§ 105 - Forbud mot pelsdyroppdrett – vernet etter Grunnloven og EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1

Brevdato: 11.05.2016

Forbud mot pelsdyroppdrett – vernet etter
Grunnloven og EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1

1.    INNLEDNING

Vi viser til brev 3. mars 2016 fra Landbruks- og matdepartementet og senere kontakt om saken. Fra brevet siterer vi: 

«Landbruks- og matdepartementet ber om at Lovavdelingen vurderer oppdretternes rettsstilling ved en eventuell avvikling av pelsdyrnæringen gjennom et forbud mot pelsdyroppdrett. Dette gjelder i første rekke om pelsdyroppdrettere vil ha krav på erstatning etter prinsippet i Grunnloven § 105, og en vurdering av et slikt forbud opp mot EMK. Det er ønskelig med en vurdering av om avviklingstiden og andre eventuelle sider ved gjennomføringen av forbudet har rettslig betydning. I Sverige er reveoppdrett blitt avviklet, ikke som følge av et forbud, men som følge av en skjerping av dyrevelferdskravene som har ført til at dyreholdet i praksis har blitt lagt ned. Dersom et slikt tiltak har andre konsekvenser for erstatningsspørsmålet enn et forbud vil ha, best det om at dette også belyses.

Når det gjelder begrunnelsen for et eventuelt forbud mot pelsdyroppdrett, vil denne være knyttet til en etisk vurdering av at formålet med dyreholdet ikke er matproduksjon, men pels, eventuelt til dyrevelferden i pelsdyroppdrett.»

I tillegg heter det:

«Dersom vurderingen gjør det aktuelt, bes det om at Lovavdelingen skisserer hvilke tapsposter som er aktuelle å erstatte. I denne sammenheng nevnes at oppdretterne vil miste inntekt ved salg av skinn, og sitte igjen med anlegg og produksjonsbygninger for pelsdyroppdrett som i mange tilfeller ikke er mulig å bruke til annen næringsdrift. Disse kan i mange tilfeller være lånefinansiert, kanskje med en gjeld opp mot anleggets bokførte verdi. Det kan også være behov for å fjerne produksjonsanleggene, blant annet av miljøhensyn. …»

Vi antar at oppdrettsvirksomheten kan være organisert på ulike måter, dels slik at de formuesposisjonene som er knyttet til virksomheten, inngår i enkeltpersonforetak, dels at formuesposisjonene eies av juridiske personer (for eksempel aksjeselskaper). For enkelhets skyld taler vi i det følgende om «pelsdyroppdrettere» uansett om den som eier formuesposisjonene er en fysisk eller juridisk person.

Landbruks- og matdepartementet har forelagt oss en rapport fra konsulentselskapet Menon business Economics AS om «Samfunnsøkonomiske konsekvenser og pelsdyroppdretternes tap av et forbud mot pelsdyroppdrett» (Menon-publikasjon nr. 7/2016). Vi har gjort oss kjent med innholdet i rapporten.  

2.    FORHOLD KNYTTET TIL PELSDYRNÆRINGEN

2.1  Noen opplysninger om pelsdyrnæringen

Det stilles ingen formelle krav om godkjenning eller tillatelse for å starte og drive med pelsdyroppdrett. Forskrift 17. mars 2011 nr. 296 om hold av pelsdyr (heretter pelsdyrforskriften), gitt med hjemmel i ulike bestemmelser i lov 19. juni 2009 nr. 97 om dyrevelferd, avgrenser imidlertid hvilke arter som er «tillatt holdt» som pelsdyr, jf. forskriften § 3. Videre stiller forskriften kompetansekrav for dyreholder og personer som arbeider med pelsdyrhold, jf. pelsdyrforskriften § 5 første ledd. Det gjelder videre meldeplikter til Mattilsynet ved hold av pelsdyr, jf. § 4. Utover kompetansekrav stiller forskriften en rekke krav til utøvelse av pelsdyroppdrett.

Forskrift 13. januar 2013 nr. 60 om avliving av dyr stiller nærmere krav til kompetansebevis ved avliving av dyr, jf. forskriften § 19 første og annet ledd.

Næringen har etablert sin egen sertifiseringsordning, FarmSert. Det er Norges Pelsdyralslag (NPA) som eier FarmSert og således fastsetter sanksjonsreglene inkludert konsekvensene for medlemskap i foreningen ved brudd på kravene. Fra 2012 er ordningen obligatorisk for medlemmer av NPA. Sertifisering er en forutsetning for å kunne selge skinn gjennom Oslo  Skinnauksjoner AS og for forsikring gjennom Pelsdyrtrygdelagets forsikringsordning (Pelsdyrtrygdelagets forsikringsvilkår pkt. 5.3). En del av FarmSert er «Helsetjeneste for pelsdyr», hvor oppdretter må tilknytte seg en lokal veterinær som gjennomfører 3–5 årlige veterinærbesøk. Alle norske pelsdyrfarmer er sertifisert gjennom FarmSert.

Vi legger til grunn at oppstart og drift av pelsdyroppdrett har innebåret betydelige økonomiske investeringer for en del private aktører, jf. Menon-rapporten kapittel 1 og 3. Disse investeringene kan være finansiert ved låneopptak. Videre kreves det en del innsats for å oppfylle lov- og forskriftsmessige krav til kompetanse, jf. punkt 2.1. Videre vil det i mange tilfeller være vanskelig eller ikke mulig med alternativ bruk av innsatsfaktorer i pelsdyrvirksomheten, jf. NOU 2014: 15 (Pelsdyrutvalget) punkt 9.3.2.    

Pelsdyroppdrettere kan søke om investeringstilskudd og rentestøtte, jf. forskrift 19. desember 2014 nr. 1816 om midler til investering og bedriftsutvikling i landbruket § 3. Det er begrenset med tilskuddsmidler tilgjengelig over ordningen, og tilskudd kan bare gis innenfor rammer fastsatt ved jordbruksoppgjøret, statsbudsjettet og regionale bygdeutviklingsprogram. Investeringsstøtte kan eksempelvis være tilskudd til investering i faste anlegg som driftsbygning (som en prosent av kostnadsoverslaget). Det er gitt regional handlefrihet hva gjelder prioritering av investeringsstøtte og rentestøtte (den siste fases nå ut), og det kan derfor være til dels store forskjeller fra fylke til fylke i hva som er prioritert og størrelsen på tilskuddene. Det er gitt noe investeringsstøtte til pelsdyroppdrett i årene 2008 til 2013, men det ble ikke gitt investeringsstøtte til pelsdyroppdrett i 2014 og 2015. Samlet rentestøtte til pelsdyroppdrett i 2015 er beregnet til kroner 500 000, og vesentlig mindre enn det i 2016. Rentestøtten er nå avviklet, men de som har investert med rentestøtte, vil ha denne retten i opp til 15 år fra innvilgningen.

2.2   Vurderinger fra politiske myndigheter knyttet til et mulig forbud

I St.meld. nr. 12 (2002-2003) Om dyrehold og dyrevelferd konkluderte Landbruksdepartementet med at det ikke ville fremme forslag om avvikling av norsk pelsdyrhold, men at velferden for pelsdyrene måtte forbedres vesentlig i et framtidig pelsdyrhold. Det ble også sagt at dersom det ikke oppnås vesentlige avlsmessige forbedringer når det gjelder dyrenes mentale helsetilstand i løpet av en tiårsperiode, bør det vurderes å avvikle pelsdyrholdet. Ved behandlingen av stortingsmeldingen fremmet et mindretall i næringskomiteen (de to representantene fra SV) et forslag om avvikling av pelsdyroppdrett fra og med 2013. Forslaget ble ikke vedtatt.

I Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken ble spørsmålet om dyrevelferd omtalt i punkt 3.6. Dyrevelferd i sin alminnelighet ble omtalt i et punkt 3.6.1, mens et punkt 3.6.2 dreide seg «Spesielt om dyrevelferd for pelsdyr». Avsnittet munnet ut i at «[p]elsdyrnæringen er omstridt i Norge», og at «[r]egjeringen vil foreta en egen gjennomgang av pelsdyrnæringen og vil komme tilbake til Stortinget om saken». Spørsmålet om pelsdyrnæringens fremtid ble tatt opp særskilt under stortingsbehandlingen, se Innst. 234 S (2011–2012) punkt 2.22. Næringskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viste til at pelsdyrhold er omstridt i Norge, og merket seg at regjeringen vil foreta en egen gjennomgang av pelsdyrnæringen, og komme tilbake til Stortinget om saken. Flertallet uttalte at det var tilfreds med at dette ville skje. Komiteens mindretall, representantene fra Høyre og Fremskrittspartiet, var «kritiske til at regjeringen Stoltenberg II i den fremlagte landbruks- og matmeldingen ikke avklarer pelsdyrnæringens fremtid i Norge». Mindretallet viste blant annet til at dette «er med på å skape usikkerhet i næringen, med den konsekvens at blant annet finansinstitusjoner er tilbakeholdne med å gi lån til oppgradering og nyinvesteringer i næringen». De samme representantene uttalte også at de ville «opprettholde pelsdyrnæringen som egen næring», samtidig som de forventet «at regjeringen i løpet av 2012 legger frem en egen melding til Stortinget som avklarer pelsdyrnæringens fremtidige rammevilkår».

