3 Departementet sitt framlegg
3.1 Endringa i naturgasslova
Gassmarknadsdirektiv II medfører trong for mindre endringar i naturgasslova, mellom anna at det vert opna for å gjere ei innskrenking av tilgangsretten i høve til det som følgjer av dagens naturgasslov. Det inneber at der gjeldande naturgasslov i § 3 første ledd seier at naturgassføretak og kvalifiserte kundar skal ha rett til tilgang til systemet, vil det følgje av endringslova at Kongen kan avgjere at naturgassføretak og kvalifiserte kundar skal ha tilgang til systemet. Dette er ei følgje av at Noreg er å rekne som ein marknad under oppbygging i direktivet sin forstand, jf. artikkel 28(2).
Olje- og energidepartementet er etter ei totalvurdering kome til at det for tida er mest føremålstenleg å vidareføre systemet som vart valt ved implementeringa av gassmarknadsdirektiv I. Det inneber at ein opprettheld ei rammelov der dei sentrale prinsippa i direktivet vert nedfelt og der Kongen får fullmakt til å gje utfyllende reglar i forskrift. Ved den nærare gjennomføringa av direktivet vil det gjerast unntak i forskrift i tråd med dei høve til unntak som følgjer av direktivet artikkel 28 (2).
3.1.1 Endring i naturgasslova § 2
3.1.1.1 Departementet sitt høyringsframlegg
Departementet gjorde i høyringsutkastet framlegg om at definisjonane av omgrepa overføring, distribusjon og system i gjeldande naturgasslov § 2 første ledd bokstavane b, c og f vart endra i samsvar med ordlyden i gassmarknadsdirektiv II. I tillegg vart det framlegg om at direktivet sine definisjonar av LNG-anlegg og kvalifisert kunde vart inntekne som høvesvis § 2 første ledd nye bokstav g og h.
3.1.1.2 Høyringsinstansane sitt syn
Til disse høyringsframlegga har departementet motteke høyringsfråsegner frå DSB og Norsk Naturgassforening.
DSB skriv til endring i naturgasslova § 2 bokstav c at dei ønskjer ei avklaring om at endringa ikkje fører til nokon materielle endringar i høve til reguleringa av forholda knytt til tryggleik for denne typen anlegg. Vidare presiserer DSB i høve til endringsframlegget til naturgasslova § 2 bokstav f at lageranlegg også fell inn under det regelverket DSB forvaltar.
Norsk Naturgassforening går i si høyringsfråsegn imot framlegget til ny § 2 første ledd bokstav h, ettersom det ikkje er behov for ein definisjon av kva som er ein kvalifisert kunde så lenge Noreg er å rekne som ein marknad under oppbygging. Foreininga peikar vidare på at definisjonen heller ikkje er nytta i den vidare lovteksten.
3.1.1.3 Departementet si vurdering
Departementet tek til orde for at definisjonen av «overføring» i § 2 første ledd bokstav b bør vere i samsvar med definisjonen i direktivet. Departementet vil vise til at «overføring» i lovas forstand ikkje omfattar transport gjennom oppstraums gassrøyrleidningsnett, jf. direktivet artikkel 2 (3). Dette endrar ikkje dagens forståing av omgrepet overføring, men er ei presisering av gjeldande rett. Ordlyden i direktivet er lik på dette punktet i høve til tilsvarande regel i gassmarknadsdirektiv I.
I gjeldande § 2 bokstav c gjer departementet framlegg om at ordet «overføring» vert erstatta med ordet «transport» for å bringe definisjonen i samsvar med definisjonen i direktivet, jf. artikkel 2 (5). Ordlyden i gassmarknadsdirektiv II er ikkje endra på dette punkt, og framlegget vil ikkje innebere nokon endring i gjeldande rett.
