§§ 1-3, 1-4 og 2-1 - Sametingets søksmålskompetanse

Saksnummer: 200706550 ES KOT/PEO

Dato: 31.10.2007

Sametingets søksmålskompetanse

1 Arbeids- og inkluderingsdepartementet har anmodet om en tolkingsuttalelse om Sametingets søksmålskompetanse i lys av tvisteloven § 1-4 annet ledd. Bakgrunnen er diskusjonen om Sametinget bør bli et eget rettssubjekt, jf. rapporten 25. april 2007 fra en arbeidsgruppe om Sametingets formelle stilling og budsjettprosedyrer.

2 Grunnvilkårene for å reise søksmål for norske domstoler er at saksøkeren mener at det foreligger et rettskrav, og at det påvises et reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte, jf. tvisteloven § 1-3. For organisasjoner og offentlige organer suppleres denne bestemmelsen av § 1-4. I tillegg må saksøkeren ha partsevne. Hvem som har partsevne, er i utgangspunktet regulert i tvisteloven § 2-1.

Sametingets organisering og rolle er lovfestet i sameloven § 1-2 og kapittel 2. Sametingets virksomhet som folkevalgt organ og forvaltningsorgan er mangeartet, og det knytter seg på flere områder usikkerhet til omfanget av tingets myndighet, jf. rapporten nevnt i punkt 1. En uttømmende vurdering av Sametingets søksmålskompetanse kan derfor forutsette en nærmere gjennomgåelse av Sametingets virksomhet, noe Lovavdelingen ikke har anledning til å foreta.

3 Legger man til grunn at Sametinget ikke er eget rettssubjekt, men en del av staten, vil Sametinget i utgangspunktet ikke for egen regning kunne stifte rettigheter eller pådra seg plikter i sin virksomhet, men bare gjøre det på vegne av staten. Etter vanlig lære vil da søksmål om rettsforhold som knytter seg til Sametingets egen virksomhet, for eksempel kontraktsmessige tvister om innkjøp eller arbeidsforhold, måtte reises av eller mot staten ved det ansvarlige departementet. Sameloven har ingen særskilt bestemmelse om partsforholdet i slike rettstvister som universitetsloven § 12-2 har.

Spørsmålet er om Sametinget kan reise søksmål innenfor rammen av tvisteloven § 1-4. Det beror dels på hvordan denne bestemmelsen skal forstås, dels på om kravet til partsevne etter tvisteloven § 2-1 er til hinder.

Tvisteloven § 1-4 lyder:
”(1) Foreninger og stiftelser kan reise søksmål i eget navn om forhold som det ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta, når vilkårene ellers i § 1-3 er oppfylt.
(2) Offentlige organer med oppgave å fremme særskilte interesser kan på tilsvarende måte reise søksmål for å ivareta disse.”

Etter denne bestemmelsen vil Sametinget kunne reise søksmål om forhold for å ivareta interesser som det har til oppgave å ivareta, dersom to vilkår er oppfylt: Sametinget må være et ”offentlig organ med oppgave å fremme særskilte interesser”, og den konkrete saken må gjelde forhold som ligger innenfor Sametingets ”formål og naturlige virkeområde” og ivareta de ”særskilte interesser” som Sametinget skal fremme.  I tillegg må de øvrige vilkårene for å gå til sak være oppfylt, jf. tvisteloven § 1–3.

Det første spørsmålet er om Sametinget er et ”offentlig organ med oppgave å fremme særskilte interesser”, jf. tvisteloven § 1–4 annet ledd. Om dette vilkåret heter det i Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) side 367:

”Annet ledd fastsetter en tilsvarende søksmålsadgang som etter første ledd for offentlige organer med oppgave å fremme særskilte interesser. Bestemmelsen vil ikke ha selvstendig betydning for tilsynsorganer i forhold til den lovgivning som de har til oppgave å håndheve. Den vil derimot få anvendelse på organer som mer generelt skal ivareta bestemte interesser, for eksempel Forbrukerrådet. Den kan også gi søksmålsadgang for organer med ombudsfunksjoner på bestemte områder.”

Sametingets søksmålskompetanse er ikke særskilt omtalt i forarbeidene. Ved vurderingen av om Sametinget har som oppgave å fremme ”særskilte interesser”, er det derfor naturlig å se hen til samelovens bestemmelser. Samelovens formål er ”å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv”, jf. sameloven § 1–1. Sametingets arbeidsområde er etter sameloven § 2-1 første ledd ”alle saker som … særlig berører den samiske folkegruppe”. Formål og arbeidsområde er vidt formulert, men det er likevel rimelig å si at Sametinget har til oppgave å fremme særskilte – samiske – interesser, slik at det omfattes av tvisteloven § 1–4 annet ledd. Når det videre legges til grunn at Sametinget ikke er et eget rettssubjekt atskilt fra staten, er det uten videre naturlig å regne Sametinget som et ”offentlig organ”.

