§ 106 - Opplysningsvesenets fond - organisering av fondets forvaltning

Saksnr. 12/8244 EO BMH/bj
Dato: 11.03.2013

Opplysningsvesenets fond – organisering av fondets forvaltning

 

1.   Innledning

Vi viser til brev 6. desember 2012 der Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet ber om Lovavdelingens syn på hvorvidt Grunnloven § 106 setter begrensninger for organiseringen av forvaltningen av Opplysningsvesenets fond.

Om forhistorien til Grunnloven § 106 og Opplysningsvesenets fond vises til Lovavdelingens uttalelse 23. november 2000 (sak nr. 1999/15218 E) og til Høyesteretts dom i Rt. 2010 s. 535 (Opplysningsvesenets fond).

Opplysningsvesenets fond ble opprettet ved lov 20. august 1821. Fondet reguleres i dag av lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond (ovfl.). Bakgrunnen for opprettelsen av fondet er Grunnloven § 106 som slår fast at «Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden beneficerede Gods skulle blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme». Fondet består i dag av det som anses som «det Geistligheden beneficerede Gods» og av «seinare tileigna eller tillagde eigedommar og kapital», jf. ovfl. § 1. Forvaltningen av Opplysningsvesenets fond skal skje i henhold til Grunnloven § 106, jf. også ovfl. § 2.

Opplysningsvesenets fond er et eget rettssubjekt og forvaltes i dag av Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond etter delegering av den myndighet som ligger til Kongen etter ovfl. § 4. Forvaltningsorganet er direkte underlagt Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og ledes av et styre i henhold til vedtekter for Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond, gitt ved kgl. res. 15. desember 2000 nr. 1266, sist endret ved kgl. res. 15. november 2012 nr. 1081.

Opplysningsvesenets fond består av en formuesmasse fordelt på eiendommer og finanskapital med en samlet verdi på om lag 7 mrd. kroner, jf. Prop. 1 S (2012-2013) FAD s. 166. Deler av forretningsvirksomheten drives av datterselskaper som helt eller delvis eies av fondet.

En omorganisering av driften er under utredning med det for øye å ivareta behovet for en forretningsmessig drift av verdiene bedre, jf. Prop. 1 S (2012-2013), s. 166. I den forbindelse reiser Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet spørsmål om Grunnloven § 106 setter begrensninger for organiseringen av forvaltningen av Opplysningsvesenets fond.

Lovavdelingen er ikke bedt om å vurdere hvem som har eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. For dette vises til Lovavdelingens uttalelse 23. november 2000 (sak nr. 1999/15218 E).

 

2.   Grunnlovens krav til forvaltningen av Opplysningsvesenets fond

Forvaltningen av Opplysningsvesenets fond har vært rettslig atskilt fra fondet siden opprettelsen i 1821. Fra 1821 og frem til 2001 ble forvaltningen av fondet ivaretatt av det departementet som hadde ansvaret for kirkesaker, med unntak av lokale prestegårdstilsyn. Fra og med 2001 har forvaltningen vært utøvd av et eget forvaltningsorgan, direkte underlagt departementet.

Et hovedspørsmål er om det foreligger et konstitusjonelt krav om at forvaltningen av Opplysningsvesenets fond må være rettslig atskilt fra fondet. Et slikt krav må i så fall utledes av Grunnloven § 106, eventuelt av praksis knyttet til denne bestemmelsen.

Ordlyden i Grunnloven § 106 uttrykker at det benefiserte gods skal benyttes til det beste for geistligheten og til opplysningens fremme.  Etter sin ordlyd legger bestemmelsen således ingen føringer på hvordan forvaltningen av Opplysningsvesenets fond skal organiseres.