I gjeldande § 2 bokstav f gjer departementet framlegg om at definisjonen av «system» vert utvida til mellom anna å omfatte lageranlegg i samsvar med definisjonen i direktivet, jf. artikkel 2 (13). Definisjonen av LNG-anlegg, jf. artikkel 2 (11) vert teke inn som ny § 2 bokstav g. Det generelle verkeområdet for naturgasslova er negativt avgrensa mot petroleumslova sitt verkeområde, jf. naturgasslova § 1. Lageranlegg og lagring i røyrleidning knytt til oppstraumsaktivitetar etter petroleumslova og til dømes LNG-anlegget på Snøkvit, som er omfatta av petroleumslova, vil difor ikkje vere omfatta av naturgasslova.
Når det gjeld høyringsfråsegna frå DSB vil departementet vise til sine merknader nedanfor under punkt 3.1.3.3.
Departementet tek til orde for at kvalifisert kunde vert definert i § 2 ny bokstav h i tråd med direktivet artikkel 2 (28) og artikkel 23. Som ein følgje av dette, kan gjeldande § 3 andre ledd opphevast, jf merknader til endringa i gjeldande § 3 nedanfor. Når det gjeld høyringsfråsegna frå Norsk Naturgassforening vil departementet peike på at omgrepet kvalifisert kunde er nytta i departementet sitt endringsframlegg til naturgasslova § 3, og det vert vist til departementet sine merknader når det gjeld dette lovframlegget nedanfor under punkt 3.1.2.
3.1.2 Endring i naturgasslova § 3
3.1.2.1 Departementet sitt høyringsframlegg
Departementet gjorde i høyringsutkastet framlegg om ei endring av naturgasslova § 3 første ledd slik at Kongen «kan» avgjere at naturgassføretak og kvalifiserte kundar skal ha rett til tilgang til systemet.
3.1.2.2 Høyringsinstansane sitt syn
Til dette framlegget har departementet motteke høyringsfråsegner frå Norsk Naturgassforening. Norsk Naturgassforening går i si høyringsfråsegn imot den føreslåtte endringa av naturgasslova § 3. Foreininga grunngjev sitt syn med at det så lenge Noreg er ein marknad under oppbygging ikkje er trong for å definere tilgang til systemet. Vidare meiner foreininga at høyringsframlegget innfører tredjepartstilgang til nedstraums gassinfrastruktur i norsk rett og gjev Kongen uavgrensa tilgang til å innføre krav om tredjepartstilgang. Etter foreininga sitt syn vil såleis ein fordel ved å bli rekna som marknad under oppbygging i mindre grad gjerast gjeldande for Noreg. Norsk Naturgassforening legg i si høyringsfråsegn fram følgjande framlegg til ny § 3 i naturgasslova:
«Regulator
Olje- og energidepartementet eller det departement som Kongen bestemmer, utfører de regulatoroppgaver som er nødvendig for å implementere direktivet.»
3.1.2.3 Departementet si vurdering
Departementet held fast ved framlegget frå høyringa om endring av naturgasslova § 3 slik at Kongen «kan» avgjere at naturgassføretak og kvalifiserte kundar skal ha rett til tilgang til systemet.
Bakgrunnen for endringa er at det no vert lagt opp til at ein gjer unntak frå mellom anna reglane om tredjepartstilgang i direktivet. Vidare kan det vere aktuelt å gjere unntak for geografisk avgrensa område, i periodar etter fasen som marknad under oppbygging, i medhald av direktivet artikkel 28 (4). Departementet vurderar trongen for dette til ei kvar tid innafor ramma av direktivet, og kan fastsetje dei naudsynte tilpassingar gjennom forskrifter i medhald av naturgasslova § 4. § 3 andre ledd vert oppheva.