Lovavdelingen antar etter dette at Sametinget er et ”offentlig organ med oppgave å fremme særskilte interesser”, jf. tvisteloven § 1–4 annet ledd.

I den grad Sametinget kan reise søksmål i medhold av § 1-4 annet ledd, kan det trolig gjøre det i eget navn, jf. bestemmelsen om dette i § 1-4 første ledd, som omfattes av henvisningen ved uttrykket ”på tilsvarende måte” i annet ledd (motsatt Hov: Rettergang III (Oslo 2007) s. 126). Dette gjelder selv om saksanlegget kan medføre forpliktelser til å dekke motpartens sakskostnader. Det synes i tilfelle naturlig at Sametinget dekker slike sakskostnader over eget budsjett før det kan bli tale om å få dem dekket av staten på annen måte.

Spørsmålet er videre om Sametinget må tilfredsstille reglene om partsevne i tvisteloven § 2-1 for å kunne reise søksmål.

Sametinget dekkes ikke av opplistingen i tvisteloven § 2-1 første ledd av hvem som har partsevne. Alternativet ”selvstendige offentlige virksomheter”, jf. tvisteloven § 2-1 første ledd bokstav f, kan dekke Sametinget, men får bare anvendelse dersom det er særlig bestemt i lov, noe som ikke er tilfellet her. Den supplerende regelen i tvisteloven § 2-1 annet ledd, som kan gi partsevne etter en konkret vurdering av organisasjonen, gjelder bare for sammenslutninger, og tar etter forarbeidene særlig sikte på foreninger, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) s. 369. Det synes ikke naturlig å regne Sametinget for en sammenslutning etter den betydning dette begrepet ellers har. Når Sametinget ikke anses som et eget rettssubjekt, ligger det derfor nærmest å anta at tinget ikke oppfyller kravet til partsevne etter tvisteloven § 2-1.

Spørsmålet er da om det vanlige krav til partsevne også gjelder i de tilfelle hvor et søksmål kan reises i medhold av tvisteloven § 1-4. For foreninger og stiftelser fremgår det uttrykkelig av merknadene til § 1-4 første ledd i forarbeidene at kravet om partsevne gjelder fullt ut, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) s. 367.  Denne uttalelsen knytter seg imidlertid ikke til regelen for offentlige organer i § 1-4 annet ledd. Skulle kravet om partsevne gjelde på vanlig måte her, ville det medføre at søksmålsadgangen etter § 1-4 annet ledd ville miste hele eller det meste av sin betydning. Det er derfor grunn til å anta at det ikke gjelder noe særskilt krav om partsevne i de tilfelle hvor søksmål kan reises i medhold av tvisteloven § 1-4 annet ledd (motsatt Hov: Rettergang III (Oslo 2007) s. 20-21).

Lovavdelingen antar for sin del etter dette at Sametinget vil kunne reise søksmål i eget navn om forhold som det ligger innenfor de særskilte interesser Sametinget skal ivareta, jf. tvisteloven § 1–4 første ledd.

Om omfanget av denne søksmålsadgangen bemerker vi:

Når de ”særskilte interesser” skal vurderes, er det naturlig å se hen til om sakens gjenstand berører Sametingets arbeidsområde slik dette er definert i sameloven § 2–1, jf. ovenfor. De føringer som er lagt i formålsbestemmelsen i § 1–1, kan også gi veiledning. Som et utgangspunkt kan det legges til grunn at det ikke er tilstrekkelig at samiske interesser berøres av det som er sakens gjenstand. Samiske interesser må berøres i særlig grad, jf. sameloven § 2–1. I Ot.prp. nr. 33 (1986–87) side 116 utdypes dette slik:

”Sametingets arbeidsområde vil være saker som særlig berører den samiske folkegruppe. Dette kan være tilfelle selv om også andre grupper samtidig er berørt i noen grad. Men saker som ikke berører samene i større grad enn andre grupper i landet, vil det være mindre naturlig å behandle i Sametinget.”

Sameloven § 2–1 fastsetter at Sametinget selv vurderer om et forhold særlig berører samiske interesser. Men dette kan etter Lovavdelingens syn ikke alene være avgjørende for søksmålskompetansen. En naturlig tolking av tvisteloven § 1–4 på bakgrunn av tidligere rettspraksis tilsier at domstolen må foreta en selvstendig vurdering av om samiske interesser er berørt i tilstrekkelig grad. En retningslinje vil trolig være om utfallet av saken har så stor betydning for de interesser Sametinget skal fremme, at det er rimelig og naturlig at Sametinget kan reise søksmål. Lovavdelingen antar at Sametinget etter en slik konkret vurdering vil kunne ha søksmålskompetanse i saker som berører samiske interesser.

