2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innleiing
Lov om avleveringsplikt for allment tilgjengelege dokument blei vedteken 9. juni 1989, femti år etter at den førre pliktavleveringslova blei vedteken i 1939. Til grunn for den nye lova frå 1989 låg NOU 1984: 3 Frå informasjon til kulturarv.
Pliktavleveringslova har ikkje vore revidert sidan ho tok til å gjelde 1. juli 1990. Den digitale utviklinga dei siste tjuefem åra har reist fleire problemstillingar som har skapt eit behov for oppdatering av lov og forskrift. Fleire land, både i og utanfor EØS-området, har revidert sine regelverk om pliktavlevering i løpet av dei siste åra, mellom anna for å få ei betre regulering av pliktavlevering av digitale dokument.
Den teknologiske utviklinga inneber at det for innsamling av nettdokument er eit særskilt behov for å vurdere nærare forholdet mellom personvernomsyn og kulturvernomsyn. Både Datatilsynet, Personvernnemnda og Personvernkommisjonen har peikt på dette.
I NOU 2009: 1 Individ og integritet side 119 omtaler Personvernkommisjonen pliktavlevering av elektronisk materiale:
Personvernkommisjonen mener at Nasjonalbibliotekets tilnærming til elektronisk pliktavlevering, der et elektronisk dokument som blir gjort offentlig tilgjengelig på Verdensveven automatisk blir lastet ned og arkivert, bør diskuteres. Lovhjemmelen bør gjennomgås og avlevering av alle elektroniske dokumenter fra nettet bør reguleres i lov eller eventuelt i forskrift. Det bør foretas en utredning av hvordan dette skal skje og hvilke elektroniske dokumenter det skal avgrenses mot, samt hvordan dette skal gjøres.
Både Datatilsynet og Personvernnemnda har gitt uttrykk for at lovgivaren bør gjere ei vurdering av kva omsyn som skal liggje til grunn for ei permanent ordning for pliktavlevering av nettdokument.
2.2 Digitalt materiale som forskingskjelder
Digital kommunikasjon blir no brukt på alle kunnskapsfelt og i alle delar av samfunnet. Norsk kulturarv blir formidla i stadig nye format og gjennom nye kanalar. I dag skjer publisering og formidling i aukande grad i digital form. Mange aktivitetar er flytta til Internett, og mange nye har oppstått. Døme på dette er elektronisk administrasjon, digital kunst, nettpublikasjonar, elektroniske læremiddel, dataspel, elektronisk handel, virtuelle utstillingar og digitale bibliotek.
Stadig meir av den skriftlege kommunikasjonen skjer digitalt. Det som før blei utgitt på papir, blir no utgitt både på papir og i digitalt format, men i mange tilfelle berre digitalt. Aldri har spennvidda i uttrykksformer og -format vore større enn ho er no, og aldri har fleire vore med på å gjere dokument allment tilgjengelege. Internett bidreg til å sikre at dei som vil, faktisk kan kome til orde. Døme på dette er bloggar og nye offentlege møteplassar for diskusjon og samtale. Ein kan hevde at digital publisering representerer ei demokratisering av den offentlege samtalen ved at folk flest i mykje større grad enn før kan kome til orde og kome fram med synspunkta sine.
Digitalt materiale er verdifullt kjeldemateriale, både når det gjeld den digitale utviklinga i seg sjølv, korleis denne har påverka kommunikasjonsformene og uttrykksmåtane våre, og ikkje minst når det gjeld innhaldet i det som blir formidla digitalt. Derfor er også resultatet av denne kommunikasjonsforma viktig å bevare for ettertida. Ei pliktavlevering som også omfattar innsamling og avlevering av digitalt materiale, er nødvendig for å kunne dokumentere samtida og samfunnsutviklinga vår. Systematisk innsamling av digitalt materiale vil gi eit breiare og meir representativt vitnemål om det norske samfunnet, og ei slik brei innsamling fører til at det nasjonale minnet vil omfatta eit større mangfald av dei stemmene som har vore med og påverka samtida. Dette er eit viktig moment som taler for bevaring av ytringar som ligg ope tilgjengelege for allmenta. Historia viser dessutan at det som kan synast trivielt i dag, blir verdifull kulturarv i framtida. Frå eit forskingsperspektiv kan ein ikkje berre byggje på ei vurdering i dag av kva som vil vere historisk interessant i framtida.
