2 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

2.1 Statens lånebehov

I tråd med vanleg praksis blir det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet dekt ved ei overføring frå Statens pensjonsfond – Utland. Avdrag på statsgjelda, netto utlån og kapitalinnskot til statsbankane o.a. blir dekte ved nye låneopptak og/eller ved trekk på statens kontantbehaldning. Staten har ut frå forslaget i Prop. 1 S (2009-2010) eit brutto finansieringsbehov på 44 mrd. kroner i 2010, jf. tabell 2.1.

Hovudårsaka til at staten låner samstundes som staten sparer i Statens pensjonsfond – Utland er at det ville bryte med retningslinjene for budsjettpolitikken om overskotet på statsbudsjettet blir brukt til å dekkje avdrag på gjeld eller andre kapitaltransaksjonar. Retningslinjene for budsjettpolitikken inneber at overskotet på statsbudsjettet vil bli plassert i Statens pensjonsfond – Utland som fordringar på utlandet. Dette er mellom anna grunngjeve med at ein skal unngå ei unødig styrking av den norske krona. Omsynet til kronekursen tilseier såleis at ein ikkje bør nytte kapitalen som er plassert i utlandet til å dekkje innanlandsk finansieringsbehov.

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekkje daglege betalingar. Den kortsiktige opplåninga i marknaden sikrar at staten har tilstrekkelige midlar til å møte betalingsskyldnadene sine til ei kvar tid. Det er vanskeleg å berekne omfanget av desse på enkeltdagar på førehand, og ein tek derfor sikte på at kontantbehaldninga normalt ikkje skal falle under 25 mrd. kroner. Så langt i år har kontantbehaldninga ikkje falle under 112 mrd. kroner. Det høge nivået på statens kontantbehaldning inneber at det ikkje er omsynet til statens likviditetsreservar som for tida er førande for statens kortsiktige opplåning.

Staten mottek rente på sine innskot i Noregs Bank. Denne renta er ein intern avrekning i statssystemet. Vil ein finne ut kva det kostar å ha ein stor likviditetsreserve, må ein samanlikne den avkastninga Noregs Bank får på plasseringar av denne likviditeten med statens sine lånekostnader. Berekningar indikerer at det ikkje medfører noko nettoutgift for staten å ha ein slik overskotslikviditet.

Kjelde: Finansdepartementet

2.2 Behovet for lånefullmakter

Når ein vurderer statens alminnelege lånebehov i marknaden, tek ein normalt utgangspunkt i statens finansieringsbehov slik det er berekna i statsbudsjettet, jf. tabell 2.1.

Vidare tek ein omsyn til den verknaden statens transaksjonar har på likviditeten i pengemarknaden. Når staten betaler avdrag på gjelda eller aukar netto utlån til statsbankane, blir pengemarknaden tilført likviditet. Over tid bør transaksjonane til staten verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden. I dag blir dette ivareteke ved at avdrag på statens lån og netto utlån til statsbankane og liknande blir finansiert ved opptak av nye lån. Likviditetstilførselen frå staten si side blir på denne måten nøytralisert.

Samla overskot på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond – Utland vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden. Likviditeten blir i sin tur tilført marknaden gjennom kjøp av valuta (og sal av kroner) for Statens pensjonsfond – Utland. Til saman er verknaden av budsjettet såleis lik null.

Statsopplåninga blir tilpassa Noregs Banks operasjonar for å styre likviditeten i banksystemet. Tilpassing til Noregs Banks likviditetsstyring kan i periodar innebere at staten låner meir eller mindre enn det som følgjer direkte av eit likviditetsnøytralt opplegg. Nokre postar på statsbudsjettet påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte, sjølv om dei påverkar balansen på statsbudsjettet og dermed overføringane til Statens pensjonsfond – Utland. Dette gjeld mellom anna renter og overføringar frå Noregs Bank og overføring til Statens petroleumsforsikringsfond. I eit likviditetsnøytralt låneopplegg må ein korrigere for desse postane. I tillegg må ein korrigere for enkelte lånetransaksjonar som inngår i finansieringsbehovet, men som ikkje har likviditetseffekt, som til dømes innskot i Fondet for forsking og nyskaping. Dette innskotet blir plassert som kontolån til staten og trekkjer ikkje på lånefullmaktene. For 2010 er det berekna at slike postar reduserer behovet for likviditetsinndraging med om lag 1 mrd. kroner netto.

