5 Tilsyn, sertifisering og forvaltningstiltak

5.1 Gjeldande rett

Sjømannslova har ingen føresegner om tilsyn eller sertifisering av norske skip. Lova har heller ingen føresegner om hamnestatskontroll av framande skip.

Skipssikkerhetsloven inneheld på si side ei rekkje føresegner om sertifikat, og den mest sentrale av desse er § 13. I § 25 andre ledd er det ei føresegn som gir departementet heimel til å gi forskrift om krav til sertifikat for arbeids- og levevilkår på skip.

I skipssikkerhetsloven kapittel 7 finst nærmare reglar om tilsyn, under dette tilsynsmakt, tilsyn med norske og utanlandske skip og gebyr, mens det i kapittel 8 er gitt reglar om forvaltningstiltak, blant anna tvangsmulkt og tilbakehalding av skip.

5.2 Forslaga i høyringsbrevet

Reglar om tilsyn i konvensjonen går fram av kapittel 5. Flaggstaten skal føre tilsyn med at krava i konvensjonen blir oppfylte, under dette sjøfolks rettar. Flaggstaten er pålagd å ha eit inspeksjonssystem og skal ferde ut eit sertifikat som viser at sjøfolks arbeids- og levevilkår om bord er kontrollerte og funne å vere i samsvar med krava i konvensjonen, jf. reglane 5.1.1 og 5.1.3. Vedlagt sertifikatet skal det vere ei erklæring som blant anna opplyser om kva tiltak reiarlaget har fastsett for å sikre at skipet rettar seg etter krava i konvensjonen.

Konvensjonen gir ratifiserande statar rett til å føre kontroll med framande skip som kjem inn til deira hamner, jf. regel 5.2. I tillegg har artikkel V nr. 7 i konvensjonen ein såkalla «no more favourable treatment»-klausul som inneber at skip registrerte i statar som ikkje har ratifisert konvensjonen, ikkje kan rekne med noka meir fordelaktig handsaming.

I høyringsbrevet kom det forslag om å ta inn eit nytt kapittel VI i sjømannslova med føresegner om tilsyn basert på skipssikkerhetsloven kapittel 7. Behovet for tilsynsheimlar i sjømannslova var i høyringsbrevet grunngitt med omsynet til å sørgje for eit fullverdig tilsyn av sjøfolks arbeids- og levevilkår, slik konvensjonen krev. Det blei også vist til at tryggleiksstyringssystemet, som heimla i skipssikkerhetsloven, også kan omfatte krav som er fastsette i sjømannslova, noko som gjer det nødvendig med ein heimel i sjømannslova også.

Det kom også forslag om ein heimel for hamnestatskontroll i sjømannslova som gir høve til å føre slik kontroll med utanlandske skip i medhald av føresegner i lova. Det var presisert at den føresegna om hamnestatskontroll blei foreslått, ikkje gjekk utover de avgrensingane som følgjer av folkeretten.

Det blei ikkje foreslått føresegner om forvaltningstiltak i høyringsbrevet, men det var føresett at kapittel 8 i skipssikkerhetsloven kunne brukast tilsvarande i sjømannslova.

5.3 Høyringsinstansens syn

Arbeids- og inkluderingsdepartementet meiner det bør vurderast om føresegnene om hamnestatskontroll i skipssikkerhetsloven kan nyttast som heimel for å føre tilsyn med om framande skip følgjer krava i konvensjonen.

Fraktefartøyenes Rederiforening meiner det er uheldig at utkastet til ny § 55 i sjømannslova gir høve til å inngå avtale som overlèt tilsyn eller tilsynsmakt på avgrensa område til private. Foreininga uttaler:

«Vi er sterkt bekymret for at det med private menes at eksempelvis partene i arbeidslivet skal kunne gis tilsynsmyndighet. Dette må i utgangspunktet være offentlige myndigheters oppgave, men som nevnt har vi ingen innvendinger til at slik myndighet delegeres til klassifikasjonsselskapene.»

Foreininga foreslår å erstatte uttrykket «overlates til private» med «overlates til klassifikasjonsselskaper eller til utenlandske eller internasjonale myndigheter».