Spørsmålet om organiseringen av forvaltningen er heller ikke direkte berørt i Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2010 s. 535 (Opplysningsvesenets fond). Saken reiste spørsmål om en instruks fra regjeringen vedrørende innløsning av festetomter og regulering av festeavgift var i strid med Grunnloven § 106. En liknende problemstilling om salg av eiendommer var til behandling i Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1911 s. 106. Selv om disse avgjørelsene ikke tar direkte stilling til spørsmålet om forvaltningen av fondet skal holdes rettslig atskilt fra fondet selv, redegjør begge avgjørelsene for forhold knyttet til Grunnloven § 106 og for etableringen av Opplysningsvesenets fond som kan ha betydning for tolkningen av bestemmelsen på dette punkt.

Begge høyesterettsavgjørelsene peker på at formålet med Grunnloven § 106 og opprettelsen av Opplysningsvesenets fond særlig var å forhindre at kirkens eiendommer og øvrige verdier ble trukket inn i den alminnelige statskassen. I Rt. 2010 s. 535 avsnitt 66 gjengis de anførsler som enkelte representanter fremførte under forhandlingene på Eidsvoll, og som dannet bakgrunnen for vedtakelsen av Grunnloven § 106. Disse uttalelsene peker i retning av at Grunnloven § 106 ikke var ment å regulere spørsmålet om organiseringen av forvaltningen av det benefiserte gods:

«Sverdrup anførte at det benefiserte gods «ikke burde anvendes uden efter dets Bestemmelse og at man heller ikke havde Ret til at gjøre Brud paa Testatorernes Villie». Midelfart «fremhævede det Uretfærdige i at anvende noget af det beneficerede Gods udenfor sin Bestemmelse. ... Vilde man nu anvende det beneficerede Gods udenfor Giverens Hensigt, vilde man derved tilføie Staten megen Skade...». Wedel-Jarlsberg uttalte at «det vilde i Historien blive en uudslettelig Skamplet paa denne Forsamling, om den tillod noget Indgreb i det beneficerede Gods». Også to andre representanter, Darre og Diriks, uttalte seg i samme retning.»

I Rt. 2010 s. 535 avsnitt 75 konkluderte førstvoterende i Høyesterett med:

«På bakgrunn av den gjennomgang jeg så langt har foretatt, mener jeg det er grunnlag for å fastslå at det ved Grunnlovens vedtakelse ble forutsatt at man skulle sikre det benefiserte gods for de formål som ble eksplisitt angitt i § 106. Det var med andre ord tale om en formålsbundet formuesmasse.»

Det heter videre i avsnitt 91:

«Med andre ord: Forvaltningen av prestegårdene må skje i samsvar med de rammer som Grunnloven trekker opp, og verdiene kan bare anvendes til fordel for de særskilt angitte formål. Dette gjelder uavhengig av hvem som måtte anses for å ha eiendomsretten – et spørsmål som ble holdt åpent.»

I Rt. 1911 s. 106 heter det på s. 108:

«Denne bestemmelses ligefremme indhold gaar alene ud paa et forbud mod at anvende kjøbesummer og indtægter af det geistligheden beneficerede gods til andet end geistlighedens bedste og oplysningens fremme. At paragrafen skulde have paalagt administration og lovgivning andre baand eller indskrænkninger med hensyn til det i paragrafen omhandlede beneficerede gods, finder jeg ikke at kunne antage. Den hele retsudvikling indtil da havde paa det mest utvetydige vist, at staten udøvet den fulde dispositionsret over det beneficerede gods og det endog i saadan udstrækning, at store værdier af dette var taget i beslag til udelukkende verdslige statsformaal. Det var dette sidste og kun dette sidste paragrafen skulde sætte en tilstrækkelig stopper for.»

Det heter videre i Rt. 1911 s. 106, på s. 109, at Grunnloven § 106 angir en uttømmende regulering av det benefiserte gods:

«At § 106 ikke skulde være udtømmende, men at der skulde gjælde andre grundlovbestemte indskrænkninger for lovgivningen, kan jeg ikke finde antagelig. Skulde ikke § 106 isaahenseende være udtømmende, vilde den, som ogsaa af andenvoterende i byretten bemerket, være overflødig og ligefrem misvisende.»

Både Rt. 1911 s. 106 og Rt. 2010 s. 535 trekker i retning av at Grunnloven § 106 må tolkes slik at bestemmelsen kun påbyr at det benefiserte gods skal holdes rettslig atskilt fra statens øvrige verdier, og at formuesmassen skal benyttes til de formål bestemmelsen angir. Disse avgjørelsene kan vanskelig forstås slik at forvaltningen av denne formuesmassen må holdes atskilt fra selve formuesmassen.

Tilsvarende synes heller ikke lovforarbeider eller tidligere lover å legge grunn at forvaltningen av fondet må være atskilt fra fondet selv.

Den langvarige praksisen med å holde forvaltningen atskilt fra fondet selv er av Gudmund Sandvik forklart med de uklare eierskapsforholdene til fondet. Sandvik skriver i sin doktoravhandling fra 1965 «Prestegard og prestelønn» s. 288 at bakgrunnen for at forvaltningen av fondet fortsatt holdes atskilt fra fondet selv, er at eiendomsretten til det benefiserte gods utgjør et politisk problem:

«Den vesentlege verknaden av grunnlovsparagraf 106 i våre dagars dynamiske pengeøkonomi er altså at det konverterte lønnsgrunnlaget frå tidlegare tiders statiske naturaløkonomi blir forvalta separat av Kyrkje- og undervisningsdepartementet. Det heiter nok at inntektene skal brukast innafor dei grensene som grunnlovsparagraf 106 sett. Men denne proveniensen har ingen som helst innverknad på storleiken av dei løyvingane som Stortinget år om anna gjev til presteskap, kyrkjer og undervisning. Grunnlovsparagraf 106 byd såleis ikkje lenger nokon garanti for finansiering av desse formåla. Kvifor da den separate forvaltninga? – Det er ikkje vanskeleg å finne grunnen. Eigedomsretten til det benefiserte godset har vore eit ståande politisk problem dei siste hundre åra.»

Vi kan på bakgrunn av disse kildene ikke se at det er holdepunkter for å legge til grunn at den langvarige praksisen med å holde forvaltningen av Opplysningsvesenets fond atskilt fra fondet selv skulle være en konsekvens av konstitusjonelle regler. Det er vårt syn at så lenge denne formuesmassen holdes rettslig atskilt fra statens øvrige formuesmasse, er det ikke et konstitusjonelt krav at forvaltningen av det benefiserte gods holdes rettslig atskilt fra den formuesmassen som forvaltes. Dette gjelder uavhengig av hvem som er eier til det benefiserte gods. Det må også gjelde uavhengig av om organiseringen av forvaltningen av Opplysningsvesenets fond skjer som en integrert del av fondet selv, og uavhengig av om det ved lov opprettes et særorgan som skal stå for forvaltningen. Om man vil omtale et slikt organ som et «særlovselskap» eller «særlovorgan» eller noe annet, er egentlig et rent terminologisk spørsmål uten rettslig betydning. Det vil være reguleringen i særloven som er avgjørende for forholdet mellom organet og formuesmassen og mellom organet og overordnede myndigheter.

Et eventuelt særorgan etablert ved lov som står for forvaltningen av fondet, kan etter vårt syn i utgangspunktet etableres så lenge man overholder kravene om at det benefiserte gods holdes rettslig atskilt fra statens øvrige verdier, samt at formuesmassen skal benyttes til «Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme», jf. Grunnloven § 106.

Et annet spørsmål er hvor selvstendig i forhold til Kongen det ved lov kan fastsettes at forvaltningen av fondet skal være. Dette spørsmålet ble delvis berørt i forarbeidene til ovfl, se Ot.prp. nr. 68 (1994-1995) kapittel V, punkt 2, der det fremgår at Kirkemøtet i sin høringsuttalelse uttalte:

«Kyrkjemøtet meiner at dei prinsippa om auka kyrkjeleg sjølvstyre innanfor ramma av statskyrkja som er lagde til grunn i forholdet mellom stat og kyrkje i det kyrkjelege lovverket, også må leggjast til grunn i revisjonen av lovverket som gjeld fondet, og meiner departementet synest å ha dette som føresetnad. Kyrkjemøtet finn det naturleg at fondsforvaltninga er eit ansvar for dei konstitusjonelle styresmaktene for å sikre grunnlovsvernet, men at det må leggjast til rette for at Kongen gjennom å fastsetje retningslinjer kan sikre at kyrkjelege organ får vere med på forvaltninga, og gjennom delegering leggje opp til ei desentralisert forvaltning der kyrkjelege organ får ansvar. Kyrkjemøtet finn det nærliggjande at Kyrkjerådet ivaretek ansvar og oppgaver som styre for fondet, subsidiært at fondet blir leidd av eit styre der medlemmene blir oppnemnde av Kyrkjemøtet og departementet, og der fleirtalet blir oppnemnt av Kyrkjemøtet.»

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet uttalte følgende i tilknytning til denne høringsuttalelsen:

«Kongen har sidan reformasjonen hatt det overordna ansvaret for forvaltninga av det benefiserte gods, seinare Opplysningsvesenets fond, og departementet meiner fondsforvaltninga framleis må vere eit direkte ansvar for dei konstitusjonelle styresmaktene etter Grunnlova § 106. Det er såleis ikkje aktuelt å fristille fondet ved etablering av eit styre til å stå for den overordna forvaltninga.»

I kapittel IV punkt 4 uttaler departementet:

«Departementet meiner at fondsforvaltninga framleis må haldast samla og vere eit direkte ansvar for dei konstitusjonelle styresmaktene etter Grunnlova § 106. Å fristille fondet som eigen stiftelse eller eige statsforetak ville vere ei prinsipiell svekking av grunnlovsvernet. Også av omsyn til ei effektiv og målretta utbygging av den kyrkjelege administrasjonen i samanheng med dei kyrkjelege møta og råda tek del i forvaltninga av Den norske kyrkja, vil det vere tenleg at forvaltninga ligg i departementet. Dei praktiske omsyna blir elles ivaretekne ved at fondslovgivinga vil gi stor fridom og fleksibilitet når det gjeld desentralisering av dei ulike forvaltningsoppgavene.»

Disse uttalelsene fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet må ses på bakgrunn av Kirkemøtets høringsuttalelse, der det gis uttrykk for et ønske om større innflytelse over forvaltningen av midlene enn det som følger av dagens ordning. Departementets uttalelser må leses på bakgrunn av et politisk ønske på den tiden om hvordan forvaltningen av Opplysningsvesenets fond skulle organiseres.

Etter vår mening er det vanskelig å trekke slutninger fra Grunnloven § 106 i dette spørsmålet. Hvilke begrensninger som eventuelt følger av Grunnloven § 19, går vi ikke inn på.

 

3.   Eiendomsretten til opplysningsvesenets fond

I Lovavdelingens uttalelse 23. november 2000 (sak nr. 1999/15218 E) konkluderte Lovavdelingen med at staten har eiendomsretten til fondet. I St.meld. nr. 17 (2007-2008) Om staten og Den norske kirke punkt 8.5.3 pekes det på at eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond er et omstridt spørsmål og at dette må avklares politisk:

«Departementet er enig i at spørsmålet om den framtidige eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond må vurderes dersom statskirkeordningen avvikles og at dette spørsmålet da vil bli avklart politisk.»

Siden spørsmålet om eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond ikke har funnet en endelig avklaring, verken forut for eller i etterkant av opprettelsen i 1821, anser vi det som lite sannsynlig at en reorganisering av dagens forvaltning av fondet vil kunne spille inn på en fremtidig vurdering av hvem som har eiendomsretten til fondet.

 

 

Til toppen