Den digitale revolusjonen var i sin første fase i slutten av 1980-åra da gjeldande lov om avleveringsplikt blei førebudd, og bevaringsverdien av digitale dokument blei anerkjend allereie da. Det følgjer av gjeldande pliktavleveringslov § 4 og kapittel 9 i forskrifta at både EDB-dokument i fysisk format og dokument som er gjorde tilgjengelege ved direktekopling gjennom tele-, fjernsyns- og datanett, skal avleverast. EDB-dokument som er tilgjengelege ved direktekopling, skal i samsvar med forskrifta § 30 andre ledd avleverast på konkret oppmoding. Internett var ikkje i allmenn bruk da pliktavleveringslova tredde i kraft,1 og den typen digital lagring som blei brukt på det tidspunktet, gjorde det nødvendig å avlevere fleire eksemplar av same dokument. I dag har vi ein teknologi som gir allmenta tilgang til nettpublikasjonar på ein heilt annan måte enn før Internett blei allemannseige. Dette fordrar ein ny gjennomgang av pliktavlevering av dette materialet. Departementet meiner at det er nødvendig å oppdatere gjeldande forskriftsføresegner knytte til «EDB-dokument», både med omsyn til sjølve omgrepet og til korleis avleveringa skal gjerast. Departementet vil konkretisere forslag til endringar om dette i det vidare forskriftsarbeidet.
2.3 Personvern ved pliktavlevering av nettdokument
For digitale dokument frå Internett (nettdokument) er avleveringsplikt slik ho blir gjennomført for fysiske og digitalt avslutta dokument, ein upraktisk innsamlingsmetode både for Nasjonalbiblioteket og domeneeigaren.2 Derfor er det nødvendig å heimle ein rett til å samle inn nettdokument og presisere kva reglar som skal gjelde for lagring av og tilgang til dette arkivet.
Eit viktig formål med lovrevisjonen er både å avklare personvernsidene ved pliktavlevering av digitalt nettmateriale og å svare på bestillinga frå Personvernkommisjonen og merknadene frå Personvernnemnda.
Omsyna som ligg til grunn for ordninga med pliktavlevering av allment tilgjengeleg materiale, gjer seg gjeldande også for digitalt skapt materiale, men dei teknologiske endringane og dei nye kommunikasjonsformene over Internett skaper nye utfordringar for personvernet. Den informasjonen som skal samlast inn og lagrast for ettertida, er i utgangspunktet informasjon som allereie er gjord tilgjengeleg for allmenta, som oftast av den registrerte sjølv. Dette er vesensforskjellig frå andre område der personvernet har vore utfordra dei siste åra. Det skal ikkje samlast inn og lagrast informasjon som ikkje har hatt som formål å vere allment tilgjengeleg. Likevel ser departementet at det kan vere mykje informasjon om den enkelte som vil bli lagra. Derfor er det behov for strenge reglar for tilgang til informasjonen. God tryggleik knytt til lagringa av materialet vil også vere viktig.
2.4 Høyringa
Kulturdepartementet sende forslag til endringar i pliktavleveringslova på brei høyring 10. desember 2012, med høyringsfrist 25. januar 2013.
Formålet med forslaget var å klargjere at lova heimlar pliktavlevering av både fysiske og digitale dokument, uavhengig av publiseringsmåte. Det vil seie at lova er medienøytral og gjeld uansett kva medium dokumenta er gjorde tilgjengelege i. I tråd med desse prinsippa blei det i høyringsnotatet foreslått å oppdatere omgrepsbruken i lova. Det blei foreslått at utgivaren/produsenten skal påleggjast å avlevere det digitale grunnlagsmaterialet for dokumentet, i tillegg til utgivingsmediet. Vidare blei det skissert to alternativ når det gjaldt kor mange eksemplar av papirdokumenta som skulle avleverast, og korleis desse eksemplara skulle forvaltast.
Høyringsnotatet foreslo også at Nasjonalbiblioteket skal få heimel til å samle inn norsk materiale som er gjort allment tilgjengeleg på Internett. På bakgrunn av personvernspørsmåla som reiser seg ved innsamling og arkivering av nettsider, blei det i høyringsnotatet drøfta kva som ligg i at eit dokument er allment tilgjengeleg, og korleis dette vilkåret skal forståast spesielt for nettdokument. For å sikre personvernomsyn ved automatisk innsamling av nettdokument blei det dessutan foreslått ei rad tiltak knytte til sikring, tilgangsavgrensing og klausulering/sletting.
Høyringsnotatet foreslo også å fjerne konsesjonskravet som vilkår for pliktavlevering av kringkasting. Det blei også foreslått ei mindre endring i definisjonen av dokumentomgrepet, slik at dette blir harmonisert med andre lovverk.
I tillegg til lovforslaget blei ein del sentrale forslag til forskriftsendringar omtalte. Dette var viktig for å gi ei god vurdering av dei foreslåtte lovendringane, sjølv om forskriftsendringar ikkje skal faststejast i denne proposisjonen. Dette gjeld både endringar i forskrift til pliktavleveringslova og i forskrift til åndsverklova. Det vil bli sett i gang eit arbeid med forskriftsendringar etter at Stortinget har ferdigbehandla lovforslaga. Forslag til forskriftsendringar vil bli sendt på eiga høyring.