Ved kongelig resolusjon ble det 4. oktober 2013 oppnevnt et offentlig utvalg for å gjennomgå pelsdyrnæringen. Etter mandatet skulle utvalget blant annet utrede ulike problemstillinger knyttet til to hovedalternativer for pelsdyrnæringens framtid i Norge: bærekraftig utvikling eller styrt avvikling.

I Stortinget ble det ved Dok. 8:27 (2014–2015) fremmet forslag om bl.a. følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen umiddelbart å igangsette en avvikling av norsk pelsdyroppdrett, med umiddelbar stans i nye etableringer og med omstillingsstøtte i en avviklingsperiode på fire år.»

Forslaget ble ikke vedtatt da det ble behandlet i Stortinget 8. desember 2014, men et flertall i næringskomiteen viste til at det er naturlig å ta stilling til spørsmålet om framtiden for pelsdyrnæringen i forbindelse med behandling av stortingsmelding om norsk pelsdyrhold som er varslet høsten 2016, jf. Innst. 57 S (2015–2016). Det kan også nevnes at Aps representanter i komiten ga uttrykk for at de «ønsker en styrt avvikling av pelsdyrnæringen».

For fullstendighetens skyld nevner vi at også spørsmålet om overgangsperioder og kompensasjonsordning mv. har vært brakt inn i den politiske debatten.

Som ledd i budsjettbehandlingen høsten 2014 og oppfølgningen av budsjettforliket mellom H, FrP, V og KrF 21. november 2014, og basert på Innst. 2 S Tillegg 1 (2014–2015), fattet Stortinget 11. desember 2014 følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen vurdere forbud mot norsk pelsdyroppdrett i arbeidet med oppfølging av pelsdyrutvalget».

Det er dette vedtaket som er bakgrunn for Landbruks- og matdepartementets henvendelse hit.

3.    GRUNNLOVSSPØRSMÅLEne

3.1   Generelle utgangspunkter

Når det gjelder pelsdyroppdretternes rettsstilling etter Grunnloven, har Landbruks- og matdepartementet vist til «prinsippet i Grunnloven § 105». Både Grunnloven §§ 97 og 105 kan etter omstendighetene beskytte mot inngrep i økonomiske rettsposisjoner. Det kan noen ganger være tvilsomt om det er den ene eller andre bestemmelsen, eventuelt begge, som er mest relevant. Praksis har også vært noe inkonsekvent. I den juridiske teori er det vanlig å se Grunnloven §§ 97 og 105 i sammenheng.

Vi nevner for ordens skyld at Grunnloven § 110 første ledd, som fra 2014 viderefører den tidligere grunnlovsbestemmelsen i § 101 om næringsfrihet, ikke får noen betydning for utfallet av vår vurdering. Vi viser til den korte omtalen av bestemmelsen i Innst. 187 S (2013–2014) s. 22.

3.2   Grunnloven § 97

Først vil vi knytte noen merknader særskilt til mulig anvendelse av Grunnloven § 97. I bokmålsversjon lyder bestemmelsen slik:

«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft.»

Den virksomheten som pelsdyroppdretterne i dag driver, hviler ikke på særskilt tillatelse, men drives i kraft av den alminnelige handlefriheten.

I eldre teori og praksis bygde en på at Grunnloven § 97 ved lovgivning som grep inn i næringsvirksomhet, kun beskyttet «velervevede rettigheter». Vi kjenner ikke til at Høyesterett har ansett Grunnloven § 97 for å være til hinder for at ny lovgivning begrenser igangværende næringsvirksomhet der denne har vært drevet i kraft av den alminnelige handlefrihet, og den nye lovgivningen omfatter alle innen næringen, slik at det ikke oppstår spørsmål om usaklig forskjellsbehandling (sml. Rt. 1992 s. 1511). Etter det vi kan se, har Grunnloven § 97 blitt trukket inn først der virksomheten har vært knyttet til eksistensen av særskilt tillatelse, bevilling eller annet særskilt grunnlag. 

At beskyttelsen etter Grunnloven § 97 har vært svak for dem som har drevet sin virksomhet basert på den alminnelige handlefrihet, illustreres av følgende uttalelse i Morgenstierne, Lærebog i den norske statsforfatningsret, 3. utg. (1927) bind II på s. 410:

«Har nogen, uten at være i besiddelse av noget næringsbrev, aapnet en handel med de varer, som i lovgivningen om handelsnæring angis som frihandelsvarer, maa man finde sig i at lukke butikken den dag, da en ny lov bestemmer, at disse varer skal falde inn under den almindelige kjøbmandshandel, som alene kan drives i kraft av næringsbrev. Og den haandværker paa landet, som utøver sin bedrift i kraft av lovbestemmelser, som frigir denne næring paa landet, maa ophøre eller skaffe sig næringsbrev, hvis ny lov gjør næringen til en bunden. …»

For en utfyllende oversikt over eldre teori med utførlig omtale av standpunktet til en lang rekke forfattere viser vi til den oversikten Jon Skeie gir i utredningen Eiendomsret og statsmonopol. Om statens ret til uden erstatning at indskrænke eiendomsraadigheden, særlig i det øiemed at gjøre en virksomhed til statsmonopol (1923) på s. 211–230. Uttalelsene gjelder både Grunnloven §§ 97 og 105. I den samme utredningen gjennomgås for øvrig en lang rekke ulike tilfeller der lovgivningen har innført forbud eller begrensninger som rammer også igangværende næringsvirksomhet.

Fra nyere teori viser vi til Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (10. utg., Oslo 2006) på side 464:

«Grunnloven er ikke til hinder for at lovgivningen gjør driften av en tidligere fri næring avhengig av at utøverne fyller visse vilkår eller får tillatelse av en offentlig myndighet. De som har drevet yrket tidligere, har ikke noe rettskrav på å få fortsette, og heller ikke krav på erstatning for at de må slutte. Det kan være rimelig at de får anledning til å fortsette sin gamle virksomhet, eller at de iallfall får en avviklingsperiode, men noe grunnlovmessig krav i denne retning har de ikke. Det er her ikke tale om inngrep i individuelle rettigheter, men om en begrensning i den alminnelige handlefrihet. …»

Vi kan ikke se at nyere praksis bygger på fundamentalt andre utgangspunkter enn det som tidligere gjaldt, selv om Grunnloven § 97, med sikte på uegentlig tilbakevirkning, på det økonomiske området i dag oppfattes som en rettslig standard. Når Høyesterett i nyere praksis har bygd på at Grunnloven § 97 gir vern mot «uegentlig tilbakevirkning», uttrykkes det gjerne slik at bestemmelsen etter omstendighetene gir et vern mot «inngrep i etablerte rettigheter eller rettsposisjoner» (Rt. 2013 s. 1345 P avsnitt 92).

Dersom en først antok at det her var tale om tilbakevirkende inngrep i bestående rettsposisjoner, måtte spørsmålet i tilfelle blir om tilbakevirkningen er «klart urimelig eller urettferdig», eventuelt «særlig urimelig eller urettferdig», se Rt. 2013 s. 1345 P avsnitt 94 og senest stortingspensjonsdommen (HR-2016-389-A) avsnitt 78 (der formuleringen «klart urimelig eller urettferdig» nyttes). Også under en slik synsvinkel vil forbud mot en type virksomhet som tidligere har vært drevet i kraft av den alminnelige handlefrihet, iallfall som den altoverveiende hovedregel, ikke rammes av Grunnloven § 97. Om det skulle være rom for unntak i eksepsjonelle tilfeller, trenger vi ikke å gå inn på her.

Saken her gjelder et tilfelle der forbudet eventuelt gis for å ramme en aktivitet som anses samfunnsmessig uheldig, aktiviteten har vært drevet i kraft av den alminnelige handlefrihet og alle innen gruppen (pelsdyroppdretterne) rammes av forbudet uten unntak. Videre har det betydning at diskusjonen om forbud eller vesentlige begrensninger ikke er ny, slik at oppdretterne i en viss grad må være forberedt på at forbud kan komme. At igangværende næringsvirksomhet etter omstendighetene kan rammes meget hardt, kan da ikke ha avgjørende betydning i motsatt retning. Vi viser for så vidt til utdypingen av disse momentene under drøftelsen av EMK P1-1 nedenfor.