Når det gjeld fråsegna frå Norsk Naturgassforening vil departementet peike på at status som marknad under oppbygging gjeld så lenge vilkåra i artikkel 28(2) er oppfylt. Unntak frå enkelte av reglane i direktivet vil vere avhengig av status som marknad under oppbygging, og vil opphøyre automatisk når medlemsstaten ikkje lenger er ein marknad under oppbygging. Unntaka kan maksimalt vare i ein periode på 10 år. Følgjeleg vil unntak frå reglar i direktivet vere avhengig av utviklinga av ein nedstraums naturgassmarknad og følgje av vurderingar av kva som er fornuftige unntak i høve til utviklinga i naturgassmarknaden. Unntak må notifiserast til ESA. Det vises òg til punkt 3.1.3.3 nedanfor om kravet til ein uavhengig regulator.
Departementet meiner at det på det noverande tidspunkt er føremålstenleg med ein regel om at tilgangen til systemet kan verte fastsett nærare i forskrift. Det inneber at ein til kvar tid kan vurdere retten til tilgang til systemet opp mot utviklingsgraden av nedstraumsmarknaden for naturgass, og om marknaden er å rekne som ein marknad under oppbygging. På den måten oppnår ein ei fleksibel regulering av tilgangen til systemet.
3.1.3 Endring i naturgasslova § 4
3.1.3.1 Departementet sitt høyringsframlegg
Departementet gjorde i høyringsutkastet framlegg om enkelte presiseringar i gjeldande § 4 om høvet til å gi forskrifter til gjennomføring og utfylling av naturgasslova. Det vart mellom anna teke til orde for å presisere at det kan gjevast nærare reglar i forskrift om retten til tilgang til systemet og andre utfyllende reglar om drifta av systemet. Døme på slike reglar er krav til naturgassføretaka si verksemd, konsesjon, rekneskap, forbrukarvern, uavhengig regulator og handsaming av tvistar, sakshandsamingsfristar og utsett iverksetting av vedtak.
Det vart òg foreslått å fastsetje egne heimlar i § 4 andre og tredje ledd til å kunne påleggje sanksjonar mot brot på plikter fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift. Slike sanksjonar kan vere tilbakekall eller endring av løyve eller pålegg om tvangsmulkt.
3.1.3.2 Høyringsinstansane sitt syn
Til dette endringsframlegget har departementet motteke høyringsfråsegner frå DSB, NVE, EBL, Advokatforeningen, LO og Norsk Naturgassforening.
DSB legg vekt på i si fråsegn at direktoratet regulerer store delar av drifta av systemet, og at det dermed må avgrensast mot DSB sitt ansvarsområde.
NVE skriv at direktoratet er klar til å overta arbeidet med innsamling og rapportering av prisar, volum etc. frå den norske gassmarknaden til EU/EØS. Dette med tanke på å ivareta regulatorfunksjonen ein gang i framtida.
EBL meiner at regulatorfunksjonen bør leggjast til eit organ utafor Olje- og energidepartementet som har kjennskap til energimarknaden nasjonalt.
Advokatforeningen meiner at det kan vere føremålstenleg å ta inn ein regel om unntak frå forvaltningslova for ein regulator. Eit unntak kan til dømes gjerast etter modell frå petroleumslova § 4-9 siste ledd. Trongen for eit slikt unntak må ein vege opp mot kva for slags oppgåver ein vurderer som sannsynleg at ein slik regulator kan få ansvar for. Advokatforeningen meiner at dersom oppgåvene til ein regulator vil omfatte stadige operasjonelle vurderingar og avgjerder, noko som ikkje er usannsynleg, vil ein heimel vere føremålstenleg.
LO meiner at gjennomføringa av gassmarknadsdirektiv II må ta omsyn til at Noreg er ein marknad under oppbygging. Vidare meiner LO at ei rask iverksetjing av utbygging av infrastruktur for gassrøyrleidningsnettet er viktig, samt at naudsynte økonomiske midlar til dette vert gjeve så raskt som mogleg.
