§ 105 - Spørsmål om lovendringer som følge av unidroits konvensjon om internasjonal tilbakesendelse av stjålne eller ulovlig utførte kulturminner

Saksnummer: 1997/08416 E ATO

Dato: 16.10.1997

 

Spørsmål om lovendringer som følge av unidroits konvensjon om internasjonal tilbakesendelse av stjålne eller ulovlig utførte kulturminner

1. Innledning

Vi viser til Miljøverndepartementets brev 21 august, samt brev 18 og 23 september 1997. Miljøverndepartementet ønsker vurdert om en ratifikasjon av konvensjonen vil kreve lovendringer på privatrettens område. I tillegg til at vi tar for oss dette spørsmålet, vil vi komme inn på spørsmålet om endringer i kulturminneloven. Bestemmelsene om retur av ulovlig utførte kulturobjekter i konvensjonens kapittel III dreier seg i stor grad om de samme spørsmålene som kulturminneloven §§ 23 a - 23 f. Bestemmelsene om tilbakelevering av stjålne kulturobjekter i kapittel II berører derimot reglene i godtroervervloven (lov 2 juni 1978 nr 37) og hevdsloven (lov 9 desember 1966 nr 1). UNIDROIT-konvensjonen kapittel II har ingen parallell i kulturminneloven §§ 23 a - 23 f. Kapittel II vil derfor også gjelde i forhold til statene i EØS-området og personer bosatt i dette området, jf konvensjonens artikkel 13.

2. Om konvensjonens kapittel I

Med tanke på spørsmålet om endringer i kulturminneloven, vil vi peke på at artikkel 2 inneholder en definisjon av "cultural objects" som favner videre enn kulturminneloven § 2 første ledd. Som følge av bestemmelsen i kulturminneloven § 23 f har vel likevel allerede de gjeldende reglene i §§ 23 a - 23 f et spesielt virkeområde som favner videre enn kulturminnelovens virkeområde slik dette er angitt ved lovens kapittel I. Lovteknisk sett er dette lite heldig. Særlig nevner vi at et grunnvilkår for at noe skal anses som et "kulturminne" etter kulturminneloven § 2 første ledd er at det på noen måte gjelder "spor etter menneskelig virksomhet", mens EØS-reglenes og UNIDROIT-konvensjonens "kulturobjekter" innbefatter mer enn dette, se f eks UNIDROIT-konvensjonens vedlegg, punkt a.

3. Om konvensjonens kapittel III. Generelt

Kapitlet krever (sett i sammenheng med norsk retts legalitetsprinsipp) at det blir etablert en lovhjemmel for å tilbakeføre kulturgjenstander fra norsk område til UNIDROIT-konvensjonens område. Kapitlets regler avviker dessuten i detaljene fra den ordningen som for et mer begrenset område allerede er etablert i kulturminneloven §§ 23 a - 23 f i samsvar med EØS-avtalens regler. Skal konvensjonen få virkning i norsk rett må dermed kulturminneloven endres, og Stortinget må gi sitt samtykke til at konvensjonen blir bindende.

Vi går i hovedsak ikke inn på hvilke endringer i eller tilføyelser til reglene i kulturminneloven §§ 23 a - 23 f som er nødvendige. For å avklare dette bør det bli foretatt en nøye sammenlikning mellom de någjeldende lov- og eventuelt også forskriftsreglene om tilbakeføring av kulturgjenstander, og reglene i konvensjonen kapittel III. Vi vil likevel peke på de avvikende søksmåls- eller foreldelsesfristene:

Artikkel 5 nr 5 foreskriver en frist på tre år for å anlegge sak om tilbakelevering, regnet fra det tidspunkt den anmodende stat fikk kjennskap til hvor kulturgjenstanden befant seg og til besitterens identitet. Den absolutte foreldelsesfristen skal være på 50 år. Kulturminneloven § 23 c tredje ledd har andre foreldelsesfrister på henholdsvis ett år, 30 år og 75 år.