De hensynene som eventuelt kunne begrunne anvendelse av Grunnloven § 97, særlig hensynet til likhet og forutberegnelighet, kan fullt ut ivaretas ved anvendelse av Grunnloven § 105, direkte (ved tvungen avståelse av eiendom) eller analogisk, med utgangspunkt i den utførlige rettspraksisen som finnes om dette. 

Konklusjonen er at Grunnloven § 97 ikke gir pelsdyroppdretterne vern mot at det innføres forbud mot pelsdyroppdrett, også med virkning for igangværende virksomhet. Spørsmålet om en eventuell overgangsperiode blir et spørsmål om rimelighet, og ikke om hva Grunnloven § 97 krever.

3.3   Grunnloven § 105

Spørsmålet er etter dette om innføring av et generelt forbud mot å drive pelsdyroppdrett i Norge gir pelsdyroppdretterne krav på erstatning med grunnlag i Grunnloven § 105. Vi forutsetter foreløpig at et forbud innføres på nokså kort varsel, uten at vi ser det som nødvendig å presisere dette mer nøyaktig. Spørsmålet om betydningen av en overgangsperiode står dermed ikke sentralt i drøftelsen i det følgende.

Grunnloven § 105 (bokmålsversjonen) lyder:

«Fordrer statens tarv at noen må avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk, så bør han eller hun ha full erstatning av statskassen.» 

Et forbud mot å drive pelsdyroppdrett innebærer ikke at pelsdyroppdretterne «må avgi» sin «eiendom» til noen. I rettspraksis er det åpnet for analogisk anvendelse av Grunnloven § 105 der offentlige myndigheter vedtar rådighetsbegrensninger over eiendom, særlig fast eiendom. En rekke av disse sakene gjelder rådighetsbegrensninger som er innført ut fra naturvernhensyn, men premissene i dommene har rekkevidde ut over dette.

Høyesterett har selv oppsummert praksis slik, jf. Rt. 2004 s. 1092 avsnitt 76:

«(76) Det foreligger en omfattende høyesterettspraksis om erstatning ved rådighetsinnskrenkninger. Jeg nøyer meg med å visse til oppsummeringen i Skoghøy: Rådighetsinnskrenkninger og erstatning i Lov og Rett 1995 på side 213, der han uttaler:

«Ved Høyesteretts avgjørelser i disse sakene er det blitt slått fast at det ikke er tilstrekkelig for at det offentlige skal bli erstatningsansvarlig, at det dreier seg om et vesentlig inngrep. Etter min oppfatning må det være riktig å sammenfatte praksis slik at for at det offentlige skal bli erstatningsansvarlig, må det kreves at inngrepet er av en slik karakter at det ut fra en helhetsvurdering vil være sterkt urimelig om inngrepet skal tåles.»» 

Denne restriktive holdningen til spørsmålet om erstatning er utslag av følgende grunnleggende betraktninger som kom til uttrykk i den store konsesjonssaken (Rt. 1918 s. 403 på s. 405, kursivert av oss): 

«Eiendomsretten til en gjenstand er efter en formentlig fastslåt definition retten til at raade over sin eiendom med de almindelige indskrænkninger, som flyter umiddelbart av loven eller retsordenen. Det er klart, at den lovgivende magt har og maa ha utstrakt beføielse til at begrænse eiendomsretten, saaledes at eierens raadighet kun utøves overensstemmende med de forskjellige hensyn, som samfundsforholdene og samfundsutviklingen til enhver tid gjør det nødvendig at ta i betragtning. Av hele vor lovgivning fremgaar, at de lovgivende myndigheter i stor utstrækning har sat grænser for eierens raadighetssfære, og disse grænser maa den lovgivende magt være bemyndiget til ogsaa i fremtiden enten at utvide eller at indskrænke, saaledes som den finder det nødvendig eller ønskelig, medmindre den herved overskrider sin kompetanse.» 

Høyesterett i plenum sluttet i strandlovdommen seg til disse uttalelsene, jf. Rt. 1970 s. 67 P på s. 71. Dessuten tilføyde Høyesterett (s. 72): 

«På en rekke andre områder er det for lengst godtatt at verdiforandringer som skyldes regulerende inngrep av samfunnsmessig art, er noe som i betydelig omfang må aksepteres erstatningsfritt. Det mest nærliggende eksempel er her bygningslovgivningen. Dels ved generelle regler gitt i eller med hjemmel i loven, dels ved konkrete planer og enkeltavgjørelser griper myndighetene her inn i den enkelte eiers fri adgang til å utnytte sin eiendom som han vil, med sikte på å gi samfunnet en vesentlig innflytelse på hvor, når og hvordan utbygging skal finne sted. Denne regulerende virksomhet kan ha den mest vidtgående betydning for den økonomiske verdi av den enkelte eiendom og kan også slå ulikt ut overfor de forskjellige eiere. Men bare i særlige unntakstilfelle kan det bli tale om erstatning for slike inngrep. Jeg viser eksempelvis til bygningslovens § 32. Jeg peker videre på hvordan konsesjonslovene påvirker eiendomsverdiene ved til dels inngripende begrensning av kretsen av kjøpere, ved vilkår om den fremtidige bruk som betingelse for konsesjon og bestemmelser om hjemfallsrett. Husleielovgivningen påvirker eiendomsverdiene ved kontroll med bruksendringer, vilkår for utleie og bestemmelse om leiens størrelse. Jordlovens forbud mot uten samtykke å bruke dyrket jord til annet enn jordbruksformål og mot å dele jordbruks- og skogbrukseiendom er av stor betydning for slik eiendoms omsetningsverdi. Også utenfor den lovgivning som direkte berører fast eiendoms bruk, finnes en rekke former for reguleringstiltak som er av vesentlig betydning for eiendomsverdiene. Den løpende utvikling gir stadig nye eksempler på slik lovgivning. Bortsett fra direkte prisregulerende bestemmelser er det sjelden denne lovgivnings mål å påvirke verdiene; som regel er det andre virkninger man vil oppnå, men verdiforandringene er en naturlig følge av lovens reguleringer.»

Rettspraksis de senere tiårene har særlig vært knyttet til forbud som er rettet direkte mot rådigheten over fast eiendom, mens saken her dreier seg om forbud mot en bestemt aktivitet drevet i kraft av den enkeltes handlefrihet. Det er likevel en sammenheng mellom de to typetifellene. I NOU 2004: 28 på s. 723 uttrykker advokat Frode Innjord det slik i sin betenkning «Erstatning for rådighetsreguleringer etter naturvernloven»:  

«Det forhold at staten regulerer utnyttelsen av fast eiendom, er i prinsippet et utslag av den alminnelige lovgivningskompetanse som Stortinget er tillagt i Grl § 75 bokstav a. Det er i utgangspunktet ingen grunner som tilsier at staten når det spesielt gjelder fast eiendom, i større utstrekning enn ellers skal måtte betale erstatning for å utøve sin kompetanse til å regulere borgernes atferd. Offentlig regulering av eierrådigheten er derfor noe som den enkelte normalt må finne seg i, på samme måte som man må finne seg i at staten på andre områder regulerer tillatt atferd ved påbud og forbud. Dette gjelder både reguleringer fastsatt direkte i formell lov og reguleringer fastsatt med hjemmel i formell lov.»

På bakgrunn av et slikt resonnement, som vi slutter oss til, er det i alle fall ikke større rom for erstatning i tilfeller der et forbud er rettet mot en bestemt form for virksomhet i sin alminnelighet, og ikke utformet som et forbud mot bestemte former for rådighet over fast eiendom.

På bakgrunn av den restriktive holdningen i rettspraksis kan vi etter dette ikke se at det er grunnlag for analogisk anvendelse av Grunnloven § 105 i et tilfelle som dette. I alle fall en del av pelsdyroppdretterne vil utvilsomt kunne lide betydelig økonomisk tap som en konsekvens av forbud mot pelsdyroppdrett. Her viser vi til punkt 2.1 foran med videre henvisninger. Når dette likevel ikke er avgjørende for at pelsdyroppdretterne har krav på erstatning, viser vi særlig til følgende:

Selv om hensynet til dyrevelferd, eventuelt de etiske hensyn som ligger bak ønsket om et forbud, ikke har den samme rettslige forankringen som miljøhensyn (jf. Grunnloven § 112), er det tale om anerkjente samfunnshensyn som lovgiver utvilsomt kan legge vekt på som grunnlag for et forbud. Det er rom for at lovgiver i utviklingens medfør endrer standpunkt til hva som må anses som skadelig eller uheldig. Her viser vi til Castberg, Norges statsforfatning 3. utg. (1964) bind II s. 252. 

