§§ 22-3 og 22-10 - Offentlig oppdragsgivers fremleggelsesplikt for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA)

Saksnr.: 201008882 ES BI
Dato: 25.10.2010 

Offentlig oppdragsgivers fremleggelsesplikt for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA)

1. Vi viser til Fornyings-, administrasjons – og kirkedepartementets brev 27. juli 2010, hvor det bes om en vurdering av om det er tvisteloven (tvl.) § 22-3 eller § 22-10 som gjelder i tilfeller hvor KOFA skal innhente dokumenter fra en offentlig oppdragsgiver og dokumentene inneholder drifts- eller forretningshemmeligheter (pkt. 2). I pkt. 3 knytter vi enkelte merknader til EU-domstolens dom i sak C450/06.

2. Tvl. § 22-3 oppstiller bevisforbud for opplysninger som er undergitt lovbestemt taushetsplikt, mens § 22-10 er en bevisfritaksregel for drifts- og forretningshemmeligheter. Dersom det er tale om drifts- og forretningshemmeligheter som oppdragsgiveren har lovbestemt taushetsplikt for, gjelder bevisforbudsregelen i § 22-3. I praksis vil derfor bevisfritaksregelen i § 22-10 bare gjelde for drifts- og forretningshemmeligheter som ikke er undergitt lovbestemt taushetsplikt hos den som besitter opplysningene, jf. også Schei m. fl.: Tvisteloven, Bind II, 2007, side 1175 (note 4). Med ”lovbestemt” menes at taushetsplikten må følge direkte av lov eller av regler gitt med hjemmel i lov (ibid. side 1062).

Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser § 3-6, jf. forvaltningsloven § 13 og lov om offentlige anskaffelser § 11, at offentlige oppdragsgivere er underlagt lovbestemt taushetsplikt for drifts- og forretningshemmeligheter. Hvorvidt slike opplysninger kan eller skal føres som bevis i tvist for domstolene, må avgjøres etter tvl. § 22-3. Spørsmålet blir om det samme gjelder i sak for KOFA.

Det følger av forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 11 at for partenes plikt til å fremlegge skriftlige bevis gjelder blant annet tvl. § 26-5 om gjenstander som bevis (herunder dokumentbevis), jf. kapittel 22, tilsvarende så langt den passer. Henvisningen til kapittel 22 må forstås som at bestemmelsene her om bevisforbud og bevisfritak også er bestemmende for plikten til å fremlegge dokumentbevis for nemnda. Ordene ”så langt de passer” markerer likevel en reservasjon for tilfeller hvor bestemmelsene ikke passer.

Vi kan imidlertid ikke se at denne reservasjonen har betydning for spørsmålet om tvl. § 22-3 gjelder ved tvistebehandlingen i KOFA. Det fremgår klart av drøftelsen av spørsmålet om dokumentinnsyn for KOFA i Ot.prp. nr. 3 (2000-2001) om lov om endringer i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser, side 17, at KOFA ikke er ment å ha større tilgang til bedrifts- og forretningshemmeligheter enn det en ordinær domstol har:

”Departementet legger vekt på at organet gis forutsetninger for å gi riktige råd slik at organet gis den nødvendige autoritet. Departementet kan imidlertid ikke se argumenter for at organets innsynsrett skal kunne gå lenger enn det innsyn de ordinære domstolene har. Tvert imot ville det være uheldig om bevis som domstolen på grunn av manglende innsyn ikke kunne legge vekt på, påvirket avgjørelsen i en forutgående sak for tvisteløsningsorganet. Dessuten vil et slikt forslag begrense andelen av de fremlagte bevis som underlegges kontradiksjon. Departementet foreslår derfor at Kongen gis myndighet til å gi bestemmelser som sikrer innsynsrett for tvisteløsningsorganet tilsvarende det de ordinære domstoler har.”

Tilsvarende synspunkt ble fremholdt i drøftelsen av partenes innsynsrett:

”Departementet er likevel av den oppfatning at de sterkeste hensyn tilsier at partene bør ha tilsvarende innsyn i sakens dokumenter som de ville hatt ved en ordinær domstolsbehandling. Vi minner i den forbindelse om at klager etter forslaget fritt kan velge å gå direkte til domstolen istedenfor å klage til tvisteløsningsorganet.”

Forarbeidenes klare forutsetning er følgelig at både klagenemndas og partenes rett til dokumentinnsyn skal tilsvare det som gjelder ved ordinær domstolsbehandling, og at dette skal gjenspeiles i en eventuell forskrift. Formålet med regelen i KOFA-forskriften § 11 må da være å sikre lik innsynsrett som ved sak for domstolene. Hensynet til rask og effektiv saksbehandling som fremhevet i proposisjonen (side 16) og i KOFA-forskriften § 1, gir på denne bakgrunn ikke grunnlag for å avskjære anvendelsen av tvl. § 22-3 ved tvistebehandlingen i KOFA.

Vår vurdering er at tvl. § 22-3 er bestemmende også for plikten til å fremlegge taushetsbelagte drifts- og forretningshemmeligheter for KOFA.

