eget tiltak og behandle spørsmål knyttet til leverandørkjedeproblematikk. Det ble vektlagt at:

  • Kontaktpunktet må ha et sterkt sekretariat/saksbehandlingsorgan. Sekretariatet må ha oversikt over relevante kompetansemiljøer, ressurser til å trekke inn spesialkompetanse, og må samarbeide med andre lands kontaktpunkter.
  • Kontaktpunktets sekretariat bør ligge i UD, eller ha mandat fra UD. Myndighetstilknytningen er viktig for kontaktpunktets autoritet.
  • Selve kontaktpunktet kan ha en uavhengig stilling. En form for trepartsrepresentasjon er ønskelig, men det kan også sitte andre parter i kontaktpunktet. Relevant kompetanse kan være juridisk og forskningsbasert. 
  • Etikkrådet til Statens Pensjonsfond – Utland kan være en interessant modell å vurdere. Etikkrådet har sekretariat i Finansdepartementet, men består av uavhengige medlemmer.

I sin rapport til Utenriksdepartementet av juli 2009 om ikke-juridiske klagemekanismer anbefaler Fafo blant annet etablering av en uavhengig mekanisme som årlig rapporterer til Stortinget. Fafo anbefaler videre at klagemekanismen bør etablere og utvikle arbeidet med aktsomhetsvurderinger (”due diligence”) og bygge kompetanse på dette området blant norske bedrifter, NGOer og myndigheter.[6]

3. Det nasjonale kontaktpunktet for OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper – forslag til modeller  

Den mest utbredte ikke-juridiske mekanismen for oppfølging av bedrifters samfunnsansvar internasjonalt er det nasjonale kontaktpunktet for OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Retningslinjene inneholder frivillige prinsipper for ansvarlig forretningsdrift som baserer seg på gjeldende lover og konvensjoner. Retningslinjene omfatter blant annet ILOs kjernekonvensjoner om avskaffelse av tvangs- og barnearbeid. Retningslinjene oppmuntrer selskaper til å styrke sitt miljøarbeid blant annet med målstyring, forbedret informasjon og bedre planlegging. Videre anbefaler retningslinjene styrket menneskerettighetsvern, bekjempelse av korrupsjon og forbrukervern. Selskapene oppfordres til å oppmuntre samarbeidspartnere og leverandører/underleverandører til å legge retningslinjene til grunn for sin virksomhet.

Som OECD-land er Norge forpliktet til å ha et nasjonalt kontaktpunkt som skal sikre en effektiv gjennomføring av retningslinjene. Et slikt kontaktpunkt ble opprettet i 2000 i forbindelse med siste revisjon av retningslinjene. Det norske kontaktpunktet har til nå ferdigbehandlet fire klagesaker.

Gjennom de nasjonale kontaktpunktene kan selskaper som opererer i eller fra tilsluttede land, klages inn for brudd på retningslinjene. Kontaktpunktet kan vurdere hvorvidt et selskap har brutt retningslinjene eller ikke. Siktemålet er å løse saker eller konflikter vedrørende retningslinjene gjennom diskusjon med partene. Som nevnt i St. meld. nr 10 vil regjeringen styrke det norske kontaktpunktet og ønsker derfor å vurdere ulike modeller for å oppnå dette.

Det er stor variasjon innen OECD-landene mht. hvordan de nasjonale kontaktpunktene er sammensatt og organisert. Det eksisterende norske kontaktpunktet består av representanter fra Utenriksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, LO og NHO. Storbritannia og Nederland har nylig restrukturert kontaktpunktene for blant annet å oppnå økt uavhengighet og effektivitet:

  • Storbritannias kontaktpunkt består av representanter fra to departementer, Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform (BERR) og Department for International Development (DFID). Storbritannia har i tillegg opprettet et uavhengig styre som overvåker kontaktpunktets virksomhet, sikrer rettferdige prosedyrer og vurderer retningslinjenes anvendelse i nye eller kontroversielle saker.[7]
  • Nederland har opprettet et mer uavhengig kontaktpunkt som består av fire medlemmer med bakgrunn fra næringsliv, fagbevegelse, akademia og sivilsamfunnet. Myndighetene har en rådgivende funksjon i kontaktpunktet, mens sekretariatet har ansvar for løpende saksbehandling.[8]

Et nasjonalt kontaktpunkt som et effektivt klage- og overvåkingsorgan forutsetter uavhengighet og tilstrekkelige ressurser. Ulike modeller for organiseringen av kontaktpunktet bør ivareta de hensyn som er omtalt i dette notatet.

Forslag til modell 1

  • Kontaktpunktet bør bestå av i alt fem medlemmer med relevant bakgrunn og kompetanse på områdene som omfattes av OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Medlemmene oppnevnes på personlig grunnlag gjennom kongelig resolusjon for en periode på tre år. Tre av medlemmene bør innstilles av arbeidslivets parter og sivilsamfunnet. I praksis kan det tenkes at LO, NHO og Forum for Utvikling og Miljø (som medlem av OECD Watch) innstiller til en av plassene hver. I tillegg bør det oppnevnes to uavhengige representanter, hvorav en utpekes som leder av kontaktpunktet.