4. Om konvensjonens kapittel III. Spørsmålet om eiendomsrett til kulturobjektet og om erstatning

En problemstilling av privatrettslig art er aktuell når det gjelder reglene i konvensjonens kapittel III: De gjeldende reglene i kulturminneloven berører ikke – på annen måte enn ved lovvalgsregelen i § 23 e – spørsmålet om eiendomsrett til den aktuelle tingen etter tilbakeføring fra en stats område til en annen stats område. Utførselen som sådan fra den opprinnelige staten til Norge – hva enten utførselen er lovlig eller ikke – vil ikke endre eiendomsretten til tingen. For en norsk besitter som må finne seg i tilbakeføring, men som (fortsatt) blir ansett som eier, må tilbakeføringen ses som en begrensning – men ikke fratakelse – av den rådigheten som ligger til en eier. Derimot synes UNIDROIT-konvensjonen kapittel III å bygge på at en retur som hovedregel også får direkte virkning for spørsmålet om eierskap til kulturobjektet. Se om dette artikkel 6 nr 3 som sier at "the possessor" kan (forutsetningsvis vel unntaksvis) forbli tingens eier ("retain ownership"). Eller han kan (unntaksvis) få adgang til å overføre eierskap ("transfer ownership") til en person bosatt i den anmodende stat. Artikkel 6 sikrer ellers  den rette eieren en erstatning. Dette er erstatning for den avgivelsen av enhver rett til tingen som denne blir pålagt ved at anmodningen om retur av tingen tas til følge.

Vi vil knytte noen nærmere kommentarer til denne erstatningsordningen etter artikkel 6. Skal en person ha rett til erstatning etter artikkel 6, må det være en forutsetning at han privatrettslig sett er berettiget til tingen etter den stats lovgivning som blir avgjørende for dette spørsmålet. I så fall åpner artikkel 6 for at han på nærmere vilkår kan sikres erstatning om den enkelte traktatpart (stat) ønsker det, jf artikkel 9 nr 1. Artikkel 6 synes derimot å utelukke en ordning som er mindre gunstig for den anmodende stat enn det som følger av reglene i artikkel 6. I artikkel 6 blir det stilt opp flere vilkår for erstatning som alle må være innfridd, bl a: "Possessor" må ha ervervet kulturobjektet etter at det ble ulovlig utført. Han må ved ervervet ikke ha visst at objektet var ulovlig eksportert. Han må ikke ha vært i en slik situasjon at han med rimelighet burde visst det. Om "possessor" etter artikkel 6 skal ha erstatning, er det i tilfelle en "fair and reasonable compensation". Dette vil ikke uten videre svare til en erstatning som dekker det "possessor" har betalt for tingen eller kulturobjektets verdi på det åpne marked. Se om dette Explanatory Report av 20.12.1994 til et daværende konvensjonsutkast s 29-30: Ordvalget har bl a sin bakgrunn i "the extremely high prices which works of art presently command" og "the limited financial possibilities of many States to pay compensation". Slike momenter som her antydes blir relevante for erstatningsutmålingen, sammen med bl a "the commercial value of the object" i de to berørte statene.

Et spørsmål som det her ligger nær å stille, er om en slik erstatningsordning er forenlig med kravet etter grunnloven § 105 om at den som må avgi sin eiendom, skal ha full erstatning. Et spørsmål som da oppstår er om det her er tale om en slik "avgivelse" at § 105 er anvendelig. Den avgivelsen det i tilfelle er tale om, har en særegen begrunnelse i den bakenforliggende ulovlige eksporten som har funnet sted, og i at ikke-retur av tingen anses som skadelig for varetakelsen av statenes kulturarv. Reglene i UNIDROIT-konvensjonen og en effektiv oppfølgning av disse har også som siktemål å bidra til å motvirke ulovlig handel med kulturobjekter, jf UNIDROIT-konvensjonens fortale. Ut fra dette vil vi anta at grunnloven § 105 ikke krever at eieren gis erstatning, og norsk lovgiver står da fritt til å innføre en erstatningsordning med de begrensninger som følger av artikkel 6. Den avgivelsen det blir tale om etter konvensjonens kapittel III må i forhold til grunnloven § 105 sidestilles med lovpåbud om tilintetgjøring av ting som anses som farlige. Tilfellet kan også sidestilles med inndragning av ting overfor andre enn den skyldige, som konsekvens av en ulovlig handling, ut fra det hensyn at dette etter lovgivers vurdering på en hensiktsmessig måte tjener de formål loven skal fremme. Se om disse spørsmål Castberg, Norges statsforfatning II (3 utg, Oslo 1964) s 258.