Norsk Naturgassforening meiner at så lenge Noreg er å rekne som ein marknad under oppbygging vil det ikkje vere naudsynt med ein regel med slik ordlyd som går fram av høyringsutkastet. Foreininga viser til at framlegget til endringar av naturgasslova § 4 vil skape inntrykk av at føremonene som følgjer av status som marknad under oppbygging vert tekne attende. Norsk Naturgassforening legg i si høyringsfråsegn fram følgjande framlegg til ny § 4 i naturgasslova:
«Myndighet til å gi forskrift
Kongen gir nærmere regler til gjennomføring og utfylling av denne lov så langt det er nødvendig for å implementere Gassdirektiv 2.»
3.1.3.3 Departementet si vurdering
Departementet opprettheld sitt framlegg frå høyringsutkastet, likevel slik at høyringsutkastet § 4 andre og tredje ledd om høvesvis tilbaketrekking eller endring av konsesjon og om høve til å påleggje tvangsmulkt blir teke inn som eigne lovreglar som nye §§ 5 og 6.
Departementet finn det føremålstenleg at § 4 opnar for at det kan gjevast nærare reglar om retten til tilgang til systemet og andre utfyllende reglar om drifta av systemet, slik som krav til naturgassføretaka si verksemd, konsesjon, rekneskap, forbrukarvern, uavhengig regulator og handsaming av tvistar, sakshandsamingsfristar og utsett iverksetting av vedtak.
Når det gjeld presiseringa om at lova opnar for at det i forskrift vert fastsett eit konsesjonssystem, viser departementet til at dette også reknast å følgje av gjeldande lov. Departementet presiserer at konsesjonsplikta kan gjelde anlegg for overføring og distribusjon av naturgass. Det kan vidare fastsettast reglar om forbrukarvern og om ein uavhengig regulator.
Departementet sitt framlegg opnar og for å fastsetje nærmare reglar om tvisteløysingsfunksjonen til regulatoren med naudsynte reglar om sakshandsamingsfristar i tvistesaker. Det vert foreslått ein klar heimel for at forskriftene skal kunne fastsette at klage ikkje skal kunne føre til utsett iverksetting av vedtak.
Det fastsettast ein heimel for å påleggje sanksjonar mot overtreding av plikter fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift. Slike sanksjonar kan vere tilbakekall eller endring av løyve (ny § 5) eller pålegg om tvangsmulkt (ny § 6).
Departementet vil peike på at gassmarknadsdirektiv II har reglar med krav om ein uavhengig regulator, og reglar som tillegger regulatoren oppgåver også i ein marknad under oppbygging. Direktivet artikkel 28(2) opnar ikkje for unntak frå direktivet sine reglar i artikkel 25 om regulatoren og oppgåvene til regulatoren, slik Norsk Naturgassforening synest å gå ut frå. Departementet forstår direktivet slik at regulatorfunksjonen må tilpassast ein marknad under oppbygging. Etter departementet si vurdering vil det på det noverande tidspunkt vere mest føremålstenleg at dei nærare reglane om regulatoren og eventuelle oppgåver for denne blir fastsett i forskriftene.
Når det gjeld høyringsfråsegna frå Advokatforeningen vil departementet peike på at ein på det noverande tidspunkt ikkje reknar det som føremålstenleg med ein regel om unntak frå reglar i forvaltningslova for regulatoren.
Når det gjeld fråsegna frå DSB vil departementet vise til at DSB har ansvaret for tryggleiksregulering og tekniske krav til naturgassverksemd gjennom lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven) av 14. juni 2002 nr. 20 med tilhøyrande forskrifter. Departementet sitt framlegg til endringar i naturgasslova fører ikkje til nokon materielle endringar i høve til tryggleiksreguleringa av slike anlegg. I den grad tilstrekkelege tekniske og tryggleiksmessige krav følgjer av brann- og eksplosjonsvernlova med forskrifter eller anna regelverk, vil det ikkje vere trong for å bruke forskriftsheimelen i naturgasslova for de tilfelle som vert omfatta av dette regelverket. I tillegg kan det vere trong for nærare reglar knytt til nedstraums naturgassverksemd ut frå heilt andre formål eller omsyn enn dei brann- og eksplosjonsvernlova er meint å ivareta. Naturgasslova gjev allereie i dag heimel til å fastsetje slike reglar, og slike reglar er allereie fastsett i gjeldande naturgassforskrift med heimel i § 4. Departementet vil i denne samanheng gjere merksam på at gassmarknadsdirektivet artikkel 6 om tekniske krav er omfatta av brann- og eksplosjonsvernlova med forskrifter. Det er tidlegare avklart med Justisdepartementet at DSB har tilsyn og ansvar for dette.