Forslag til modell 2

  • Kontaktpunktet bør bestå av tre uavhengige medlemmer med relevant bakgrunn og kompetanse på områdene som omfattes av OECDs retningslinjer. Medlemmene bør oppnevnes på personlig grunnlag gjennom kongelig resolusjon for en periode på tre år.
  • Et rådgivende utvalg bør bistå kontaktpunktet i dets arbeid, men ikke ha stemmerett i utarbeidelsen av kontaktpunktets uttalelser. Utvalget kan bestå av representanter fra berørte departementer og arbeidslivets parter.[9] Det vil være viktig å definere klart utvalgets rolle i forhold til selve kontaktpunktet.

Uavhengig av modell som velges kan kontaktpunktet tillegges følgende oppgaver:

  • i tillegg til å fremme retningslinjene og tilby generell rådgivning, bør kontaktpunktet og sekretariatet bidra til å klargjøre minimumsstandarder for bedrifters opptreden, eksempelvis når det gjelder aktsomhetsvurderinger (”due diligence”) i forhold til OECDs retningslinjer.  
  • kontaktpunktet bør ha rett til å ta saker opp til behandling på eget initiativ.  
  • det bør årlig utarbeides en rapport om kontaktpunktets virksomhet som offentliggjøres på kontaktpunktets nettsider.
  • kontaktpunktet bør årlig møte i Kompakt for å dele erfaringer og synspunkter med medlemmene.
  • kontaktpunktet bør innhente informasjon på fritt grunnlag og sørge for at saker blir så godt belyst som mulig før uttalelse gis. Kontaktpunktet bør innhente bistand fra ekstern ekspertise ved behov.kontaktpunktet bør samarbeide med norske myndigheter om oppdatering av OECDs retningslinjer på områder som menneskerettigheter, miljø/klima, finanssektoren og leverandørkjedeproblematikk.
  • kontaktpunktet bør samarbeide med andre lands kontaktpunkt i klagesaker som berører andre OECD-land og for å dele erfaringer.

Uavhengig av hvilken modell som velges bør kontaktpunktet understøttes av et sekretariat. Sekretariatet bør tilrettelegge kontaktpunktets arbeid, forberede saker og ha den løpende kontakten med klagere, innklagede og andre interessenter. I tillegg bør sekretariatet ha ansvar for å informere bedrifter som opererer i eller fra Norge om OECDs retningslinjer, og gjøre kontaktpunktet kjent og tilgjengelig. Sekretariatet kan enten knyttes til et departement, i dag Utenriksdepartementet, men kan også tenkes knyttet opp mot relevante kompetansemiljøer utenfor departementene. Sekretariatet bør bestå av to til tre personer.

De sentrale hensyn som en omorganisering av kontaktpunktet bør bidra til å ivareta er: legitimitet, tilgjengelighet, forutsigbarhet, rettferdighet, samsvar med rettigheter og åpenhet.  De skisserte modellene for kontaktpunktet søker å ivareta disse hensyn og samsvarer i stor grad med de ovennevnte kriteriene til FNs generalsekretærs spesialrepresentant for menneskerettigheter og næringsliv.

Det er ovenfor skissert to mulige modeller for omorganisering av det norske kontaktpunktet for OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og for økt innsats i forhold til informasjon og rådgivningsarbeid om samfunnsansvar. Andre modeller kan også tenkes. På bakgrunn av kommentarer som mottas til dette notatet, vil det bli tatt en beslutning om modell. 

Et omorganisert kontaktpunkt vil bli evaluert etter tre år.

Kommentarer sendes til: csr@mfa.no

Svarfrist: fredag 25. september 2009

                                                    

Vedlegg og noter:

Vedlegg 1: Fafo-rapport, Non-Judicial Remedies in Norway for Corporate Social Responsibility Abroad (2009)

Vedlegg 2: OECD Watch sin rapport Model National Contact Point (2007)


[1] Se kapittel 8.4 i St.meld. 10 Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi (2008-2009).

[2] Rapporten fra Fafo ble bestilt av Utenriksdepartementet som grunnlag for denne høringen.

[3] Kompakt er regjeringens konsultasjonsorgan for næringslivets samfunnsansvar.

[4] FNs spesialrepresentant for menneskerettigheter og næringslivet, John Ruggie, fastslår: 1) statens ansvar for å beskytte borgerne sine mot menneskerettighetsovergrep fra næringslivsaktører; 2) næringslivets ansvar for å respektere menneskerettighetene og 3) behovet for å styrke tilgangen til effektiv oppreisning for ofre for næringslivsrelaterte menneskerettighetsovergrep. 

[5] OECD Watch er et internasjonalt nettverk av sivile samfunnsorganisasjoner som arbeider for å fremme samfunnsansvar  -  http://oecdwatch.org

[6] Mange eksisterende mekanismer har som mål å komme frem til løsninger etter skader er forårsaket. Dette aktualiserer behovet for aktsomhetsvurderinger (”due diligence”). Aktsomhetsvurderinger bistår bedrifter i å unngå å begå eller medvirke til skade. Dette blir i økende grad ansett som en del av myndighetenes rolle og ansvar i arbeidet for å beskytte menneskerettighetene.

[7] http://www.berr.gov-uk/nationalcontactpoint

[8] http://www.oecdguidelines.nl/english/ncp-national-contact-point/

[9] Dette er i samsvar med nederlandsk modell for kontaktpunktet hvor myndighetene har en rådgivende funksjon men ingen stemmerett.