Både i teori og praksis er det fremhevet at det særlig er lite rom for å anvende Grunnloven § 105 analogisk der den aktiviteten som forbys, i seg selv anses som samfunnsmessig skadelig eller uheldig. Vi viser til den oppsummeringen Innjord gir i NOU 2004: 28 på s. 726–727:

«[R]ettspraksis og teori … viser at det må trekkes et skille ikke bare mellom rådighetsreguleringer og ekspropriasjon, men også mellom på den ene siden rådighetsreguleringer som tar sikte på å hindre en utnyttelse som i seg selv anses skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser, og på den andre siden rådighetsreguleringer som (bare) tar sikte på å legge forholdene til rette for en annen konkret, konkurrerende utnyttelse. … Når det gjelder rådighetsreguleringer som tar sikte på å hindre en utnyttelse som i seg selv anses uønsket eller skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser, må det ut fra den foreliggende høyesterettspraksis anses som sikker rett at selv ikke meget vesentlige inngrep i eierrådigheten vil være tilstrekkelig til å utløse erstatningsansvar etter prinsippet Grl § 105.»

Innjords gjennomgåelse gjelder særlig praksis etter naturvernloven 1970, men også annen grunnleggende rettspraksis trekkes inn.

Av betydning for vurderingen er videre at forbudet tar sikte på å ramme nettopp den aktiviteten som pelsdyroppdretterne driver. Tapet for pelsdyroppdretterne inntrer ikke som en sidevirkning av at andre økonomiske interesser skal ha forrangen, men fordi deres aktivitet anses skadelig eller uheldig. Deres tap blir i utgangspunktet en uunngåelig følge av at en anerkjenner lovgivers rett til å forby oppdrettsvirksomheten. Det er vanskelig å se for seg andre tiltak enn forbud som bedre kan realisere formålet. Vi viser her til resonnementet i Rt. 1993 s. 321 (Hydalen) på s. 325–326.

Det er dessuten tale om et generelt forbud i den forstand at det rammer all pelsdyroppdrettsvirksomhet. Det oppstår ikke noe spørsmål om omfordeling av verdier eller annen form for forskjellsbehandling mellom ulike aktører innen næringen. Også dette taler mot at det kan være grunnlag for erstatning. Eivind Smith uttrykker poenget slik i Konstitusjonelt demokrati, 3. utg. 2015 på s. 461 (etter at han først har slått fast utgangspunktet om at det ikke ytes erstatning):

«I litteratur og praksis blir ulike momenter trukket inn i vurderingen av om erstatning likevel skal tilstås. Et av de sentrale er hensynet til likhet. Inngrep som rammer alle medlemmer av en kategori (for eksempel alle som har tillatelse til å selge fyrverkeri), vil vanskelig kunne utløse erstatningsplikt. Det gjelder selv om det i praksis bare er få som bli rammet.»

Som nevnt vil et forbud utvilsomt kunne ramme iallfall en del av pelsdyroppdretterne meget hardt økonomisk. En overgangsperiode (avviklingsperiode) vil utvilsomt oppfattes som rimelig sett fra pelsdyroppdretternes ståsted. Argumentet vil etter vårt syn likevel ha begrenset vekt, særlig tatt i betraktning av at enhver overgangsperiode vil føre til umiddelbar skade på de interessene lovgiver ønsker å ivareta gjennom vedtakelsen av et forbud.

I praksis er det også blitt lagt vesentlig vekt på om den private parten måtte være forberedt på at restriksjoner kunne bli innført, se for eksempel Rt. 1973 s. 705 (Krokedal) på s. 712. Virksomheten med oppdrett av pelsdyr bygger som nevnt på den alminnelige handlefrihet. Oppdretterne kan ikke bygge forventninger på at det er gitt ensidig tilsagn fra myndighetene om drift i en bestemt periode. Det er heller ikke ytt vederlag for å kunne drive i en bestemt periode, noe som kunne gitt grunnlag for forventninger om at det ikke ville skje endringer som rokket ved dette. Tvert imot har det i lengre tid vært usikkerhet rundt vilkårene for pelsdyroppdrett i Norge. Også spørsmålet om nedlegging av næringen har vært drøftet. Vi viser til punkt 2.2. Det har vært liten grunn til å tro at temaet ikke ville bli tatt opp igjen på et eller annet tidspunkt. Også utviklingen i andre land som det ligger nær å sammenligne med, har vist at spørsmålet om nedlegging stadig er aktuelt. Skjerpede krav kan vanskelig gi grunnlag for forventninger om at kravene ikke skulle kunne skjerpes ytterligere siden. Hele situasjonen har gitt de som driver pelsdyroppdrett, oppfordring over tid til å vurdere fortsatt drift eller andre former for virksomhet, eventuelt spredning av risikoen.

Vi nevner særskilt at Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1979 s. 971 (Rønnåsmyra I) bygger på synspunkter som iallfall langt på vei er forlatt i senere praksis, se Innjord i NOU 2004: 28 s. 732. Høyesteretts synspunkt om at rådighetsbegrensninger etter naturvernloven som regel ville være «uventet og være mer spesiell i sin virkning overfor bestemte eiere eller rettighetshavere» (Rt. 1979 s. 971 på s. 975), slår uansett ikke til med sikte på saken her. 

Det kunne spørres hvor langt kilder knyttet til tolkingen av EMK P1-1 bør trekkes inn ved den analogiske anvendelsen av Grunnloven § 105. Etter vårt syn er det grunn til å holde fast ved at det er tale om to ulike bestemmelser (eller sett med bestemmelser) med ulike anvendelsesområder og vurderingstemaer. Slik har også Høyesterett, etter det vi kan skjønne, forholdt seg til de to bestemmelsene.

Den altoverveiende hovedregel må være at den som har investert i gjenstander som er tenkt benyttet til en type næringsvirksomhet, selv må bære risikoen for at virksomheten kan drives lovlig også i fremtiden, og bære det tapet som følger av at forbud gis. Bak de fleste eiendomsposisjoner ligger en investering eller annen form for innsats fra innehaveren. At investeringen ikke gir avkastning som forventet, er en iboende risiko ved det å drive næringsvirksomhet, liksom investeringen i en rekke tilfeller kan gi større gevinst enn opprinnelig forutsatt. Synspunktet står særlig sterkt i en situasjon der pelsdyroppdretterne i lengre tid har vært klar over usikkerheten i bransjens rammevilkår. 

Konklusjonen blir etter dette at det ikke er grunnlag for erstatning for økonomisk tap pelsdyroppdretterne måtte lide som følge av forbud, ut fra en analogisk anvendelse av Grunnloven § 105.

Uavhengig av en slik konklusjon bør en i det videre arbeidet med saken påse at vesentlige konsekvenser av et eventuelt forbud som kan fremstå som problematiske ut fra de hensynene som Grunnloven § 105 skal ivareta, er overskuet, sml. Rt. 2007 s. 1308 (Øvre Ullern) avsnitt 42. Det dreier seg her i første rekke om hvilke tyngende konsekvenser et eventuelt lovforbud har for oppdretterne. Disse konsekvensene må det tas hensyn til når behovet for forbudet og den nærmere innretningen av det, herunder spørsmålet om overgangsperiode eller andre tiltak som kan avdempe de negative virkningene for oppdretterne, overveies.

4.    VERNET ETTER EMK TILEGGSPROTOKOLL 1 ARTIKKEL 1    

Spørsmålet i det følgende er om den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) krever at det ved innføring av et lovforbud mot pelsdyroppdrett i Norge må ytes erstatning for lidte tap som følge av forbudet, eventuelt at det stilles krav om en overgangsperiode. Spørsmålet drøftes med sikte på pelsdyroppdrettere som i dag driver virksomhet. 

EMK tilleggsprotokoll 1 gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1 bokstav a. Bestemmelsene i konvensjonen skal «ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning», jf. menneskerettsloven § 3.

EMK P1-1 lyder i engelsk originaltekst:

«Art. 1 Protection of property
Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties. »

I norsk oversettelse lyder artikkelen:

«Art. 1 Vern om eiendom
Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

Vernet etter artikkelen gjelder generelt «possessions». Det gjelder også for vern etter «kontrollregelen» i artikkel 1 annet ledd (jf. nedenfor om dette). Vi finner det klart at saken her dreier seg om inngrep i «possessions» i P1-1 sin forstand. EMD har i sin praksis utviklet et meget vidt begrep om hva som er «possessions», jf. Høyesteretts sammenfatning i Rt. 2008 s. 1747 (Hopen) avsnitt 41:

«Det som etter EMK P1-1 er vernet mot inngrep er «possessions». Slik dette er blitt forstått av EMD, er den norske oversettelsen ikke treffende. Det er på det rene at «possessions» er tolket meget vidt, slik at også rettigheter som ligger fjernt fra den alminnelige bruk av eiendomsbegrepet omfattes. Det synes å være en rimelig sammenfatning av EMDs praksis at bestemmelsen i tillegg til rettigheter som faller innunder det tradisjonelle eiendomsrettsbegrep, også omfatter rettsposisjoner der innehaveren må sies å ha hatt en rimelig forventning om at rettsposisjonen vil kunne utnyttes som forutsatt.»