Det bør fremgå av en odelstingsproposisjon om endringer i kulturminneloven og om ratifikasjonssamtykke at departementet har vurdert dette spørsmålet om erstatnings­reglenes forhold til grunnloven § 105.

5. Om konvensjonens kapittel II

Konvensjonens kapittel II om tilbakelevering av stjålne kulturobjekter, avviker på noen punkter fra det som følger av normalordningen etter godtroervervloven og hevdsloven. Riktignok kan unntak fra disse lovene bli gjort i avtale med fremmed stat, se godtroervervloven § 5 og hevdsloven § 1 fjerde ledd. Men uavhengig av om UNIDROIT-konvensjonen dermed kan gjennomføres i norsk rett uten lovendring eller ikke, er Lovavdelingens standpunkt at de avvikene som følger av UNIDROIT-konvensjonen, bør bli innarbeidet i godtroervervloven og hevdsloven.

Siden Miljøverndepartementet må fremme proposisjon om endringer i kulturminneloven dersom UNIDROIT-konvensjonen skal bli gjennomført i norsk rett, er det hensiktsmessig at endringene i godtroervervloven og hevdsloven blir fremmet av Miljøverndepartementet i samme proposisjon, der det bør gå frem at disse endringene blir foreslått i samråd med Justisdepartementet. Siden godtroervervloven og hevdsloven hører under Lovavdelingens ansvarsområde, har vi laget et lovutkast med merknader, se nedenfor. Dette er utarbeidet på kort tid, så vi tar forbehold om mulige endringer senere.

6. Utkast til endringer i hevdsloven og godtroervervloven

I lov 9 desember 1966 nr 1 om hevd, skal § 1 nytt fjerde og femte ledd lyde:

        Det kan ikkje vinnast hevd til lausøyre som

har arkeologisk, førhistorisk, historisk, litterær, kunstnarisk eller vitskapleg verde, og som er teke frå nokon

a) ved tjuveri, brukstjuveri, ran eller anna vald eller trugsmål om vald, eller

b) ved at lausøyret er ulovleg utgrave, eller halde attende ulovleg i samband med ei lovleg utgraving.

        I avtale med framand stat kan det gjerast unntak frå føresegnene i lova her.

I lov 2 juni 1978 nr 37 om godtroerverv av løsøre, blir det gjort følgende endringer:

Ny § 5 skal lyde:

        1. Paragrafen her gir enkelte særlige regler for løsøreting som har en arkeologisk, forhistorisk, historisk, litterær, kunstnerisk eller vitenskapelig verdi.

        2. Mottakeren vinner ingen rett etter § 1 dersom noens rett til tingen er krenket ved at den er ulovlig utgravd eller holdt ulovlig tilbake i samband med en lovlig utgraving.

        3. Krav på tingen mot godtroende mottaker må settes fram innen tre år etter at en berettiget som er bosatt i utlandet har fått slik viten at han kunne gjøre kravet gjeldende.

        4. En godtroende mottaker har ikke krav på erstatning etter § 3 nr 2 fra en berettiget som er bosatt i utlandet, uten at mottakeren først har gjort rimelige forsøk på å få dekket kravet fra andre ansvarlige.

        5. Lovens § 4 nr 3 gjelder ikke.

Någjeldende §§ 5 - 7 blir nye §§ 6 - 8.

7. Enkelte generelle merknader om forholdet mellom lovutkastet og UNIDROIT-konvensjonen

Utkastet til endringer i godtroervervloven og hevdsloven er formet slik at det ikke vil gjelde noen ytterste søksmåls- eller foreldelsesfrist på 50 år, 75 år eller lengre tidsrom. Dersom et kulturobjekt er stjålet, ulovlig utgravd etc, vil den berettigedes vindikasjonskrav etter lovutkastet bli absolutt, forutsatt at han overholder tre-års fristen i utkastet § 5 nr 3, og det kan dessuten ikke vinnes hevd til tingen. Dermed gis de hensyn som ligger bak UNIDROIT-konvensjonen kapittel II klar prioritet fremfor det hensyn til godtroende erververs innrettelse som kunne talt for en adgang til å kunne hevde etter henholdsvis 50 eller 75 år eller lengre tid. Norge trenger dermed ikke å avgi noen erklæring som nevnt i UNIDROIT-konvensjonen artikkel 3 nr 5. Lovutkastet er dermed her på linje med vurderingene til nær alle høringsinstansene som har uttalt seg.