Utgangspunktet er da at drifts- og forretningshemmeligheter undergitt offentlig oppdragsgivers taushetsplikt ikke kan føres som bevis, jf. § 22-3 første ledd. Departementet som vedkommende fagområde hører under, kan imidlertid samtykke til at beviset føres, jf. annet ledd. Kompetansen til å gi samtykke kan delegeres etter vanlige forvaltningsrettslige regler, og derigjennom vil en kunne sikre en rask og effektiv saksbehandling vedrørende dette. For tvisteløsning i KOFA innebærer et eventuelt samtykke at opplysningene omfattet av lovbestemt taushetsplikt kan fremlegges for klagenemnda. 

Siden tvl. § 22-3 gjelder for KOFAs saksbehandling, må nemnda ha tilsvarende kompetanse som retten, jf. KOFA-forskriften § 11. Avgjørelsen om samtykke kan dermed overprøves av nemnda, men først etter at departementet (eller bemyndiget organ) har fått anledning til å redegjøre for sitt standpunkt, jf. tredje ledd. Etter KOFA-forskriften § 11 annet punktum er det klagenemndas sekretariat som i første omgang avgjør om det skal gis pålegg om fremleggelse av bevis, og det er dermed sekretariatet som foretar vurderingen om overprøvelse. Merk for øvrig omtalen av tvl. § 26-7 nedenfor. 

3. Lovavdelingen er videre bedt om å vurdere hvorvidt den saksbehandlingen som er skissert i EU-domstolens dom i sak C-450/06 Varec SA mot État belge er forenlig med norsk rett, og hvordan en eventuell motstrid kan løses.

I dommen uttales det at organet som er ansvarlig for klageprosedyren, skal ha tilgang til alle opplysningene i en sak, herunder fortrolige opplysninger og forretningshemmeligheter, som er nødvendige for å kunne treffe avgjørelsen med fullt kjennskap til saken. En slik uavskåret tilgang til relevante opplysninger synes i dommen å være forankret i kravet i håndhevelsesdirektivet for vare-, tjeneste og bygg- og anleggsdirektivene (Council Directive 89/665/EEC- The Public Remedies Directive) om effektiv rettsbeskyttelse. Som følge av oppdragsgivers plikt til å respektere fortrolige opplysninger, typisk drifts- og forretningshemmeligheter, vil imidlertid opplysningene ikke nødvendigvis kunne forelegges motparten i saken. Kontradiksjonsprinsippet som følger av EMK artikkel 6, uttales det, gir ikke partene en ubegrenset og ubetinget tilgang til alle opplysninger inngitt til klageorganet. Domstolen viser i denne forbindelse til avgjørelsene i Rowe og Davis mot Storbritannia og V. mot Finland, som begge gjaldt straffesaker. Opplysningene skal likevel kunne tas i betraktning av klageorganet.

Tvistelovens system er at partene har ubegrenset innsyn i sakens dokumenter, med unntak bare for rettens interne dokumenter, jf. tvl. § 14-1. Dersom taushetsbelagte drifts- eller forretningshemmeligheter er blitt en del av saksdokumentene, kan ikke en eller begge av partene avskjæres innsyn i disse. Bestemmelsen må ses i sammenheng blant annet med § 11-1 tredje ledd om at retten ikke kan bygge avgjørelsen på et faktisk grunnlag som partene ikke har hatt foranledning til å uttale seg om. Begge bestemmelser skal ivareta hensynet til kontradiksjon. I tillegg følger det av EMK artikkel 6 (1) – kravet om rettferdig rettergang – at partene skal ha lik tilgang til det materialet som utgjør grunnlaget for rettens avgjørelser.
Påberopes bevisforbudsbestemmelsen i tvl. § 22-3, vil opplysningene som holdes tilbake først bli en del av saken etter at det er gitt samtykke til fremleggelse eller etter retten har truffet avgjørelse om fremleggelse. Det følger motsetningsvis av tvl. § 26-7 første ledd først punktum at dersom bevisforbudet i § 22-3 påberopes i forbindelse med dokumentbevis, kan retten fastsette at gjenstanden skal fremlegges til avgjørelse av om den skal gjøres tilgjengelig i saken. Blir resultatet at materialet ikke gjøres tilgjengelig som bevis, vil opplysningene være kjent for dommeren, men ikke for den ene av partene, eventuelt begge. Dommeren må da vurdere om han skal fratre på grunn av inhabilitet, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) om lov om mekling og rettergang i sivile saker (tvisteloven) side 468 annen spalte, jf. NOU 2001: 32 Bind B, side 981 annen spalte, og Schei m.fl.: Tvisteloven, Bind II, 2007, side 1223-24 (note 3). At dommeren må vurdere sin habilitet i en situasjon som nevnt, må ses som et utslag nettopp av at domstolen ikke skal kunne legge vekt på opplysninger som ikke er kjent for begge parter.

Det kan etter dette synes som om tvistelovens bestemmelser om partsinnsyn og grunnlaget for rettens avgjørelser står i et visst motsetningsforhold til uttalelsene i EU-domstolens dom i sak C-450/06. Fordi forarbeidene til lov om offentlige anskaffelser er så vidt klare på at grunnlaget for KOFAs avgjørelser skal være det samme som for domstolen, må trolig tilsvarende antas å gjelde for KOFA. Hvorvidt det er en motstrid her som bør føre til endringer i de norske saksbehandlingsreglene for tvister om offentlige anskaffelser, og eventuelt hvordan en slik motstrid skal løses, må eventuelt vurderes i en alminnelig lovendringsprosess.

Til toppen