§ 2 - Svar på spørsmål om utstikking av snøscooterløyper og forholdet til forvaltningsloven

Saksnummer: 2006/04058 EO ATV/VEM

Dato: 26.01.2007

Svar på spørsmål om utstikking av snøscooterløyper og forholdet til forvaltningsloven

1. Vi viser til brev fra Miljøverndepartementet 11. mai 2006 der det bes om en vurdering av om utstikking av snøscooterløyper er å betrakte som forskrift i forvaltningslovens forstand. Vi beklager at det har tatt lang tid å besvare henvendelsen. Forespørselen er knyttet til forskrift om snøcooterløyper i Unjárgga gielda/Nesseby kommune, fastsatt av fylkesmannen i Finnmark 15. september 1994 med senere endringer, med hjemmel i lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven) § 5 tredje ledd. Vi forstår det slik at denne forskriften er representativ også for andre tilsvarende forskrifter.

En forskrift er i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c definert som ”et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer”. Et vedtak er i bokstav a definert som ”en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)”.

2. Det første spørsmålet er om utstikkingen er en ”avgjørelse” eller en faktisk handling. Utgangspunktet er at faktiske handlinger faller utenfor avgjørelsesbegrepet. Vi viser her til Woxholth: Forvaltningsloven med kommentarer (4. utg., Oslo 2006) s. 61.

Selve utstikkingen av snøscooterløyper må betraktes som en faktisk handling som realiserer forskriften vedtatt av fylkesmannen. Vi viser til motorferdselloven § 5 tredje ledd annet punktum om at kommunen skal sørge for merking av løypa, noe som skjer ved utstikking. At merking av løypa rettslig sett er nødvendig for at det skal være tillatt å kjøre snøscooter, jf. forskriften § 2, medfører ikke at utstikkingen regnes som en forskrift.

3. I praksis kan det lett forekomme at forskriften ikke definerer traseen entydig. Det vil gi et visst skjønnsmessig spillerom ved den endelige fastsetting av traseen gjennom utstikking og merking. Dette vil være tilfellet selv om forskriften ikke uttrykkelig delegerer noen slik myndighet til kommunen. Vi går ikke inn på spørsmålet om fylkesmannen overhodet kan delegere til kommunen myndighet til å fastsette løypetraseer etter motorferdselloven § 5 tredje ledd, noe som iallfall bare vil kunne skje innen meget begrensede rammer som forskriften selv trekker opp.

Hvilket spillerom forskriften gir for utstikkingen som skjer ved merking, vil avhenge av hvordan forskriften er utformet. Er løypa i forskriften bare bestemt som en trasé mellom forskjellige angitte punkter i terrenget, kan spillerommet bli betydelig, selv om det etter omstendighetene må anses begrenset av terrengforholdene. Er den forskriftssatte traseen avmerket på et kart som inngår som en del av forskriftsvedtaket, må den kartfestede traseen følges under merkingen. Dersom terreng- eller føreforhold gjør det uunngåelig, må likevel små fravik kunne skje under merkingen. Endrer føreforholdene seg under sesongen, må det kunne foretas en tilsvarende begrenset omstikking (nymerking) uten forskriftsendring.

Den aktuelle forskriften for Unjárgga/Nesseby inneholder i § 1 en uttrykkelig henvisning til et bestemt datert kart. Det taler for at den traseen som er avmerket på kartet, er bindende. Dette er enda klarere hvis et tilsvarende kart ligger ved det forslag fra kommunestyret som dannet grunnlag for fylkesmannens fastsetting av forskriften, slik at kartfestingen har vært en del av hele saksbehandlingen og ikke bare er utført til illustrasjon etter at forskriften er vedtatt. Gjelder det omstikkinger av et omfang som illustrert i det vedlagte kartmaterialet for løype nr. 7 og 9, antar Lovavdelingen at den rettsoppfatning som kommer til uttrykk i brev 24. desember 2002 fra fylkesmannen i Finnmark til Unjárgga/Nesseby kommune, har de beste grunner for seg.

4. Et særskilt spørsmål er om en forskrift etter motorferdselloven § 5 tredje ledd kan bli å anse som et enkeltvedtak i forhold til særlig berørte. Når loven gir myndighet til å vedta forskrift, er imidlertid utgangspunktet at det bare er forvaltningslovens regler for forskrifter, og ikke de særskilte reglene for enkeltvedtak, som får anvendelse på vedtak som treffes i medhold av forskriftshjemmelen.

En forskrift etter motorferdselloven § 5 tredje ledd har snøscooterførere som hovedadressater, og retter seg generelt til dem. Spørsmålet er om forskriften i forhold til individuelt berørte grunneiere og brukere må anses som et enkeltvedtak. Snøscooterkjøring faller ikke inn under allmennhetens ferdselsrett etter friluftsloven § 2, jf. Høyesteretts dom i Rt. 1973 s. 869, og det følger videre av motorferdselloven § 10 at grunneieren eller brukeren kan motsette seg motorferdsel på sin eiendom. Det må derfor innhentes samtykke til løypetraseen fra de grunneiere som får løypa lagt over sin eiendom, se om snøscooterløyper etter motorferdselloven § 5 tredje ledd særskilt Ot.prp. nr. 48 (1983-84) s. 5 sp. 1. At forskriften innebærer at eiendommen tas i bruk til løypetrasé, synes å tilsi at grunneieren blir berørt på en slik måte at forskriften må regnes som et enkeltvedtak i forhold til vedkommende. For grunneiere som bare blir berørt på grunn av sin nærhet til traseen – som ”naboer” – stiller dette seg etter Lovavdelingens mening annerledes. Vi har med dette ikke tatt standpunkt til om en slik nabo kan påberope seg reglene i granneloven §§ 2 flg., for eksempel når det merkes en trasé som kommer nær vedkommendes hytte.