Vi viser også til EMDs plenumssak Van Marle mfl. mot Nederland, 26. juni 1986 (nr. 8543/79, 8674/79 og 8685/79) avsnitt 41 til 42.

Det kan nok diskuteres hva som er den relevante «eiendom» – eller «possessions» – i saken her. Til forskjell fra en del saker fra EMD som det ellers umiddelbart kunne ligge nær å sammenligne med, foreligger det ikke noen offentlig tillatelse som det gripes inn i (sml. for eksempel Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige, 7. juli 1989 (nr. 10873/84) avsnitt 53). Vi kommer siden tilbake til betydningen av dette for proporsjonalitetsvurderingen.

Etter vårt syn er det i saken her mest nærliggende å ta utgangspunkt i at inngrepet i saken her reduserer pelsdyroppdretternes muligheter for å utnytte formuesposisjoner – enten det er tale om fast eiendom eller annet – som inngår i deres virksomhet, og at det er disse formuesposisjonene som utgjør de relevante «possessions». Vi finner støtte for en slik tilnærming i EMDs praksis, se for eksempel Malik mot Storbritannia, 13. mars 2012 (nr. 23780/08) avsnitt 94. At for eksempel Malik dreide seg om verdien av virksomheten til en typisk profesjonsutøver (lege), gjør neppe noen forskjell. Når det gjelder hvilke nærmere økonomiske tap et eventuelt forbud mot pelsdyroppdrett vil medføre, viser vi til analysen i Menon-rapporten punkt 3.

Det gjelder på den annen side også en vesentlig begrensning i begrepet «possessions»: Vernet om eiendomsretten garanterer ikke en rett «to acquire property» (erverve eiendom), jf. storkammerdommen Kopecky mot Slovakia, 28. september 2004 (nr. 44912/98) avsnitt 35 bokstav b med videre henvisninger. Fremtidig inntekt omfattes bare av eiendom «once it has been earned, or an enforceable claim to it exists», jf. Malik avsnitt 93 med videre henvisninger.

Vi finner det videre klart at et eventuelt lovfestet forbud mot pelsdyroppdrett, innebærer inngrep i pelsdyroppdretternes «possessions», slik «possessions» er forstått foran. 

I plenumsavgjørelsen Sporrong og Lönnroth mot Sverige, 23. september 1982 (nr. 7151/75 og 7152/75) ble P1-1 tolket til å inneholde tre spesifikke regler, jf. dommens avsnitt 61. Selv om det etter alle tre reglene må skje en vurdering av om det foreligger et inngrep, om inngrepet har hjemmel i lov, forfølger et legitimt formål og er proporsjonalt, og domstolen generelt har understreket nødvendigheten av å se forståelsen av de tre reglene i sammenheng, kan det ha betydning å skille. Dette skyldes at EMD har trukket opp noe ulike retningslinjer for når et inngrep anses proporsjonalt under de tre reglene. Solheim, Eiendomsbegrepet i Den europeiske menneskerettskonvensjon (2010) s. 99–113, særlig s. 110–113, omtaler betydningen etter de tre alternativene av at det ved inngrep ytes økonomisk kompensasjon. Vi viser også til Høyesteretts omtale av spørsmålet i storkammerdommen HR-2016-304-S (Guldberg) avsnitt 46:

«Og det later til at subsumsjonen virker styrende for forholdsmessighetsvurderingen, for så vidt som kontrollregelen normalt ikke krever at det skal betales erstatning eller annet vederlag. Spørsmålet om økonomisk kompensasjon er snarere ett av en rekke tema i en bredere og mer samlet vurdering, hvor utgangspunktet hele tiden er at konvensjonsstatene i stor utstrekning – og uten vederlag til den som rammes – kan regulere og kontrollere utnyttelsen av privat eiendom.»

Hvilken regel som anvendes, er avhengig av inngrepets art. Den første regelen i artikkel 1, prinsippregelen, kommer til uttrykk i første ledd første setning og knesetter det generelle prinsippet om retten til å nyte sin eiendom i fred. Den andre regelen, avståelsesreglen, fremgår av første ledd andre setning og tillater avståelse av eiendom på nærmere bestemte vilkår. Den tredje regelen, kontrollregelen, som fremgår av andre ledd, anerkjenner statens rett til å iverksette samfunnsregulerende tiltak.

Avståelsesregelen kommer til anvendelse både ved formell ekspropriasjon og tilfeller der inngrepet er av en slik art at det må likestilles med en formell avståelse av eiendomsretten – av EMD omtalt som «de facto expropriation», se for eksempel storkammerdommen Depalle mot Frankrike, 29. mars 2010 (nr. 34044/02) avsnitt 78 med videre henvisninger.

Et forbud mot pelsdyroppdrett innebærer ingen formell overføring av eiendom knyttet til pelsdyroppdrett. Vi er ikke kjent med at EMD har gitt noen nærmere generell definisjon av hva det ligger i «de facto expropriation». Det finnes imidlertid en omfattende praksis som belyser hva EMD legger i «de facto expropriation». I Matos e Silva, Lda. mfl. mot Portugal, 16. september 1996 (nr. 15777/89) uttaler EMD om dette alternativet (jf. avsnitt 85):

«Although the right in question had lost some of its substance, it had not disappeared. The Court notes, for example, that all reasonable manner of exploiting the property had not disappeared seeing that the applicants continued to work the land. The second sentence of the first paragraph (P1-1-1) is therefore not applicable in the instant case.”

I Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (3. utgave 2010 s. 950) sammenfattes innholdet i «de facto expropriation» slik at «klagers ejendomsrett i praksis er blevet indholdsløs, så klager ikke længere kan udnytte sin ejendom på en meningsfuld måde.» I Solheim, Eiendomsbegrepet i Den europeiske menneskerettskonvensjon (2010) på side 67 uttales det at det kreves at «eieren med endelig virkning har tapt alle rimelige muligheter til eiendomsutnyttelse».

Vi viser også til de eksemplene Solheim, Eiendomsbegrepet i Den europeiske menneskerettskonvensjon (2010) på s. 67 nevner på at inngrep etter EMDs vurdering har falt inn under avståelsesregelen.  

I Tre Traktörer Aktiebolag begrunnet EMD anvendelse av kontrollregelen slik (avsnitt 55): 

«Severe though it may have been, the interference at issue did not fall within the ambit of the second sentence of the first paragraph. The applicant company, although it could no longer operate Le Cardinal as a restaurant business, kept some economic interests represented by the leasing of the premises and the property assets contained therein, which it finally sold in June 1984…»

I Ian Edgar (Liverpool) Ltd. mot Storbritannia, 25. januar 2000 (nr. 37683/97) legger EMDtil grunn at et forbud mot salg av håndvåpen skulle vurderes etter kontrollregelen (avgjørelsen s. 7). Tilsvarende ble samme år av EMD lagt til grunn i en rekke avvisningsavgjørelser med et lignende faktum. Kontrollregelen synes å ha blitt anvendt i avvisningsavgjørelsen Friend and the Countryside Alliance mfl. mot Storbritannia, 24. november 2009 (nr. 16072/06 og 27809/08) avsnitt 57 (forbud mot jakt på ville dyr med bruk av hund, med nærmere fastsatte unntak).

Et særlig spørsmål er om alle de formuesposisjonene det er tale om å gripe inn i og som anses knyttet til virksomheten, skal vurderes samlet, eller om de skal vurderes hver for seg. Formuesposisjonene inngår etter vårt syn som et hele, knyttet til pelsdyroppdrettsvirksomheten. Vi antar at det må skje en samlet vurdering. Dette innebærer at en ikke kan skille ut enkelte løsøregjenstander (eller deler av den faste eiendom eller bestemte typer rådighet over denne) og bygge på at nettopp denne delen ikke lenger kan utnyttes på en meningsfull måte, med den konsekvens at avståelsesreglen kommer til anvendelse for disse.

På bakgrunn av praksis har vi kommet til at det inngrepet overfor pelsdyroppdretterne som ligger i et forbud mot pelsdyroppdrett, normalt skal vurderes etter kontrollregelen. Vi baserer forholdsmessighetsvurderingen i det følgende på at det er kontrollregelen som kommer til anvendelse.   

Vi bemerker for ordens skyld at vi ikke har grunnlag for å si noe om hvorvidt avståelsesregelen kan få anvendelse i helt spesielle tilfeller.

Etter kontrollregelen stilles det krav om at inngrepet har hjemmel i lov. Vi går ikke nærmere inn på lovskravet. 

Det er videre et vilkår etter P1-1 annet ledd at inngrepet er «in accordance with the general interest». Vi nevner at EMK P-1-1 første ledd taler om «the public interest» – uten at denne nyanseforskjellen får betydning.