Norges Rederiforbund uttaler:

«Hvis ILO-konvensjonens regler om sertifikatutstedelse og tilsyn skal dekke alle relevante norske standarder, bør sertifikat og tilsynsregler samles i en lov og det logisk og teknisk beste utgangspunktet er skipssikkerhetsloven. Da får man ett samlet og ensartet regelverk for alle de 14 punkter som konvensjonen bestemmer at sertifikatet skal omfatte, og som det skal føres tilsyn/kontroll med oppfyllelse av. Et slikt system vil dessuten være bedre til å ivareta konvensjonens havnestatsforpliktelser uten å skape problemer med uheldige inngrep i flaggstatsprinsippet. Å innføre regler om havnestatskontroll i sjømannsloven vil skape stor risiko for konflikt med flaggstatsregler som er annerledes utformet enn sjømannslovens regler. En del viktige standarder som ikke er regulert i sjømannsloven vil dessuten uansett bli henvist til sertifikat og tilsynsregler hjemlet i skipssikkerhetsloven.

Alle de bestemmelser om tilsyn og sertifikatutstedelse som er forslått inntatt i forslaget til nye kapitler i sjømannslovens VI og VII, bør derfor flyttes til skipssikkerhetsloven. Dette vil dessuten bidra til å knytte tilsynet med konvensjonens oppfyllelse bedre sammen med oppgavene som hører under ISM-koden. Dette er viktige hensyn som vi har oppfattet at også norske myndigheter er opptatt av.»

5.4 Departementets vurdering

Eit heilt sentralt element ved konvensjonen er at det skal førast tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår, og at større skip skal vere utstyrte med eit sertifikat som viser at skipet er i samsvar med konvensjonen. Eit effektivt tilsyn av arbeids- og levevilkår vil vere den viktigaste mekanismen for å avdekkje arbeidsforhold som ikkje gir sjøfolk det vernet konvensjonen set opp. ILO-konvensjon nr. 178 innførte riktig nok internasjonale krav om tilsyn av arbeids- og levevilkår, men det nye kapittel 5 gir i langt større grad eit heilskapleg og forpliktande tilsynsregime som også omfattar utanlandske skip i form av hamnestatskontroll.

Ein del høyringsinstansar har uttalt at sidan skipssikkerhetsloven allereie inneheld føresegner om tilsyn og sertifikat, er det ikkje nødvendig at sjømannslova også inneheld slike føresegner. Som nemnt i punkt 4.1.4 meiner departementet prinsipielt at når konvensjonen omfattar forhold som er regulerte gjennom både skipssikkerhetsloven og sjømannslova, vil den beste lovtekniske løysinga vere at konvensjonen tilsvarande blir gjennomført i begge lovene. Når tilsyn av konvensjonen vil skje i medhald av begge lovene, tilseier omsynet til klarleik og tilgjengelegheit for brukarane at begge regelsetta inneheld nødvendige og komplette føresegner om tilsyn og forvaltningstiltak. Skipssikkerhetsloven har dessutan ein indre systematikk som ikkje utan vidare gjer at det i sjømannslova kunne vore ei tilvising til skipssikkerhetsloven.

Fraktefartøyenes Rederiforening har uttrykt uro for at tilsyn etter lova kan bli overlate partane i arbeidslivet. Føresegna i § 56 i utkastet er basert på skipssikkerhetsloven § 41, og sjølv om «private» er nemnde i lovteksten, ser ikkje departementet at det vil vere aktuelt å overlate tilsynet til andre enn klassifikasjonsselskap i overskodeleg framtid.

Departementet foreslår visse endringar i forhold til høyringsbrevets forslag om tilsyn i sjømannslova. Det foreslår for det første ei utviding av § 55, som i direktoratets forslag berre var teke inn som ein heimel for sertifikat. Det foreslår at det uttrykkjeleg skal gå fram av føresegna at skip over ein viss storleik skal ha eit sertifikat for arbeids- og levevilkår. Føresegna tilsvarer skipssikkerhetsloven § 13, med visse modifikasjonar. Sjølv om både skipssikkerhetsloven § 25 og sjømannslova med dette vil ha heimel til å gi forskrift om sertifikat, er det berre tale om å ferde ut eitt sertifikat i samsvar med konvensjonen. Sertifikatet skal ferdast ut med gyldigheit på ikkje meir enn fem år, med ein mellomliggjande inspeksjon i perioden. Konvensjonen forpliktar flaggstaten til også å føre tilsyn med skip som ikkje skal ha sertifikat. For slike skip skal det førast tilsyn kvart tredje år, jf. standard A5.1.4 nr. 4. I tillegg kjem eventuelle umelde tilsyn.