Lovforslaget blei sendt på høyring til:
Departementa
Fylkesmennene
Fylkeskommunane
Kommunane
Universiteta
Høgskulane
Abelia
ALT
Altibox
Amnesty International Norge
Arbeidsforskingsinstituttet AS
Arbeidsgivarforeininga Spekter
Arkivverket
Barneombodet
Bedriftsforbundet
BONO – Billedkunst Opphavsrett i Norge
Brønnøysundregistra
Civita
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dataforening
Den norske Dommerforening
Den Norske Fagpresses Forening
Den norske Forfatterforening
Den norske Forleggerforening
Den norske legeforening
Det norske komponistfond
DIFI – Direktoratet for forvaltning og IKT
Direktoratet for arbeidstilsynet
Domstoladministrasjonen
Elektronisk Forpost Norge
Finansnæringens Arbeidsgiverforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
FolkOrg
FONO
Forbrukarombodet
Forbrukarrådet
Forbundet Frie Fotografer
Forskerforbundet
Forskningsstiftelsen FAFO
Fribit
Get
Grafill – Norske grafiske designere og illustratører
GRAMART
GRAMO
Helsedirektoratet
Hovedorganisasjonen Virke
ICJ Norge, c/o adv. Jon Wessel-Aas
IFPI Norge
IKT Norge
Institutt for samfunnsforsking
JURK
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kabel Norge
Kopinor
KS
Landsorganisasjonen i Noreg (LO)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Lederne
Mediebedriftenes Landsforening
Medietilsynet
Musikernes fellesorganisasjon
Nasjonalbiblioteket
Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design
NAViO
NextGenTel
NITO
NOPA
Noregs Bank
Noregs forskingsråd
Norges Fotografforbund
Norges Juristforbund
Norges Rederiforbund
NorSIS
Norsk Artistforbund
Norsk Bibliotekforening
Norsk Billedhoggerforening
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Norsk Filmforbund
Norsk Filmklubbforbund
Norsk Journalistlag
Norsk Komponistforening
Norsk Kritikerlag
Norsk kulturråd
Norsk Lokalradioforbund
Norsk Musikkforleggerforening
Norsk Oversetterforening
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Rockforbund
Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste
Norsk Sceneinstruktørforening
Norsk Skuespillerforbund
Norsk Videogramforening
Norske Arkitekters Landsforbund
Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere
Norske Billedkunstnere
Norske Dansekunstnere
Norske Dramatikeres Forbund
Norske film- og TV-produsenters forening
Norske filmbyråers forening
Norske Filmregissører
Norske Grafikere
Norske Kunsthåndverkere
Norske Reklamefotografer
Norske Scenografer
Norske Tekstilkunstnere
NORWACO
NRK AS
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon
Næringslivets Sikkerhetsråd
P4 Radio Hele Norge
Politidirektoratet
Post- og teletilsynet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Sametinget
Samisk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Samisk Kunstnerråd
Samvirkeforetakenes Forhandlingsorganisasjon (SAMFO)
SBS Radio Norge AS
Sivilombodsmannen
Skattedirektoratet
Sparebankforeningen i Norge
Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI
Statens helsetilsyn
Statens innkrevjingssentral
Statistisk sentralbyrå
Tegnerforbundet
Teknologirådet
Tele2 Norge AS
Telenor
TONO
TV 2 AS
TVNorge AS
Unge Kunstneres Samfund
Unio
Universitets- og høgskolerådet
Utdanningsdirektoratet
Utdanningsforbundet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Det kom inn 55 høyringssvar. Av desse var 18 utan merknad eller støtta uttrykkeleg forslaget.
Følgjande instansar hadde merknader, som er kommenterte nærare under dei enkelte punkta.
Finansdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet
Forsvarsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Østfold fylkeskommune
Arkivverket
Datatilsynet
Medietilsynet
Nasjonalbiblioteket
Skatteetaten
Statens kartverk
NTNU – Universitetsbiblioteket
Universitetet i Bergen – Universitetsbiblioteket
Universitetet i Oslo – Institutt for lingvistikk og nordiske studium
Universitets- og høgskolerådet
Universitetsbiblioteket i Oslo
Universitetsbiblioteket i Tromsø
Advokatforeningen – lovutvalg for IKT og personvern
Den norske Forfatterforening
Den norske Forleggerforening
Kopinor
Landslaget for lokal- og privatarkiv
Mediebedriftenes landsforening
Norsk Arkivråd
Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere
Norsk Bibliotekforening
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Norsk Journalistlag
Norsk medieforskerlag (NML)
Norsk oversetterforening
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norske filmregissører (NFR)
NORWACO
TV 2
Éin privatperson
Desse instansane hadde ikkje merknader eller støtta forslaget:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utanriksdepartementet
Arbeidstilsynet
Brønnøysundregistra
Domstoladministrasjonen
Noregs Bank
Politidirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statens arbeidsmiljøinstitutt – STAMI
Statens innkrevjingssentral
Statistisk sentralbyrå
Arbeidsgiverforeningen Spekter
SAMFO – Arbeidsgiverforeningen for samvirkeforetak