Om begrunnelsen for et eventuelt forbud mot pelsdyroppdrett opplyser Landbruks- og matdepartementet i brevet hit at denne «vil … være knyttet til en etisk vurdering av at formålet med dyreholdet ikke er matproduksjon, men pels, eventuelt til dyrevelferden i pelsdyroppdrett». Hensynet til dyrevelferd kan omfatte manglende etterlevelse av regelverket eller at det er for vanskelig å sikre et tilstrekkelig godt nivå på dyrevelferden selv om regelverket etterleves. Videre kan et forbud begrunnes i at formålet med pelsdyroppdrett ikke kan forsvare belastningene på dyrene, i motsetning til for eksempel formålet med matproduksjon. Vi antar at alle disse tre typer begrunnelser hver for seg er legitime begrunnelser for et forbud. Vi nevner for fullstendighetens skyld at EMD i avvisningsavgjørelsen Friend anerkjente at et forbud mot jakt ved bruk av hunder kunne begrunnes i hensynet til dyrevelferd, jf. avgjørelsens avsnitt 56.

Hvordan forbudet er begrunnet, kan få en viss betydning for forholdsmessighetsvurderingen. Dette kommer vi tilbake til nedenfor. Dersom for eksempel forbudet er begrunnet i manglende etterlevelse av regelverket, kan det at det foreligger mindre inngripende tiltak som kan sikre etterlevelse, tale for at et forbud er uforholdsmessig, jf. Solheim, Eiendomsbegrepet i Den europeiske menneskerettskonvensjon (2010) s. 82. Vi viser likevel til det vi sier nedenfor om betydningen av at tiltaket har form av et generelt tiltak.    

Inngrep i eiendomsretten må videre oppfylle kravet til forholdsmessighet (også kalt proporsjonalitet). Dette kravet er i EMDs dom Sporrong og Lönnroth avsnitt 69 formulert slik:

«[T]he Court must determine whether a fair balance was struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual's fundamental rights.»

En slik «fair balance» (rimelig balanse) foreligger ikke hvis den private som rammes, må bære «an individual and excessive burden», jf. for eksempel storkammerdommen Depalle mot Frankrike avsnitt 83. Det tilsvarende franske uttrykket som er benyttet av EMD, er «une charge spéciale et exorbitante». Om dette kriteriet uttaler Høyesterett i storkammer følgende (HR-2016-304-S Guldberg avsnitt 45):

«På norsk vil antakelig uttrykket «en individuell og overdreven byrde» kunne være noenlunde dekkende, se til sammenligning NOU 2013:11 side 27, som bruker formuleringen «en individuell og urimelig byrde».»

Det må etter dette skje en avveining mellom den samfunnsinteressen som begrunner inngrepet og situasjonen til dem som rammes av inngrepet – her pelsdyroppdretterne. Det er tale om en helhetsvurdering hvor en lang rekke momenter kan spille inn. Dette gjør det vanskelig å finne sammenlignbare saker fra EMD eller andre domstoler. Vi nevner for ordens skyld at vi har gjort oss kjent med den tilsendte dommen 10. november 2015 fra nederlandske Gerechtshof i Haag. Den nederlandske domstolen, som kan sammenlignes med lagmannsretten i Norge, konkluderte med at et lovfastsatt forbud mot minkoppdrett ikke krenket EMK P1-1. Lovgivningen ga pelsdyroppdretterne en lang avviklingsperiode.

Av praktiske grunner må vi ved vurderingen ta utgangspunkt i situasjonen til oppdretterne mer generelt. Vi kan naturlig nok ikke vurdere om forholdsmessighetsvurderingen i eksepsjonelle tilfeller kunne falle ut annerledes enn det vi legger til grunn mer generelt nedenfor. Vi kommer mot slutten likevel kort tilbake til betydningen av å se på hvordan inngrepet rammer den enkelte oppdretteren.

Som nevnt må inngrepet bedømmes etter «kontrollregelen» i P1-1 annet ledd. Handlingsrommet for staten – og den skjønnsmarginen som tilstås ved etterfølgende prøving av tiltaket – vil normalt være større ved inngrep som omfattes av kontrollregelen enn ved inngrep som omfattes av avståelsesregelen. Handlingsrommet må likevel bero på en nærmere vurdering av begrunnelsen for inngrepet og hva inngrepet nærmere går ut på. Ut fra det vi nedenfor sier om disse forholdene, antar vi at det i utgangspunktet er tale om et vidt handlingsrom for lovgiver.

Når det gjelder begrunnelsen for inngrepet, viser vi til beskrivelsen foran. Etter vårt syn er det her tale om samfunnsmessige hensyn som generelt er anerkjente, og som må veie relativt tungt i en rettslig vurdering av tiltakets proporsjonalitet. Det gjelder enten begrunnelsen primært gjelder dyrevelferd eller den primært gjelder dyreetikk.

Vi finner grunn til å si noe nærmere om inngrepets art. Et forbud, rettet mot selve adgangen til å drive pelsdyroppdrett, synes å være det tiltaket som best kan ivareta de hensynene som ønskes ivaretatt, enten det er å unngå unødig lidelse (dyrevelferd), etiske hensyn eller begge deler.

Det er også av betydning at det er tale om et generelt forbud, rettet mot alle som driver denne typen virksomhet, og som vedtas av lovgiver. Det er dermed ikke spørsmål om å prioritere noen innenfor næringen fremfor andre. Det er heller ikke tale om å begrense pelsdyrnæringen for å fremme andre næringer. Begge disse forholdene gjør at tiltaket vanskelig kan sammenlignes med ekspropriasjon eller ekspropriasjonslignende tilfeller, som ville ha falt inn under avståelsesalternativet i P1-1, og der hensynet til likebehandling ville ha kommet inn med større tyngde.

Vi viser også til at EMD har anerkjent fordelene ved at et tiltak, dersom det først finnes å være godt begrunnet etter en avveining av de kryssende hensyn, utformes generelt, blant annet fordi dette kan forhindre usikkerhet, rettsprosesser, kostnader, forsinkelse, diskriminering og vilkårlighet. Vi viser her særlig til EMDs analyse i storkammerdommen Animal Defenders International mot Storbritannia, 22. april 2013 (nr. 48876/08) avsnitt 107–110. I avsnittt 109 heter det:

«It follows that the more convincing the general justifications for the general measure are, the less importance the Court will attach to its impact in the particular case.»

De hensynene som taler for at forbudet gjennomføres generelt og mest mulig uavkortet, må like fullt veies mot konsekvensene for pelsdyroppdrettere som i dag driver virksomhet. Avgjørende blir som nevnt om oppdretterne – hver for seg – kan sies å bli rammet av «an individual and excessive burden» – «en individuell og overdreven byrde».

De økonomiske konsekvensene for den enkelte oppdretteren kan bli meget harde, særlig hvis en tar utgangspunkt i tidspunktet for et eventuelt lovvedtak. Vi viser til punkt 2.1 med videre henvisninger. Vi finner likevel grunn til å peke på at hvor hardt inngrepet oppleves, kan avhenge av en rekke forhold, blant annet om pelsdyroppdrett er eneste inntektskilde, gjeldsbyrde, mulighet for alternativ bruk av formuesposisjoner som er knyttet til virksomheten m.m. Det kan også ha betydning hvordan virksomheten er organisert juridisk (for eksempel som enkeltpersonforetak eller aksjeselskap).

At pelsdyroppdretterne rammes, vil imidlertid være en uunngåelig konsekvens av et forbud, og det ligger i sakens natur at det i første rekke vil være nettopp oppdretterne som rammes. Et forbud mot oppdrett kan simpelthen ikke gjennomføres uten at deres virksomhet rammes, og med de tapene som dermed vil kunne inntre.

Hensynet til pelsdyroppdretterne gjør det likevel nødvendig å vurdere mellomløsninger mellom et forbud som gjelder umiddelbart og for alle, og en løsning der oppdrettsvirksomheten tillates å fortsette som i dag.

Etter det vi kan skjønne, er det to hovedalternativer for å ivareta pelsdyroppdretterne ved en eller annen form for mellomløsning.

Ett alternativ kunne være å vedta en overgangsperiode for allerede igangværende virksomhet. For at denne skal ha betydning for oppdretternes stilling, må den være av ikke ubetydelig lengde.

En overgangsperiode griper direkte inn realiseringen av de formålene som forbudet skulle ramme. Det foreligger etter dette en genuin konflikt mellom de samfunnsmessige hensyn og hensynet til pelsdyroppdretterne. Til dette kommer at en for lang utfasingsperiode kan innebære ytterligere betenkeligheter knyttet til dyrevelferd og naturmangfold, se nærmere NOU 2014: 15 s. 109. Vi understreker imidlertid at det synes å være usikkerhet om konsekvensene på dette punktet.

