Det er en klar sammenheng mellom svake norskferdigheter, tilgang på utdanning for å kvalifisere seg og manglende tilknytning til arbeidslivet. Det er derfor sentralt at norskopplæringstilbudet er organisert og innrettet slik at flest mulig innvandrere oppnår de norskferdighetene som kreves for å gjennomføre utdanning, komme eller være i jobb og bli godt integrert i samfunnet.  

Norskopplæringsfeltet er i dag preget av et stort aktørmangfold og ulike ordninger, og hvilke rettigheter og plikter ulike innvandrergrupper har varierer. Det er også store forskjeller mellom opplæringsstedene i resultatene de oppnår, sammenlignet med hva en kunne forventet ut fra sammensetningen av deltakere og hvorvidt de tilbyr digital opplæring og gjør bruk av KI. Arbeidsgiveres krav til norskferdigheter varierer også, samt bruken av uformelle og formelle krav. Det er først og fremst offentlig sektor som bruker formelle krav, særlig i helse- og utdanningssektoren.

Regjeringen har besluttet å nedsette et utvalg som skal gjøre en helhetlig gjennomgang av norskopplæringstilbudet til voksne innvandrere, for å vurdere hvordan tilbudet bør organiseres og innrettes. Gjennomgangen skal avklare ev. behov for endringer i ansvarsfordeling, organisering og innhold i norskopplæringstilbudet, og hvordan de statlige midlene til formålet kan brukes mest mulig samfunnsøkonomisk effektivt, og på en slik måte at deltakerne oppnår best mulig resultater i norsk dokumentert gjennom norskprøven, sluttvurderinger i grunnopp-læringen for voksne (FOV og VOV) eller andre typer testbevis eller karakterutskrifter. Gjennomgangen skal også avklare om det er behov for endringer i dagens norskprøvestruktur for å øke bruken av formelle norskkrav ved ansettelser og redusere språkrelatert diskriminering ved ansettelse av innvandrere. Ved å gjøre grep når det gjelder organisering og innretning av opplæringstilbudet, kan det bli frigjort ressurser som gjør at flere kan bli omfattet av retten til gratis opplæring uten at det går på bekostning av tilbudet som gis til eksisterende målgruppe.

Med norskopplæringstilbudet til voksne innvandrere menes alle offentlige og private opplæringstilbud i norsk språk for voksne i regi av kommuner, fylkeskommuner, Nav, arbeidsgivere, ideelle og private tilbydere, uavhengig av finansiering, organisatorisk ansvar eller hvilket regelverk opplæringen reguleres av. Dette omfatter også norskopplæring og særskilt språkopplæring som gis innenfor grunnopplæringen for voksne (FOV og VOV).

Avgrensninger

Utvalgets arbeid skal rette seg mot systemnivået i norskopplæringstilbudet for voksne innvandrere, herunder organisering og ansvarsfordeling og samspillet mellom aktører og tilbud. Utvalget skal også se på innretning av opplæringen og praksis i førstelinjen. Spørsmål om individuelle rettigheter og plikter, kompetansekrav, læreplaner, regler om inntak og vurderingsordninger både i integreringsloven og opplæringsloven, ligger i utgangspunktet utenfor utvalgets mandat med mindre noe annet er uttrykkelig presisert. Utvalget kan likevel omtale slike forhold der det er nødvendig for å belyse helheten, forstå grenseflater eller vurdere hvordan tilbudene fungerer i praksis og kan på eget initiativ komme med forslag som berører dette. Utvalget skal belyse hvordan eksisterende ordninger, for eksempel kombinasjonsløp, særskilt språkopplæring og andre fleksible løsninger, benyttes i praksis, og hvordan regelverket påvirker kommunenes og fylkeskommunenes handlingsrom og prioriteringer. Dette vil kunne bidra til å synliggjøre sammenhengen mellom rettslige rammer, prioriteringer, organisering og måloppnåelse. Utvalget skal ikke vurdere behovet for endringer i organisering av, sluttnivået for eller kompetansemål i læreplaner i norsk for språklige minoriteter i FOV og VOV. Uformell norsktrening i regi av frivillig sektor er ikke en del av gjennomgangen. Hvorvidt de formelle språkkravene som følger av lov eller forskrift, er hensiktsmessig eller for lave/for høye, faller også utenfor det utvalget skal utrede.

