§ 2 første ledd bokstav a og b - Sak for Stortingets ombudsmann for forvaltningen – spørsmål knyttet til forvaltningslovens enkeltvedtaksbegrep

Saksnummer: 1997/6990 E MVo/JMS

Dato: 11.11.1997

 

Sak for Stortingets ombudsmann for forvaltningen – spørsmål knyttet til forvaltningslovens enkeltvedtaksbegrep

1      Vi viser til Miljøverndepartementets brev 3 juli 1997 hvor vi er bedt om å vurdere hvorvidt fylkesmannens avgjørelse i en konkret sak om å yte tilskudd er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler. Vi viser også til telefonsamtaler mellom Lovavdelingen og Miljøverndepartementet, senest telefonsamtale mellom Stig Sletten og fung lovrådgiver Marianne Vollan 6 november 1997. Vi beklager at saken har tatt så lang tid.

Saken har sin bakgrunn i at at fylkesmannen i Aust-Agder ytet et tilskudd til tidlig nedsanking av sau. Saueeieren søkte deretter om mer tilskudd, og denne saken ble sendt Direktoratet for naturforvaltning. Før vi går nærmere inn på spørsmålet om en avgjørelse om å yte tilskudd er et enkeltvedtak, bemerker vi for ordens skyld at vi ikke her tar stilling til om saueeierens søknad om ytterligere tilskudd må betraktes som en klage på fylkesmannens vedtak eller som en ny selvstendig sak.

Dersom avgjørelsen er å anse som et enkeltvedtak, får forvaltningsloven kap IV-VI anvendelse. Disse kapitlene inneholder bl a regler om utrednings- og informasjonsplikt, adgang for parten til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, krav til begrunnelse for vedtaket og adgang til å påklage vedtaket til overordnet organ.

Etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven § 2 bokstav a er det fem kriterier som bestemmer om det foreligger et vedtak i forvaltningslovens forstand. Det må være 1) en avgjørelse som 2) er truffet under offentlig myndighetsutøving og 3) er bestemmende for 4) rettsstillingen til 5) privatpersoner. For at det skal være et enkeltvedtak, må vedtaket dessuten gjelde en eller flere bestemte personer, jf fvl § 2 bokstav b.

2      Vi nøyer oss med å slå fast uten videre drøftelse at det i nærværende tilfelle er tale om en avgjørelse som er bestemmende for rettsstillingen til en privatperson. Spørsmålet blir dermed om en avgjørelse om å yte tilskudd til tidlig nedsanking av sau er truffet "under utøving av offentlig myndighet" eller om den innebærer at forvaltningsorganet stiller penger til rådighet på privatrettslig grunnlag.

I forarbeidene til revisjonen av forvaltningsloven uttales det generelt at "saker om tilskott eller stønad [...] blir reknet som saker om enkeltvedtak" (Ot prp nr 3 (1976-77)). Hvorvidt et organ utøver offentlig myndighet, må imidlertid etter vårt syn avgjøres etter en konkret vurdering av ulike sider ved de enkelte tilskuddsordninger. Av litteratur om problemstillingen kan nevnes Backer:  Naturvern og naturinngrep (1986) s 586 flg og Frihagen: Forvaltningsloven (kommentarutgave, 2 utg 1986) bind I s 48 flg.

Et vesentlig poeng vil være i hvilken grad den private part yter en form for gjenytelse eller om det er snakk om ensidig økonomisk støtte fra det offentlige. Dersom det offentlige mottar en form for gjenytelse, vil dette bringe forholdet nærmere kjøp og salg av tjenester enn offentlig myndighetsutøving.

Dersom det er tale om ensidig økonomisk støtte fra det offentlige uten gjenytelse, må det videre tas stilling til om støtten skal betraktes som offentlig myndighetsutøving eller som en privatrettslig gave. Her kan ulike momenter vektlegges.

Dersom det foreligger et eget regelverk hvoretter søkeren har krav på å få sin søknad om tilskudd realitetsbehandlet - hvor det er etablert en virkelig tilskuddsordning  som det offentlige forvalter – må en beslutning i utgangspunktet anses som et enkeltvedtak. Jo mer utpenslet vilkår og stønadssatser er i dette regelverket, desto klarere er preget av myndighetsøving. Mindre formaliserte og mer diskresjonære ordninger trekker på den annen side i retning av at det ikke er tale om offentlig myndighetsutøving.

Et annet moment er om det foreligger en særskilt spesifisert bevilgning til formålet. Men siden all disponering av penger må skje innenfor rammen av midler bevilget over et budsjett, er det ikke tilstrekkelig til å regne tildelingen som utslag av offentlig myndighetsutøving at den skjer i henhold til en budsjettpost. På den annen side kan det ha betydning hvilken budsjettpost tildelingen er fordelt over. Vi har forstått det slik at kjøp og salg av varer og tjenester føres under post 11, mens tilskudd dekkes over en 70-post.

Videre har det betydning for løsningen om tilskuddet gis som ledd i en bestemt offentlig politikk og dermed har en styringsfunksjon, eller om det er forretningsmessig begrunnet.

Endelig kan det få betydning for løsningen hvilket behov det er for at forvaltningslovens regler blir anvendt på den aktuelle type beslutninger.