På den annen side kan det ved vurderingen av om en overgangsperiode bør innrømmes, neppe være uten betydning at de forholdene som har ført til at pelsdyroppdrett i dag er regnet som omstridt, har eksistert over lengre tid, uten at forbud er innført.

Det andre alternativet, som ikke innebærer betenkeligheter av samme typen som nevnt like foran, er å innføre en eller flere ordninger med økonomisk kompensasjon. Her vil imidlertid de generelle argumentene som taler mot å gi krav på kompensasjon når en virksomhet begrenses eller forbys, og som norsk rett har bygd på i lang tid, komme inn med full tyngde. Vi viser her til drøftelsen etter Grunnloven § 105.

Det er godt mulig at pelsdyroppdretterne i mindre grad enn andre næringsdrivende kan finne alternativ anvendelse (eventuelt avhending mot vederlag) for formuesposisjoner som i dag er knyttet til oppdrettsvirksomheten, herunder den faste eiendommen. Dette vanskeliggjør muligheten for tilpasning som følge av et eventuelt forbud. Slik sett kan de sies å bli rammet hardere enn de fleste andre hvis virksomhet må opphøre på grunn av lovforbud. Spørsmålet er likevel hvem som – ved avveiningen mellom de samfunnsmessige hensyn og hensynet til oppdretterne – må bære risikoen for dette. Dette gjelder enten det er spørsmål om overgangsordninger eller økonomisk kompensasjon. EMDs praksis viser at det har vesentlig betydning om den private parten har berettigede forventninger («legitimate expectations») om å kunne fortsette sin virksomhet, eventuelt fortsette den uten vesentlige nye restriksjoner, i en viss periode fremover i tid. I så fall kan fravær av en overgangsperiode, eventuelt annen form for kompensasjon, føre til krenkelse av P1-1.

Vi nevner først Høyesteretts resonnement i Rt. 2013 s. 1345 P (strukturkvoter) avsnitt 153, der det ble vektlagt at en privat part som driver kommersiell virksomhet, må forventes å ta høyde for risikoen i driften, og at inngrepet dermed blir mindre byrdefullt. Dette må gjelde også for pelsdyroppdrettere.

Noen saker fra EMD kan kaste lys over hva som ligger i kravet om ivaretakelse av den private partens berettigede forventninger. 

EMDs dom i Vékony mot Ungarn, 13. januar 2015 (nr. 65681/13) gjaldt lovbestemt opphør av adgang til å selge tobakksprodukter etter tidligere gitte tillatelser, kombinert med en nyordning der myndighetene ga tillatelser etter konkurranse. Det forhold at en søker hadde hatt tillatelse etter den tidligere ordningen, medførte ikke fordeler fremfor andre søkere etter den nye ordningen. Klageren hadde som del av sin butikkvirksomhet solgt tobakk i opp mot 20 år med grunnlag i tillatelse, men nådde ikke opp i konkurransen om ny tillatelse. I tråd med fristen som fulgte av loven, måtte klageren stanse tobakkssalget tre måneder senere, og bortfallet av tobakkssalget medførte at forretningen ikke lenger var lønnsom, slik at den måtte opphøre.

EMD pekte i Vékony på at det bare gikk ti måneder fra vedtakelsen av den nye loven til klageren måtte stanse salget av tobakk, og at det bare gikk tre måneder fra han hadde fått avslag på søknaden om tillatelse etter den nye ordningen. Sett i sammenheng med at klageren i nær 20 år hadde nytt godt av en tillatelse til å selge tobakk, var disse to overgangsperiodene «hardly sufficient», jf. avsnitt 34. Lengden på perioden ble også betegnet som «very short», jf. avsnitt 35.

EU-domstolen har sin i prejudisielle avgjørelse i sak C‑98/14 Berlington mfl. mot Ungarn 11. juni 2015 tolket EMDs dom i Vékony. Saken gjaldt EU-rettslige spørsmål som et forbud mot drift av spilleautomater utenfor kasinoer reiste. EU-domstolen uttalte følgende med henvisning til Vékony avsnitt 34 og 35 om de kravene som fulgte av EU-rettens «principle of legal certainty» med tilhørende «protection of legitime expectations» (avsnitt 85):    

«In that regard, it should be noted that, when the national legislature revokes licences that allow their holders to exercise an economic activity, it must provide, for the benefit of those holders, a transitional period of sufficient length to enable them to adapt or reasonable compensation system. (see, to that effect, European Court of Human Rights, Vékony v. Hungary, no. 65681/13, §ì34 and 35, 13 January 2015). »

Vi finner grunn til å peke på at det er relevante forskjeller mellom dommen i Vékony og saken her. EMD knyttet sin begrunnelse opp mot at den private parten hadde hatt tillatelse til å drive virksomheten. Dessuten var det i Vékony ikke tale om noe forbud mot salg av tobakk, men en omlegning med sikte på å bringe omsetningen av samme typen produkter inn i mer betryggende former. Til dette kom at EMD i den samlede vurderingen også anførte andre argumenter for at det forelå krenkelse av P1-1.

I den britiske saken Friend ble det etter langvarig og omfattende offentlig debatt, utredning og parlamentsbehandling vedtatt forbud mot jakt med bruk av hunder. Saken kan sies å være av særlig interesse fordi den dreide seg om et forbud mot en bestemt aktivitet, begrunnet i dyrevelferdshensyn, og spørsmålet var særlig om dette krenket P1-1 for personer hvis økonomiske virksomhet ble berørt av forbudet. 

EMD aksepterte som en generell premiss, under henvisning til avvisningsavgjørelsene i C.M.E Firearms Ltd. and Bradford Shooting Centre mfl. mot Storbritannia, 26. september 2000 (nr. 37674/97 og 37677/97) (se nedenfor) at «a ban on activity which is introduced by legislation will inevitably have an adverse financial impact on the prohibited activity», men viste til at myndighetenes vurdering av hvilke tap som burde erstattes, ville bli respektert av EMD «unless it is manifestly arbitrary or unreasonable». Vi bemerker for ordens skyld at denne vide skjønnsmarginen ble uttrykt særskilt med sikte på prøvingen for EMD.

Det fremgår ikke av avgjørelsen i Friend at lovgivningen inneholdt overgangsregler, sml. avsnitt 30. EMD aksepterte at det ikke ble gitt noe erstatning til de næringsdrivende som tilbød tjenester i tilknytning til jaktvirksomheten for påførte tap, jf. avsnitt 57. Som ledd i begrunnelsen viste EMD til at jaktaktiviteter hadde fortsatt også etter den nye loven, uten hunder, og at dette syntes å bekrefte parlamentets (House of Commons’) standpunkt om ikke å yte erstatning. Det er uklart hvor stor vekt dette siste momentet ble tillagt av EMD. Klagen etter P1-1 ble avvist som «manifestly ill-founded». Avvisningsavgjørelsen synes uansett å bygge på at det har betydning for forholdsmessighetsvurderingen at de som rammes, gjennom forutgående utredning, debatt og deretter behandlingen i de lovgivende organer må være forberedt på at forbud kan bli vedtatt. 

I avvisningsavgjørelsen C.E.M. Firearms avviste EMD som «manifestly ill-founded» en klage rettet mot et parlamentsfastsatt lovforbud mot visse håndvåpen av en viss størrelse, med siktemål å øke den offentlige tryggheten. Det ble gitt kompensasjon til dem som måtte levere fra seg våpnene. Det ble ikke gitt kompensasjon for tap som ble lidd av bedrifter som baserte sin aktivitet på denne typen våpen. EMD viste i sin begrunnelse blant annet til at klagerne (eier og drivere av pistolklubber) i lang tid hadde måttet forholde seg til gradvis strengere regler. Under henvisning til saken Fredin mot Sverige, 16. februar 1991 (nr. 12033/86) (se nedenfor) antok EMD at det da ikke forelå noen rimelig forventning («legitimate expectation») om at bruken av bestemte typer våpen fortsatt ville forbli lovlig. EMD uttalte videre (s. 9):

«The Court further observes that legislative measures introducing controls on the ownership or use of particular articles in the interests of public health or safety will inevitably have an adverse financial impact on many categories of business which are dependent to a greater or lesser extent on the continued use of the articles in question, the nature and extent of the impact varying from category to category and from business to business within each category.»

EMD har truffet flere lignende avgjørelse knyttet til dette lovforbudet. I Ian Edgar (Liverpool) Ltd. mot Storbritannia, 25. januar 2000 (37683/97) var klageren grossist i salg av skytevåpen. Også denne klagen ble avvist, bl.a. under henvisning til at betydelige deler av virksomheten ikke ble berørt av forbudet og at virksomheten hadde fått kompensasjon for våpen som måtte innleveres.