Ved at intet annet er sagt i lovutkastet vil et allerede gjennomført godtroerverv eller hevd som allerede er vunnet pr ikraftsettingsdato, stå seg i fremtiden. Men utkastet vil helt generelt hindre hevd der tingen er stjålet, ulovlig utgravd etc, kortere tid enn 10 år før ikraftsettingsdatoen. Dette innebærer et noe sterkere vern for de hensyn som ligger bak konvensjonen kapittel II enn det konvensjonen artikkel 10 krever.

Lovutkastet gjelder for kulturobjekter som faller inn under basisdefinisjonen i UNIDROIT-konvensjonens artikkel 2, uten de begrensninger som i realiteten følger av vedlegget til konvensjonen. Lovutkastet vil dermed gi en utvidet vindikasjonsrett og vil utelukke hevd relatert til flere kulturobjekter enn det konvensjonen strengt tatt krever.

Der norsk rett allerede varetar hensynet til en utenlandsk berettiget bedre enn det konvensjonen krever, er lovgivningen ikke søkt tilpasset konvensjonens detaljregler, jf konvensjonens artikkel 9 punkt 1. Dette gjelder særlig for spørsmålet om erstatning etter konvensjonens artikkel 4.

Etter de gjeldende erstatningsreglene i godtroervervsloven § 3 nr 2 blir det som hovedregel ikke gitt erstatning til den godtroende mottakeren når den berettigede tar tilbake tingen. Det må antas at vilkårene for det erstatningsansvaret som unntaksvis kan følge av § 3 nr 2 aldri kan være innfridd i annet enn slike tilfeller der konvensjonens artikkel 4 åpner for erstatning. Et grunnvilkår for at erstatningsansvar unntaksvis kan følge av godtroervervsloven er at mottakeren var i "god tro", jf § 3 nr 2 og § 1 nr 2. Et grunnvilkår etter konvensjonens artikkel 4 er at "possessor" "exercised due diligence" med hensyn til sin tro. Lovens godtronorm ved omsetning av slike gjenstander som omfattes av konvensjonen og som har sitt opphav i utlandet, må i samsvar med konvensjonens krav presumeres å være streng mot mottakeren av tingen. Dermed er det her samsvar mellom loven og konvensjonen. Godtroervervloven § 3 nr 2 kan etter forholdene medføre at full erstatning skal gis til den godtroende mottaker av tingen. Men dette gjelder bare hvis den berettigede til tingen kan lastes for at tingen kom på avveie. For dette tilfellet må det antas at en regel om full erstatning ikke strider mot konvensjonens artikkel 4 nr 1 om at den godtroende "possessor" ikke skal ha høyere erstatning enn en "fair and reasonable compensation".

Konvensjonens artikkel 4 nr 3 og nr 5 svarer til det som gjelder etter norsk rett.

Slik lovutkastet er formet vil det i visse relasjoner også verne interessene til rettighetshavere bosatt i Norge, ved at disse behandles på linje med personer i utlandet som blir begunstiget ved UNIDROIT-konvensjonen. Ved dette unngås en forskjellsbehandling som ellers kunne virket urimelig.

8. Spesielle merknader til lovutkastet

Til hevdsloven § 1 nytt fjerde og femte ledd:

Fjerde ledd gjelder for kulturobjekter som faller inn under grunndefinisjonen i UNIDROIT-konvensjonens artikkel 2; "cultural objects are those which, on religious or secular grounds, are of importance for archaeology, prehistory, history, literature, art or science ...". Konvensjonens definisjon begrenses imidlertid ved at bare slike ting som også er ført opp på en mer detaljert liste som er vedlegg til konvensjonen, regnes som kulturobjekter. Ved at denne begrensningen ikke er innarbeidet i utkastet til hevdsloven § 1 fjerde ledd, favner lovutkastet altså videre enn konvensjonen. Det avgjørende for lovutkastets virkeområde blir hva som faller inn under en naturlig forståelse av dettes ordlyd.