3      Etter det opplyste yter ikke den private part noen direkte gjenytelse for tilskuddet til tidlig nedsanking av sau. Det dreier seg altså i utgangspunktet om en ensidig økonomisk ytelse fra det offentlige. Lovavdelingen har ikke grunnlag for å gi en detaljert sammenligning av de skadeforebyggende tiltak (herunder tidlig nedsanking av sau) og erstatningsordningen for rovviltskader. Slik vi forstår de beregningene som er lagt til grunn i brevet fra fylkesmannen i Aust-Agder til Øystein Frøysnes 6 desember 1994, overstiger imidlertid erstatningen for sau drept av rovvilt klart tilskudd til tidlig nedsanking av sau. Det offentlige sparer derfor midler ved at saueeiere foretar tidlig nedsanking av sau, og mottar forsåvidt en "motytelse" fra saueeieren ved å unngå de høyere erstatningsutbetalingene. Dette er imidlertid ikke en gjenytelse som gir forholdet en sterkere privatrettslig karakter.

Ordningen med erstatning for rovviltskader er regulert i forskrift om erstatning for skader på husdyr voldt av bjørn, jerv, ulv, gaupe og kongeørn, og om kompensasjon for ulemper for dyreeier, fastsatt 8 mars 1993 av Miljøverndepartementet. Etter forskriften punkt III bokstav a er det et vilkår for erstatning at skadelidte "har gjort det som med rimelighet kan gjøres for å avverge eller redusere skaden". Det bestemmes videre i bokstav c at forebyggende tiltak som er støttet økonomisk av det offentlige, men som ikke er iverksatt eller tilstrekkelig utført, fører til hel eller delvis reduksjon av erstatningen. Vi antar at pålegget om å iverksette skadeforebyggende tiltak slik det kommer til uttrykk i reglene for erstatning for rovviltskader, gir utbetalinger av tilskudd til skadeforebyggende tiltak et sterkere preg av utøving av offentlig myndighet, og viser den nære sammenheng mellom tilskuddsordningen og erstatsningsordningen som virkemidler for å nå et felles mål.

Forholdet til forvaltningsloven er ikke regulert i regelverket om erstatning for rovviltskader, men den skadelidte kan etter forskriftens IV bokstav b klage på erstatningsavgjørelser. Slik erstatningsordningen er utformet, må avgjørelser om erstatning regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Konsekvenshensyn og sammenhengen mellom ordningene taler for at avgjørelser om tilskudd til skadeforebyggende tiltak bør behandles på samme måte.

Det foreligger ikke noe skriftlig regelverk for ordningen med å dele ut midler til forebyggende tiltak mot rovviltskader. Dette kan imidlertid etter vårt syn ikke tillegges avgjørende vekt. Ordningen beskrives som permanent. Vi forstår det slik at det har utviklet seg relativt presise uskrevne retningslinjer for hvordan midler tildeles: Direktoratet for naturforvaltning opplyser i sitt brev til Ombudsmannen 4 februar 1997 at vilkårene for å få tilsagn om midler er at det erfaringsmessig har vært store rovviltskader i området, og at det aktuelle tiltaket blir vurdert som tapsreduserende. Videre er det faste satser for tilskudd til tidlig nedsanking av sau. Det er også opplyst at Direktoratet for naturforvaltning og Miljøverndepartementet i flere brev "har skissert hvordan fylkesmennene forutsettes å bruke midlene [...] i samarbeid med næringsutøverne og av eget initiativ". Vi oppfatter dette som et uttrykk for at det legges politiske føringer mht hvordan midlene skal forvaltes, og at fylkesmannens beslutninger ikke utelukkende er basert på fritt skjønn.

På grunn av den permanente karakter ordningen har, vil en søker antakelig ha et krav på å få sin søknad realitetsbehandlet.  Det er ikke opplyst om ordningen utlyses på noen måte, men vi antar at det er alminnelig kjent blant sauebøndene at det kan søkes om slikt tilskudd.

Midlene til forebyggende tiltak mot rovviltskader bevilges av Stortinget over Miljøverndepartementets og Landbruksdepartementets budsjetter tidlig. Videre gis tilskudd til sauesanking etter hva vi forstår som et forebyggende tiltak mot rovviltskader, og må – som nevnt – således betraktes som ledd i en bestemt politikk for å ivareta offentlige interesser.

Som nevnt under 2 ovenfor kan det også tas hensyn til hvilket behov det er for at forvaltningslovens regler anvendes på den aktuelle type beslutninger. Vi kan i dette tilfelle ikke se noen avgjørende betenkeligheter ved å gi forvaltningslovens regler anvendelse.  Miljøverndepartementet nevner som et moment at fylkesmannen ikke har anledning til å gå utover de tildelte midler som er øremerket. Vi ser de praktiske problemer dette kan medføre dersom det klages samtidig som alle midler er brukt opp, men noe godt argument mot å anse en beslutning som enkeltvedtak, er dette etter vårt syn ikke. Slike problemer kan forebygges f eks ved at man venter med å dele ut alle midlene til etter at klagefristen er utløpt eller setter av en budsjettpost til dekning av høyere tildelinger som følge av klage, eventuelt gir bindende tilsagn om dekning av neste års bevilgning.

4      Vi antar etter dette at en avgjørelse om å yte tilskudd til tidlig nedsanking av sau treffes under utøving av offentlig myndighet. Slike beslutninger må altså regnes som enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler.

Lovavdelingen uttalte i brev til Kommunal- og arbeidsdepartementet 25 september 1995 (snr 95/1515) at den ikke hadde fullstendig oversikt over forvaltningspraksis når det gjelder anvendelsen av forvaltningsloven på tilskuddssaker og grensedragningen mot kjøp av tjenester m v. Vi uttalte også at vi ville ha dette problemfeltet til videre observasjon. Vi arbeider for tiden med en utredning om disse spørsmålene, og vi vil sørge for at også Miljøverndepartementet blir holdt orientert om dette arbeidet.