Fredin mot Sverige gjaldt om tilbakekall av tillatelse til utvinning av grus i et grustak krenket P1-1. Klagerne hadde foretatt betydelige investeringer knyttet til virksomheten på et tidspunkt der lovgivningen bestemte at tillatelsen kunne trekkes tilbake etter en viss periode. Tilbakekallet av tillatelsen førte til «substantional loss» for klagerne, og klagerne fikk ingen erstatning. Kort tid etter utløpet av denne perioden besluttet myndighetene å tilbakekalle tillatelsen med en overgangsperiode på 3 år og elleve måneder. Domstolen mente lovgivningen på det tidspunktet da klagerne foretok investeringen, ikke ga grunnlag for en forventning om å kunne fortsette utvinningen «for a long period of time», jf. avsnitt 54. Klagerne kunne ikke forvente noe mer enn den plikten den svenske lovgivningen gav myndighetene til å «take due account of their interests», jf. avsnitt 34 og 54. Videre vektla domstolen overgangsperioden, jf. avsnitt 54 og 55. Følgelig kom domstolen til at tilbakekallet av tillatelsen var forholdsmessig.

Vi sammenfatter vårt syn slik: Hovedspørsmålet etter EMK P1-1 er om det kreves en overgangsperiode eller annen form for kompensasjon for å ivareta pelsdyroppdretterne ved et eventuelt forbud mot pelsdyroppdrett i Norge. Spørsmålet gjelder dem som i dag driver pelsdyroppdrett.

Som nevnt er det vanskelig å finne saker fra EMD som direkte kan sammenlignes med saken her. Vurderingen må uansett skje med utgangspunkt i de generelle retningslinjene EMD har oppstilt. Avgjørende er om nyordningen innebærer «a fair balance … between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual's fundamental rights». En slik «fair balance» foreligger ikke hvis den private som rammes, må bære «an individual and excessive burden». Vi gjør oppmerksom på at det kan synes å ha vært en utvikling i retning av et sterkere eiendomsvern de siste 30 årene, jf. Høyesteretts påpekning av dette i storkammerdommen HR-2016-304-S (Guldberg) avsnitt 48 med henvisning til EMDs sak Lindheim mfl. mot Norge, 12. juni 2012 (nr. 13221/08 og 2139/10) avsnitt 135.

Etter vårt syn foreligger det i saken her en rekke generelle argumenter til fordel for at Stortinget må kunne vedta et forbud mot pelsdyroppdrett også med virkning for igangværende virksomhet uten tapsbegrensende tiltak. Vi viser til at det i utgangspunktet er tale om inngrep som er omfattet av kontrollregelen i P1-1, at forbudet hviler på formål som generelt må anses å veie relativt tungt, at et forbud er særlig egnet til å ivareta formålet eller formålene som her er aktuelle, og at forbudet er tenkt utformet generelt. Det har videre betydning at en eventuell overgangsperiode vil kunne gå ut over de hensynene lovgiver ønsker å ivareta.

Disse momentene som taler for at et forbud kan gis virkning også for igangværende virksomhet, må like fullt veies mot behovet for å beskytte pelsdyroppdretternes vern om sin eiendom. Oppdretterne som i dag driver virksomhet, vil utvilsomt kunne rammes hardt gjennom et forbud som får umiddelbar virkning, slik at det er behov for å vurdere særskilt hvordan deres interesser kan og bør ivaretas. Det kan i den sammenheng ha en viss betydning at de forholdene som har ført til at pelsdyroppdrett i dag er regnet som omstridt, har eksistert over lengre tid.

En overgangsordning (avviklingsperiode), økonomisk kompensasjon eller en kombinasjon av disse virkemidlene synes i tilfelle nærliggende for å dempe de negative virkningene av inngrepet.

Et springende punkt er hvilke berettigede forventninger oppdretterne vil kunne ha om å kunne drive videre i en periode fremover. Når det gjelder usikkerheten om pelsdyrnæringens fremtid, viser vi til punkt 2.2 foran og de ytterligere momentene som er trukket frem under drøftelsen av Grunnloven § 105. Sett på bakgrunn av denne usikkerheten og det faktum at oppdretterne ikke har hatt noe særskilt grunnlag for å kunne forvente opprettholdelse av driften i en bestemt periode fremover, antar vi at oppdretterne i det minste må bære en meget vesentlig del av den økonomiske byrden som følger av at et forbud innføres.

Det finnes som nevnt ikke saker fra EMD som saken her uten videre kan sammenlignes med. De overordnede kriteriene som EMD har oppstilt, kan trekke i retning av at lovgiver må tilstå oppdrettere som rammes særlig hardt, en rimelig overgangsperiode eller annen form for kompensasjon. Tilsvarende kan enkelte av de sakene vi har omtalt særskilt foran, hevdes å trekke i samme retning, selv om de også på viktige punkter skiller seg fra saken her. En er her på et område hvor lovgiver i utgangspunktet må antas å ha en nokså vid skjønnsmargin, også når det gjelder spørsmålet om hvordan de igangværende virksomhetene bør ivaretas. Vi nevner i den forbindelse at det kan synes uklart ut fra EMDs praksis hvilken betydning det har om en virksomhet som må avvikles på grunn av forbud, tidligere har vært drevet med grunnlag i tillatelse.

Vi understreker at en ved vurderingen av hva som rammer særlig hardt, prinsipielt ikke bare kan ha for øyet en sammenligning mellom ulike pelsdyroppdrettere. Det er også vesentlig å se spørsmålet i en bredere sammenheng, idet lovgiver i en rekke tilfeller over tid vil stå overfor spørsmålet om å innføre forbud mot virksomhet som anses som skadelig eller uheldig.

Dersom en vil være på den sikre siden, og for å unngå krenkelse i et større eller mindre antall enkelttilfeller, ligger det nær å vurdere en overgangsperiode (avviklingsperiode) av ikke uvesentlig lengde, med sikte på at oppdretterne gis rimelig mulighet til å omstille seg. Alternativt kan hensynet til oppdretterne ivaretas gjennom ordninger med økonomisk kompensasjon. I den brede rimelighetsvurderingen som ligger i kravet om «fair balance», må det etter vårt skjønn kunne tas hensyn til alle typer offentlige ordninger, enten det er tale om statlige eller kommunale, som gir mulighet for å avdempe de negative følgene for den enkelte som følge av et forbud. Vi antar at dette gjelder uavhengig av om ordningene er særskilt rettet inn mot avviklingen av pelsdyrnæringen eller det er tale om mer generelle ordninger som også kommer pelsdyroppdretterne til gode. Også modifikasjoner som har en lignende funksjon som økonomisk kompensasjon, vil spille inn. For eksempel vil det utvilsomt ha betydning at det eventuelt er tillatt å selge skinn som allerede er produsert fra dyr som avlives ved avviklingen (sml. ordningen i C.E.M. Firearms, der det ble gitt kompensasjon for innleverte våpen).

Hvorvidt det vil inntre krenkelse av EMK P1-1, vil til syvende og sist bero på omstendigheter knyttet til den enkelte oppdretter. For eksempel vil spørsmålet om krenkelse ikke oppstå for oppdrettere som umiddelbart, eventuelt etter en overgangsperiode som vedtas, kan omstille seg til annen virksomhet uten økonomisk tap av betydning. Vi nevner også at lovgiver etter vårt syn ikke kan bære risikoen for ethvert individuelt forhold som fører til at omstilling mislyktes.

Vi har på den annen side ikke sikkert grunnlag for å si at det er rettslig nødvendig etter EMK P1-1 å innføre en overgangsperiode av vesentlig lengde, selv i fravær av særlige kompensasjonsordninger, for et betydelig antall oppdrettere. Etter vårt syn er det av betydning at en i et eventuelt videre arbeid med innføring av forbud ytterligere konkretiserer hvilke virkninger dette vil få for igangværende virksomheter. Det vil være en fordel om en ser alle former for tiltak som kan avdempe de uheldige virkningene for oppdretterne, i sammenheng.

Vi nevner avslutningsvis også at EMD ved sin overprøving av nasjonale tiltak har lagt vekt på kvaliteten av den prosessen som har vært frem mot vedtakelse av et inngrep. Momentet vil kunne få betydning også her.

I senere kontakt har Landbruks- og matdepartementet også bedt oss ta stilling til hvor langt det er adgang til å fastsette nye vesentlige restriksjoner på pelsdyroppdrett uten overgangsperiode eller erstatning. Spørsmålet er først og fremst aktuelt etter EMK P1-1. Vi nøyer oss her med å peke på at de rettslige utgangspunktene for vurderingen vil være de samme som ved et totalforbud. Det må uansett skje en konkret vurdering blant annet ut fra virkningene for oppdretterne som rammes. I den grad virkningene blir mindre omfattende, taler dette ytterliggere mot at inngrepet vil innebære krenkelse overfor enkelte oppdrettere.

 

Til toppen