For at tilsynsheimlane i sjømannslova skal dekkje det behovet som oppstår som følgje av konvensjonen, foreslår departementet også å ta inn ei føresegn i § 58 som set opp ei plikt for reiarlaget, skipsføraren og andre til å medverke til tilsynet. Føresegna tilsvarer skipssikkerhetsloven §§ 45 og 46. Det var ikkje noko forslag til føresegn om gebyr i høyringsbrevet, men det vil det vere behov for når det offentlege skal føre tilsyn med sjømannslova. Departementet foreslår derfor ein heimel for gebyr i forslag til ny § 60. Departementet understrekar at det tek sikte på å krevje inn gebyra gjennom det ordinære gebyrsystemet, blant anna i form av årsgebyr. Om det vil vere nødvendig å justere på gebyrsatsane som følgje av at lovføresegnene tek til å gjelde, er det for tidleg å seie. Dette vil departementet eventuelt komme tilbake til i samband med budsjettforslag for Sjøfartsdirektoratet.

I høyringsbrevet var det foreslått ei føresegn om tilsyn med tryggleiksstyringssystem som hadde eit tilsvarande innhald som skipssikkerhetsloven § 42. Etter departementets oppfatning er det ikkje føremålstenleg å ta inn ei slik føresegn, ettersom det ikkje er noko krav i konvensjonen om at reiarlag skal gjennomføre konvensjonskrava gjennom tryggleiksstyringssystemet, og det heller ikkje følgjer av ISM-koden. Departementet går likevel ut frå at mange reiarlag vil finne det fornuftig å ta inn prosedyrar om for eksempel klagehandsaming om bord i tryggleiksstyringssystema sine, og lovutkastet er ikkje til hinder for å gjere det.

Konvensjonen gir høve til å føre tilsyn med utanlandske skip. I første rekkje er det kontroll av utanlandske skip i norske hamner som vil vere den aktuelle tilsynsforma. Hamnestatskontroll skal vere med på å sikre at flaggstatar følgjer opp dei internasjonale skyldnadene sine, men ikkje at hamnestaten skal krevje dei nasjonale standardane sine oppfylte for utanlandske skip. Mens hamnestatskontrollen ikkje omfattar kontroll av lønnsnivået til den einskilde, kan det for eksempel kontrollerast om sjøfolka har gyldige tilsetjingsavtalar. Ei føresegn om kontroll av utanlandske skip er foreslått i § 59 i utkastet. Føresegna tilsvarer skipssikkerhetsloven § 44.

Sjøfartsdirektoratets lovforslag inneheldt ikkje føresegner om forvaltningstiltak, sjølv om det var føresett at forvaltningstiltaka i skipssikkerhetsloven kunne brukast også for forhold som er regulerte av sjømannslova. På same måte som i føresegner om tilsyn og sertifikat meiner departementet at det bør gå tydeleg fram av sjømannslova kva for tiltak tilsynet kan setje i verk ved brot på lova eller forskrifter gitt i medhald av lova.

Departementet foreslår på denne bakgrunn eit nytt kapittel VII om forvaltningstiltak. For at tilsynet skal vere utrusta med effektive verktøy for å handheve brot på konvensjonen, foreslår departementet at tilsynet skal kunne gi tvangsmulkt, trekkje tilbake sertifikat eller halde skipet tilbake ved brot på lova. Føresegnene som det er foreslått å ta inn, tilsvarer, med visse modifikasjonar, skipssikkerhetsloven §§ 49-52.

Etter mønster frå skipssikkerhetsloven § 49 foreslår departementet at tilsynet kan påleggje reiarlaget å gjennomføre nødvendige tiltak innan ein viss tidsfrist. Dersom pålegget ikkje blir følgt, kan tilsynet vedta ei tvangsmulkt for reiarlaget. Siktemålet med tvangsmulkta er å leggje press på reiarlaget for å bringe forholda om bord i samsvar med lova. Departementet foreslår også at det skal vere høve til å trekkje tilbake sertifikatet for arbeids- og levevilkår, etter mønster frå skipssikkerhetsloven § 51. Dette verkemiddelet kan eventuelt kombinerast med tilbakehalding av skipet, jf. lovutkastet § 64, som er basert på skipsryggleikslova § 52. I første ledd bokstav a i utkastet er det presisert at skipet kan haldast tilbake ved alvorlege brot på føresegner i lova eller forskrifter gitt i medhald av den. I slike tilfelle treng ikkje tilsynsstyresmakta å ha gitt eit pålegg etter § 49 på førehand.

Det kom ingen innvendingar mot det materielle innhaldet i forslaget til føresegner på det høyringsmøtet departementet hadde med partane i saka, jf. punkt 2.2.