Ekspertutvalgets arbeid

Utvalget skal innledningsvis kartlegge og utarbeide en oversikt over norskopplæringstilbudet og sammenhengen mellom de ulike ordningene/tilbudene. Utvalget kan vurdere å belyse nåsituasjonen ved å innhente kunnskap om innvandreres norskferdigheter målt ved norskprøveresultater, koblet med arbeidsmarkedsstatus ett gitt år.

  1. fordeler og ulemper ved dagens organisering og ansvarsfordeling mellom kommune, fylkeskommune og stat og mellom relevante direktorater og hvorvidt dagens bruk av private tilbydere og opplæring i regi av arbeidsgivere er hensiktsmessig eller bør øke.
  2. om bruk av insentiver overfor opplæringstilbydere kan gi bedre resultater i opplæringen og om det bør utvikles nasjonale indikatorer for norskferdigheter for innvandrerbefolkningen i stort – herunder vurdere hvilke forutsetninger som må være på plass for å måle resultater på en pålitelig måte.
  3. behovet for tiltak for å styrke sammenhengen i overgangen mellom de ulike opplæringstilbudene og hvordan tilbudene er tilpasset muligheten for videre utdanningsløp.
  4. hvordan norskopplæringen i større grad kan tilpasses arbeidsmarkedets behov, særlig i bransjer med stor etterspørsel etter arbeidskraft.
  5. metoder som antas å ha størst effekt på ulike brukergrupper og behovet for å ta i bruk eller utvikle egne opplæringsmetoder for enkelte grupper.
  6. om det bør etableres et permanent nasjonalt digitalt tilbud om norskopplæring og ev. hvordan det skal innrettes.
  7. om arbeidsinnvandrere kan innlemmes i målgruppen for norskopplæring etter integreringsloven, ev. hvilket omfang av opplæring de skal få rett til/ev. kombinert med egen-/arbeidsgiverfinansiering.
  8. om det er behov for endringer i målgruppen for norskopplæringsplikten etter sosialtjenesteloven som gjelder andre forhold ved gruppen enn alder (se omtale under bakgrunn), og om å vurdere hensiktsmessigheten av denne plikten.
  9. fordeler og ulemper ved bruk av dagens norskprøvestruktur med fem rammeverksnivåer og fire delprøver til å kommunisere norsknivå ved ansettelse av innvandrere og om det er behov for å tilpasninger i norskprøvens struktur for å gi arbeidsgivere et bedre grunnlag for å forstå kandidatens faktiske norskferdigheter.

På bakgrunn av utredningen av punktene over, skal utvalget foreslå tiltak av juridisk, økonomisk og organisatorisk art, både på kort og lang sikt. Utvalget skal foreslå minimum to konkrete alternativer til endret organisering for å oppnå best mulig styring og effektiv ressursbruk på tvers av opplæringstilbudene, hvorav minst ett av alternativene skal innebære større grad av samordning når det gjelder ansvaret for norskfeltet på direktoratsnivå. Ved vurderingene skal det tas høyde for etterspørsel- og kapasitetsutfordringer som følge av migrasjonssvingninger. Digital opplæring og bruk av kunstig intelligens (KI) skal særlig vektlegges.

Føringer for arbeidet

Arbeidet skal gjennomføres i henhold til utredningsinstruksen. Ekspertutvalget skal vurdere økonomiske, juridiske, administrative og samfunnsmessige konsekvenser av forslagene i tråd med kravene i Utredningsinstruksen, herunder synliggjøre konsekvenser for ressursbruk og styring i kommunal og statlig sektor. Utvalget skal legge til grunn at anbefalingene skal kunne gjennomføres i kommuner av ulik størrelse, ev. gjennom interkommunalt samarbeid eller andre løsninger som samlet sett vil gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne.