Tabell 2.2 gir ei samla oversikt over gjeldande lånefullmakter for 2008 og 2009 under eitt, saman med forslag til nye fullmakter for 2010. I tillegg ber departementet om at fullmakta til å inngå rentebyteavtalar og tilsvarande derivatavtalar blir vidareførd.

2.2.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2010

Statens alminnelege lånebehov følgjer av forslaget til statsbudsjett 2010, og blir dekt ved opptak av nye langsiktige lån innanlands. Ein legg normalt opp til å jamne ut opptaka av langsiktige lån slik at store svingingar i finansieringsbehovet frå eitt år til eit anna ikkje fullt ut påverkar opplåningstakta. For 2010 er det isolert sett aktuelt å ta opp meir langsiktige lån enn det som direkte følgjer av finansieringsbehovet.

Ein ber om at fullmakta for 2010 til å ta opp nye langsiktige lån innanlands blir sett til 50 mrd. kroner.

2.2.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige marknadslån i 2010

Fullmakta under kortsiktige marknadslån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande beløp, og ikkje som ei ramme for nye låneopptak. Som følgje av ordninga med byte av statspapir mot OMF, jf. kap. 2.2.4, har uteståande volum i statskassevekslar auka mykje gjennom 2009, jf. figur 2.2. Gitt auksjonskalenderen for 2009, kan maksimalt uteståande i vekslar bli om lag 310 mrd. kroner. Ein ber derfor om at fullmakta til å ha uteståande kortsiktige marknadslån blir sett til 350 mrd. kroner i 2010.

Kjelde: Finansdepartementet

2.2.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2010

Fullmakta for andre kortsiktige lån omfattar alminnelege kontolån frå statsinstitusjonar og statlege fond, og eventuelle kontolån frå institusjonar som ved særlege høve kan bli pålagde å plassere overskotslikviditet som kontolån til staten. Fullmakta omfattar også eventuelle plasseringar gitt som trygd frå motpartar i rentebytteavtalar. Størstedelen av andre kortsiktige lån er innskot frå operatørbanken for skattebetalingsordninga.

Låna under denne fullmakta er skyldnader som er av ein slik karakter at ein ikkje bør fastsetje ei særskilt beløpsgrense. Dei er plasseringar frå institusjonar i statssystemet, og må sjåast på som ein del av den statlege og kommunale likviditetshandteringa. Staten verken kan eller bør nekte å ta imot innskot under tilvising til at fullmakta ikkje er stor nok. Ein foreslår at Finans­departementet for 2010 får fullmakt til å ta imot slike plasseringar som kontolån utan at det blir sett ei særskild beløpsgrense.

2.2.4 Fullmakt til å byte statspapir mot obliga­sjonar med fortrinnsrett

Stortinget har gitt Finansdepartementet fullmakt til å byte statspapir mot obligasjonar med fortrinnsrett (OMF) opp til 350 mrd. kroner i 2008 og 2009. Pr. 31. oktober er til saman 230 mrd. kroner av denne ramma utnytta. 24 auksjonar har vore gjennomførde og det skal i henhald til auksjonskalenderen gjennomføres ytterligare 2 auksjonar i år. Resultata av dei gjennomførde auksjonane er samanfatta i tabell 1.3 i Vedlegg 1. Ordninga har medført ei kraftig auke i uteståande statskassevekslar. I tillegg har det vore ei markert endring i eigarsamansetjinga av vekslane, jf. figur 2.3. Forretnings- og sparebankane har auka si behaldning av vekslar frå om lag 8 pst. ved utgangen av 3. kvartal 2008 til 44 pst. ved utgangen av same kvartal i 2009. Det har gjennom 2009 også vore ei markert auke i utlendingars behaldning av statskassevekslar. Dette kan indikere at bankane har behalde mykje av vekslane dei har fått tildelt i byteauksjonane og/eller selt papira vidare til andre bankar og i nokon grad til utlendingar.

Kjelde: Verdipapirsentralen