Vi skal nedenfor gi noen mer konkrete illustrasjoner på omfanget av Sametingets søksmålskompetanse i medhold av tvisteloven § 1-4:

Det må trolig legges til grunn at Sametinget kan ha søksmålskompetanse overfor en avis som nekter å ta inn fødsels-, ekteskaps- og dødsannonser med samiske navn med påstand om at nektelsen er lovstridig. Tilsvarende vil Sametinget etter omstendighetene kunne reise søksmål mot staten for påståtte brudd på lovregler som beskytter samiske interesser. Et eksempel kan være bestemmelsene om rett til samisk opplæring i opplæringsloven § 6–2, jf. sameloven § 3–8. Ved brudd på bestemmelsene i sameloven kapittel 3 vil Sametinget ha klagerett etter § 3–11 annet ledd til det organet som er nærmest overordnet det organet klagen angår, jf. Ot.prp. nr. 60 (1989–90) side 150. Klageretten, sammenholdt med språkets betydning for samisk kultur og Sametingets funksjon som forvalter av det samiske språk, taler for at Sametinget har søksmålskompetanse i slike saker.

Et annet tilfelle man kan tenke seg, er at Sametinget ønsker å reise søksmål mot staten med påstand om at et fredningsvedtak eller vedtak om naturinngrep er ugyldig fordi det griper inn i samenes rett til å utøve sin kultur etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, jf. menneskerettsloven § 2. Lovavdelingen antar at Sametinget etter en konkret vurdering vil kunne ha søksmålskompetanse også i slike saker.

På noen områder er Sametinget delegert myndighet til å treffe vedtak i konkrete saker. Blant annet er Sametinget (Samisk kulturråd) delegert myndighet til å treffe midlertidig fredningsvedtak etter kulturminneloven § 22 nr. 4, jf. forskrift 30. april 1990 nr. 351 om delegering av myndighet etter kulturminneloven. Her er den delegerende myndighet (departementet) overordnet instans og har derfor instruksjonsmyndighet etter alminnelige forvaltningsrettslige regler. Dersom departementet overprøver et vedtak fra Samisk kulturråd, antar Lovavdelingen at Sametinget ikke kan gå til søksmål mot staten ved departementet for å få kjent vedtaket ugyldig. Tilsvarende er lagt til grunn i rettspraksis når det gjelder kommunenes søksmålskompetanse i saker der de er underlagt departementet.

Søksmålsadgangen etter tvisteloven § 1-4 annet ledd er begrenset til å ivareta de særskilte interesser som vedkommende offentlige organ er satt til å fremme. Når bestemmelsen forstås slik at den kan gjelde uten at kravet om partsevne trenger å være oppfylt, kan den ikke godt gi grunnlag for søksmål knyttet til organets alminnelige drift. Så lenge Sametinget ikke er et eget rettssubjekt, vil det derfor ikke kunne reise søksmål knyttet til tingets løpende drift.

4 Som eget rettssubjekt vil Sametinget ha alminnelig rettslig handleevne til å binde seg ved avtale og pådra seg forpliktelser og ansvar. Sametinget vil ha alminnelig søksmålskompetanse etter tvisteloven § 1–3, og derfor kunne opptre som saksøker og saksøkt i enhver tvist som berører tingets eget rettsforhold, uavhengig av om vilkårene i tvisteloven § 1–4 er oppfylt. Når det gjelder spørsmålet om partsevne, vil Sametinget også som eget rettssubjekt falle utenfor de tilfelle som er oppregnet i tvisteloven § 2-1. Dersom Sametinget gjøres til eget rettssubjekt ved en endring i sameloven, vil det være naturlig å vurdere om det samtidig bør lovfestes uttrykkelig at Sametinget har partsevne.

Søksmål om rettigheter og plikter som ikke tilligger Sametinget som sådant, men som gjelder de interesser Sametinget skal ivareta, blir å vurdere etter tvisteloven § 1–4. Selv om Sametinget er gjort til eget rettssubjekt, er det stadig nærliggende å anse det som et ”offentlig organ” etter § 1-4 annet ledd, og mer nærliggende å anse det som et offentlig organ etter denne bestemmelsen enn som forening eller stiftelse etter § 1-4 første ledd. Adgangen til å reise søksmål om tvister der samiske interesser er berørt, vil derfor trolig være den samme enten Sametinget er et eget rettssubjekt eller må regnes som en del av staten. Der Sametinget er delegert myndighet, vil Sametinget ikke kunne reise søksmål mot vedtak truffet av overordnet organ, selv om Sametinget er blitt et eget rettssubjekt.