Forslagene skal være budsjettnøytrale og samlet skal forslagene ikke øke den statlige detaljstyringen eller kreve mer ressurser av kommunene. Utvalget skal ta utgangspunkt i relevant kunnskapsgrunnlag og ved behov innhente analyser og faglig bistand underveis. Kunnskap og erfaringer fra Norden skal gjennomgående trekkes inn i analysen. Av særlig relevans er «Rapport fra tværministeriel arbejdsgruppe om danskundervisningsområde (2025) og kunnskap om språkprøvestrukturen i Norden (særlig Danmark og Sverige).

Utvalget skal ikke vurdere behovet for endringer i finansiering av opplæring iht. opplæringsloven.

Utvalget skal, i dialog med departementet, sette ned en referansegruppe med representanter fra bl.a. direktorater og organisasjoner, for å sikre forankring, at flere interessenter blir hørt og mer åpenhet rundt utvalgets arbeid.

Utvalget skal levere en rapport med konkrete anbefalinger. Frist for av­levering til departementet er 15. juni 2027.

Utvalget vil få anledning til drøfting av mandatet med oppdragsgiver, for å sikre omforent forståelse av mandatet.

Bakgrunn for utvalget

Norskopplæringsfeltet er i dag preget av et stort aktørmangfold og ulike ordninger. I 2024 brukte regjeringen over 2 milliarder kroner til kommunal og fylkeskommunal norskopplæring til nyankomne. Kostnader til øvrige tilbud kommer i tillegg.

Ansvaret på direktoratsnivå er delt mellom Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) og Utdanningsdirektoratet (Udir).

Opplæringstilbudet finansieres stort sett av staten gjennom ulike tilskuddsordninger som forvaltes av flere forskjellige direktorater. Kommunen er den største tilbyderen av norskopplæring, primært til personer med rettigheter etter integreringsloven. Det finnes videre en rekke godkjente private aktører som utfører opplæring på oppdrag fra kommuner, Nav og arbeidsgivere. Enkelte større kommuner opererer også som kommersielle aktører i konkurranse med private tilbydere.

Det stilles en rekke formelle krav til godkjente tilbydere av norskopplæring og til opplæringen som er lovregulert (nivåer og kompetansemål), men tilbyderne står fritt når det gjelder valg av metode.

De relevante tilskuddsordningene er tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, tilskudd til norskopplæringsordningen og kompetansepluss. Tilskuddsordningene som finansierer opplæringstilbudet, er ikke resultat- eller insentivbaserte.  Kommunene mottok fram til 2013 et resultattilskudd for både muntlig og skriftlig del av norskprøve 2 og 3.

Opplæringstilbudet etter integreringsloven er primært rettet mot flyktninger og deres familiegjenforente. Disse, samt familiegjenforente med norske og nordiske borgere har rett og plikt til norskopplæring og de får opplæring gratis. Kommunene og fylkeskommunene tilbyr gratis grunnopplæring for voksne. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland har kun plikt til norskopplæring, og må betale for opplæringen selv. Norskopplæring og grunnopplæring for voksne kan også gis som et opplæringstiltak i Nav og det er språkplikt etter sosialtjenesteloven for personer under 30 år som har hatt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, og som ikke er selvhjulpne på grunn av manglende norskkunnskaper.

Stortinget har vedtatt en bestemmelse om aktivitetsplikt, og gjennom dette også norskopplæringsplikt, som skal gjelde for alle mottakere av sosialhjelp, uansett alder. Det følger imidlertid av stortingsvedtaket fra 2015 at lovendringen ikke skal iverksettes før kommunene blir kompensert for eventuelle merutgifter. Foreløpig er aktivitetsplikten, og gjennom dette også norskopplæringsplikten, besluttet innført kun for mottakere under 30 år. En utvidelse av målgruppen for aktivitetsplikt når det gjelder alder vil først innføres når det bevilges midler til dette.