Etter fjerde ledd bokstav a kan de aktuelle tingene ikke hevdes dersom de er tatt fra rettighetshaveren ved tyveri, brukstyveri, ran eller annen vold eller trussel om vold. Hevd blir altså utelukket for de tilfeller som i dag faller inn under godtroervervloven § 2 nr 1. Ved dette oppfylles UNIDROIT-konvensjonens artikkel 3 nr 1 om at et kulturobjekt som er "stolen" skal bli returnert til den berettigede. Bokstav b tar sikte på å oppfylle konvensjonens artikkel 3 nr 2, men er formet slik at det helt generelt ikke kan vinnes hevd til løsøreting som er tatt fra noen som er berettiget til tingen, i samband med en utgraving som nevnt. Det vil si at selv om forholdet f eks må anses som et underslag eller bedrageri i forhold til den berettigede, så blir det ikke mulig å hevde. Hvis utgravingen skjer i utlandet, må stedets rett være avgjørende for vurderingen av om utgravingen er ulovlig eller om tilbakeholdelsen av tingen er ulovlig. På samme vis må stedets rett være avgjørende for om løsøretingen "ved" denne ulovligheten er "teke frå" noen. Skal noen som følge av bokstav b bli gitt krav på utlevering av tingen, vil det altså forutsette at stedets rett peker ut en materielt eierberettiget til den tingen som er ulovlig utgravd eller tilbakeholdt.

Femte ledd i lovutkastet svarer til det någjeldende fjerde ledd.

Til godtroervervloven ny § 5:

§ 5 nr 1 omfatter de samme tingene som utkastet til nytt fjerde ledd i hevdsloven. Når  det blir fremhevet at § 5 for disse tingenes del gir "enkelte særlige regler", innebærer det at lovens øvrige regler gjelder i den utstrekning ikke annet fremgår av § 5. I forhold til § 2 nr 2 medfører utkastet en viss overlapping, men § 2 nr 2 får så langt den rekker et selvstendig virkeområde. F eks vil § 2 nr 2 fortsatt hindre et godtroerverv der kunstverk i offentlig eie er underslått.

§ 5 nr 2 utelukker godtroerverv i de samme situasjonene som blir dekket av hevdsloven § 1 nytt fjerde ledd bokstav b.

§ 5 nr 3 innfører tre-års fristen i samsvar med UNIDROIT-konvensjonen artikkel 3 nr 3 og nr 4. Regelen vil etter lovutkastet bare gjelde dersom den berettigede er bosatt i utlandet. Den som er bosatt i landet bør av hensyn til den godtroende mottakeren fortsatt sette frem sitt utleveringskrav etter regelen i § 3 nr 1, altså i alminnelighet vesentlig raskere enn etter en tre-års frist.

§ 5 nr 4 er i samsvar med konvensjonens artikkel 4 nr 2, og vil også bare gjelde der den berettigede er bosatt i utlandet.

§ 5 nr 5 er en konsekvens av konvensjonens regel om at tilbakelevering skal skje for de tilfeller den omfatter.

9. Om høringsbehandling av lovsaken

Slik Miljøverndepartementets høringsbrev av 14 februar 1997 er lagt opp, vil Justisdepartementet for sin del tilrå at Miljøverndepartementet sender på høring et konkret lovutkast til endringer i kulturminneloven, godtroervervloven og hevdsloven som en egen sak. Høringslisten bør  bli noe utvidet i forhold til høringsbrevet av 14 februar 1997. Foruten Justisdepartementet bør f eks også Den norske Dommerforening og Den Norske Advokatforening få tilsendt saken til høring. Som fagansvarlig for godtroervervloven og hevdsloven må også Justisdepartementet ved Lovavdelingen konsulteres etter høringen, dersom noen høringsinstanser setter frem realitetsmerknader til utkastet til endringer i disse lovene.

Det følger av Justisdepartementets syn på behovet for lovendringer at det må innhentes samtykke fra Stortinget til ratifikasjon av konvensjonen, jf grunnloven § 26 annet ledd. Dette kan gjøres ved å fremme en egen stortingsproposisjon eller ved å ta med spørsmålet om ratifikasjonssamtykke i lovproposisjonen, jf Lovteknikk (2 utg, 1979) s 71.

10. Om oversettelsen av UNIDROIT-konvensjonen

I den norske oversettelsen av UNIDROIT-konvensjonen er artikkel 6 nr 4 utelatt. Dessuten er oversettelsen av artikkel 6 nr 1 åpenbart ikke i samsvar med den engelske originalteksten, se henvisningen til et stjålet kulturminne i kapittel III om retur av ulovlig utførte kulturobjekter.