3.1.4 Endring av naturgasslova § 5
Departementet gjorde i høyringsutkastet framlegg om å endre gjeldande § 5 om etterkontroll av naturgasslova slik at denne slår fast at lova skal reviderast på ny innan 2014. Det er det tidspunktet Noreg ikkje lenger er å rekne som ein marknad under oppbygging etter direktivet artikkel 28 (2).
Departementet har ikkje motteke realitetsfråsegner når det gjeld dette framlegget. Som følgje av justeringane av § 4, jf. punkt 3.1.3 ovanfor, tek departementet til orde for at regelen vert tatt inn som ny § 7.
3.2 Endring i petroleumslova
Direktivet sine reglar om tredjepartstilgang til oppstraums gassrøyrleidningsnett er uendra i gassmarknadsdirektiv II i høve til det første direktivet.
Regelen er flytta frå artikkel 23 til artikkel 20 i det nye direktivet. Nytt i direktivet er at artikkel 22 om ny infrastruktur slår fast at det mellom anna kan gjerast unntak frå tredjepartstilgang til oppstraums gassrørleidningsnett for større ny infrastruktur på nærare vilkår. Det er ikkje naudsynt med ei lovendring for å gjennomføre denne regelen i norsk rett, sidan reglane om vilkår for tilgang vert fastsett i forskrift. Elles er regelen knytt til oppstraums gassrøyrleidningsnett allereie gjennomført i norsk rett i medhald av petroleumslova og i forskrift i medhald av lova.
3.2.1 Endring av petroleumslova § 1-6 bokstav o
Departementet gjorde i høyringsutkastet framlegg om at det i tråd med gassmarknadsdirektiv II vert fastsett ein ny regel i petroleumslova § 1-6 bokstav o om kven som er kvalifiserte kundar.
Departementet har ikkje motteke realitetsfråsegner til framlegget, og gjer ikkje endringar i høve til høyringsutkastet.
3.2.2 Endring i petroleumslova § 1-6 bokstav l
Noverande ordlyd i petroleumslova § 1-6 bokstav l omfattar ikkje alle løysingar utanfor 200 nautiske mil. Det vert difor foreslått ei endring av denne regelen på bakgrunn av dei spørsmål som er omtala under punkt 1.3.
3.3 Endring i andre lover
3.3.1 Endring i lov av 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven)
Noverande ordlyd i kontinentalsokkellova § 1 første ledd omfattar som petroleumslova § 1-6 bokstav l ikkje alle mogelege løysingar utafor 200 nautiske mil. Det vert foreslått ei tilsvarande endring i denne regelen, jf. punkt 3.2.2 og punkt 1.3 ovanfor.
3.3.2 Endring i lov av 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone
Gjeldande ordlyd i lov om Norges økonomiske sone § 1 andre ledd siste del kan synest for avgrensande då den ikkje omfattar alle mogelege løysingar innafor 200 nautiske mil. Det vert gjort framlegg om ei endring av regelen for å opne for dei spørsmål som er omtala under punkt 1.3 ovanfor.
Det er og ønskjeleg at lov om Norges økonomiske sone vert oppdatert ved at tilvisninga i lova § 2 andre ledd til den førre petroleumslova av 1985 vert bytta ut med ei tilvising til lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet.