§ 2 - Behandling av forespørsler om endring av opplysninger i utlendingsregisteret

Saksnummer: 2004/05963 EO ØR/KJL

Dato: 26.04.2004

 

Behandling av forespørsler om endring av opplysninger i utlendingsregisteret

Vi viser til Kommunal- og regionaldepartementets brev 12. desember 2003, hvor vi bes vurdere enkelte hjemmels- og kompetansespørsmål knyttet til endring av identitetsopplysninger i utlendingsregisteret. Vi beklager at det har tatt lang tid å besvare henvendelsen.

1            Utlendingsregisteret er opprettet i medhold av utlendingsforskriften § 199. Vi går ikke inn på spørsmålet om et slikt register forutsetter lovhjemmel. Etter hva vi forstår, registreres faktiske opplysninger om utlendingers identitet og øvrige personopplysninger i registeret ved ankomst til Norge. Senere tilføyelser foretas i registeret når det fremmes søknader eller treffes vedtak som vedrører utlendingen. Den opprinnelige registreringen, som bare innebærer en nedtegning av faktiske opplysninger, er ikke i seg selv bestemmende for utlendingens rettigheter og plikter, og er derfor ikke å anse som et enkeltvedtak. Spørsmålet er om dette også gjelder senere endringer i registeret.

Slik vi ser det, er innføringen i registeret uten selvstendig rettslig betydning for utlendingens rettsstilling. Det er ikke knyttet noen rettsvirkninger til registreringen. Utlendingens rettigheter og plikter beror på de underliggende vedtak, for eksempel vedtak om oppholds- eller bosettingstillatelse, og opplysningene i registret blir dermed kun en refleks av de underliggende vedtakene. Vi kan derfor ikke se at innvilgelse av eller avslag på en søknad om endring av identitet i registeret vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b.

2      Vi legger til grunn at spørsmålet om å ”endre identitetsopplysninger” kan ha forskjellig innhold. Dette henger også sammen med det som kan oppfattes som uklarheter i identitetsbegrepet. Det er ikke opplyst fra Kommunal- og regionaldepartementets side, og fremgår heller ikke av den vedlagte korrespondansen i saken, hva slags identitetsopplysninger det er tale om å endre i registeret. Spørsmålet kan oppstå for en persons navn, fødselsdato, fødested, statsborgerskap, sivilstand mv.

Vi går ikke nærmere inn på tilfeller hvor spørsmålet om endring av identitetsopplysninger er utslag av en reell navneendring. I dette tilfellet har personen båret det navn som vedkommende er registrert med, men ønsker nå å bære et annet navn. Dette må ses som et spørsmål om navneendring som reguleres av navneloven (7. juni 2002 nr. 19 om personnavn) § 11 jf. § 14. Disse bestemmelsene er også avgjørende for om en navneendring skal skje etter norsk eller utenlandsk navnelovgivning. Uansett må spørsmålet om navneendring være klarlagt etter navnelovgivningen før en slik reell navneendring kan innføres i utlendingsregisteret.

For øvrige tilfeller vil det være nødvendig å skille mellom identitetsopplysninger som kan ha hatt betydning for innholdet i det underliggende vedtaket etter utlendingsloven, og opplysninger som ikke kan ha hatt slik betydning.

For det første kan endringen være utslag av en ren navnekorrigering uten endring av slektskapsforhold eller livshistorie, når vedkommende ikke har båret det navn som han eller hun tidligere har oppgitt til utlendingsmyndighetene og derfor er blitt registrert under i utlendingsregisteret. Her vil opplysningene vanskelig kunne ha betydning for innholdet i det underliggende vedtaket (vedtakene), og en slik ren navnekorrigering må kunne gjøres i utlendingsregisteret uten særskilt hjemmel. Det synes imidlertid grunn til å bevare opplysning om at vedkommende tidligere har vært registrert med et uriktig navn, og det bør kreves rimelig sikkerhet for at det navnet som nå blir oppgitt, er det korrekte. Et slikt bytte av navn – eller utskrifting av andre identitetsopplysninger – uten betydning for innholdet i det underliggende vedtaket, kan indikere at utlendingen tidligere har forklart seg uriktig om sider av sin identitet, jf. nedenfor under 3.

For det annet kan navneendringen innebære en identitetsendring i streng forstand, nemlig når det navn som utlendingen opprinnelig er registrert under, betegner en fiktiv identitet (som altså ikke finnes) eller en annen person (f.eks. en slektning). I dette tilfellet vil navneendringen gjerne henge sammen med en annen beskrivelse av personens slektskapsforhold eller  livshistorie. Her vil opplysningene normalt kunne ha hatt betydning for vedtakets innhold.

Her kan det reises spørsmål om hvorvidt en tillatelse etter utlendingslovgivningen knytter seg til a) den registrerte identitet eller til b) den faktiske identitet. Om man anlegger synspunkt a, har utlendingen ikke noen tillatelse etter utlendingslovgivningen, fordi disse er gitt til den registrerte identitet. Om man anlegger synspunkt b, har nok utlendingen en tillatelse, men den bygger – iallfall delvis – på uriktige opplysninger. Vi tar ikke her standpunkt til hvilken betraktningsmåte som har mest for seg. Under synspunkt a synes den riktige fremgangsmåte å være å ta utlendingens stilling opp til behandling som ny sak etter utlendingsloven dersom vilkårene for det er til stede. Det er bare under synspunkt b at det kan komme på tale å endre inntegningen i utlendingsregisteret om vedkommendes navn, men det bør ikke skje uten å bevare opplysning om det tidligere navn, og det kan spørres om dette bør gjøres uten at det samtidig foretas en vurdering og eventuell omgjøring av den eller de tillatelser som utlendingen har fått etter utlendingsloven, jf. nedenfor.

3      Det fremgår av dette at en begjæring om navneendring i utlendingsregisteret kan innebære at utlendingen tidligere har forklart seg uriktig om sitt navn overfor utlendingsmyndighetene. Dette kan tenkes å gi grunnlag for å revurdere og omgjøre tillatelser som utlendingen har fått i medhold av utlendingsloven. Hvis utlendingens uriktige opplysning om sitt navn har fått utlendingsmyndighetene til å anta at utlendingen er en annen person enn i virkeligheten, vil dette utgjøre uriktige faktiske forutsetninger for vedtaket etter utlendingsloven. Har utlendingen utgitt seg for en annen – fiktiv eller reell – person enn vedkommende faktisk er, er det særlig nærliggende å reise spørsmål om det foreligger noe gyldig vedtak etter utlendingsloven. Det er også et spørsmål om den uriktige forklaring innebærer en handling som kan straffes etter norsk rett, uten at vi går nærmere inn på det.

Om man skulle mene at det foreligger et gyldig vedtak til fordel for den faktiske identitet (situasjonen ved synspunkt b ovenfor), følger det av forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a at utlendingsmyndigheten vil ha adgang til å endre vedtaket fra å rette seg mot den registrerte identitet, vil å rette seg mot den faktiske identitet. Dersom parten er å bebreide for å ha oppgitt uriktig identitet, må den klare hovedregel være at utlendingsmyndigheten kan omgjøre et vedtak til skade for parten i medhold av ulovfestede regler, jf. forvaltningsloven § 35 femte ledd, eller etter § 35 første ledd bokstav c dersom feilen er av en slik art at det konkrete vedtaket må anses ugyldig.

Dette innebærer videre at dersom utlendingsmyndighetene ikke finner grunn til å endre personens registrerte identitet etter begjæring fra vedkommende, er dette en beslutning som ikke kan påklages. Dette følger av at utlendingsmyndighetene i et slikt tilfelle i realiteten avslår en begjæring om omgjøring av et underliggende vedtak, noe som ikke kan påklages. Dersom utlendingen ønsker å forfølge saken, kan dette i mange tilfeller løses ved at han anvender det han legger til grunn som sin faktiske identitet neste gang han fremmer en søknad, for eksempel ved søknad om fornyet oppholdstillatelse eller ved søknad om bosettingstillatelse etter tidligere å ha hatt oppholdstillatelse. Avslag på en slik søknad, eller innvilgelse med en annen identitet enn oppgitt i søknaden, vil så være et enkeltvedtak som kan påklages.