§ 36 - Krav om morarenter av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

Saksnummer: 2001/5440 EO ØR/JO

Dato: 06.09.2001

 

Krav om morarenter av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

Vi viser til brev 11. juni 2001 der Miljøverndepartementet ber om Lovavdelingens syn på spørsmålet om når det begynner å løpe morarenter på sakskostnadskrav etter forvaltningsloven (fvl.) § 36.

Spørsmålet er når slike krav forfaller i relasjon til forsinkelsesrenteloven 17. desember 1976 nr. 100 § 2.

Bakgrunnen for henvendelsen fra Miljøverndepartementet er et brev fra Sivilombudsmannen til departementet 5. juni 2001 med en rekke underspørsmål. Vårt svar er lagt opp slik at vi først foretar en generell drøftelse av hovedspørsmålet (pkt. 1), for så kort å kommentere noe av ombudsmannens underspørsmål (pkt. 2).

1. Lovavdelingen har tidligere antatt at kravet ikke forfaller i det den private part sender påkrav, men først på det senere tidspunkt når forvaltningsorganet treffer avgjørelse om dekning av sakskostnader etter § 36 tredje ledd (jnr. 471/81 E og 2397/82 E). Hovedsynspunktet bak dette er at selv om parten i prinsippet har krav på å få dekket sine kostnader etter fvl. § 36 første ledd, er kravet gjenstand for en vurdering, både av om kostnadene er nødvendige og eventuelt om særlige forhold taler mot å tilkjenne dekning av sakskostnader. Ofte er kravet tvilsomt og må vurderes grundig. Til dette kommer at loven  bruker uttrykket ”tilkjennes”, jfr. § 36 første ledd, og det kan vanskelig foreligge noe forfall før slik tilkjenning foreligger.

Hovedargumentet for den andre løsningen er at den private parten står uten mulighet til å hindre at forvaltningen somler med å ta stilling til kravet, og at det derfor er urimelig at det er den private part som skal bære rentekostnaden som følge av lang saksbehandling.  Eventuelt kan det argumenteres for at forfall inntrer når forvaltningen har hatt rimelig tid til å behandle kravet.

Dommen inntatt i Rt. 1987 s. 351 avgjør hva som er forfallstidspunktet for krav på godtgjøring for fritt rettsråd etter rettshjelploven. Høyesterett fant at kravet først kunne anses forfalt når fylkesmannen hadde fastsatt godtgjøringen: ”Når loven og forskriftene fastsetter at det skal skje en slik forvaltningsmessig behandling og deretter en fastsettelse av advokatens godtgjøring, kan man vanskelig se det slik at advokatens krav er brakt til forfall allerede ved innsendelse av arbeidsoppgave.” (Rt. s. 357.) Høyesterett fremholdt at fylkesmannen i salærinstruksen er pålagt å foreta en grundig vurdering av arbeidsoppgaven før advokatens godtgjørelse fastsettes.

Denne vurderingen er ikke vesensforskjellig fra den vurderingen som må gjøres i forbindelse med fvl. § 36, og dette taler for å løse forfallsspørsmålet på samme måte. Krav etter fvl. § 36 vil normalt måtte vurderes vel så grundig som krav om godtgjøring etter rettshjelploven. Det er grunn til å fremheve at for to av de tre delkravene som saken i Rt. 1987 s. 351 dreide seg om, var fritt rettsråd allerede innvilget på det tidspunkt advokatens arbeidsoppgave ble sendt inn til fylkesmannen. Det var bare salærets størrelse fylkesmannen skulle vurdere. I de fleste tilfeller vil salærfastsettelsen være kurant, men etter Høyesteretts syn inntrer forfall likevel ikke før salæret er fastsatt.

I den nevnte høyesterettsdommen anførte den private parten at også en debitor i et vanlig obligasjonsrettslig forhold vil måtte foreta en vurdering av kreditors krav før han betaler, uten at forfallstidspunktet blir utskutt av den grunn. Mot dette synet fremholdt Høyesterett (s. 358): ”I et obligasjonsrettslig forhold hvor et bestemt vederlag ikke er avtalt, vil debitor måtte betale det kreditor krever, dersom kravet ikke er urimelig, jf. kjøpslovens § 5. Utgangspunktet er således at kreditor fastsetter hva som skal betales. I saker om godtgjøring for fritt rettsråd er utgangspunktet det motsatte. Det er fylkesmannen – debitor – som fastsetter kravets størrelse. Forskjellen viser seg klart hvis en tvist om kravets størrelse bringes inn for domstolene. I en salærsak er det fylkesmannens avgjørelse som vil måtte være gjenstand for søksmålet, og retten vil ikke kunne overprøve fylkesmannens skjønn.”

Fortsettelsen i Høyesteretts premisser passer også fullt ut på sakskostnadskrav etter fvl § 36: ”Jeg finner videre grunn til å peke på at det ikke under noen omstendighet kan føre til en umiddelbar betalingsplikt for staten at arbeidsoppgave er innsendt. Betalingsplikt inntrer først etter at fylkesmannen har hatt rimelig tid til nødvendig saksbehandling, jf. Kai Krüger: Pengekrav, annen utgave side 242. I mer kompliserte saker vil nødvendig behandlingstid lett kunne overstige en måned, særlig dersom det er nødvendig å innhente ytterligere opplysninger fra advokaten, jf. de vurderinger fylkesmannen er pålagt å foreta. Det vil da kunne oppstå tvist om forfallstidspunkt og morarenteplikt. Også rent praktiske hensyn taler derfor for at kravet i alle tilfelle først anses forfalt når fylkesmannens avgjørelse foreligger.”

Det kan her tilføyes at Krüger ikke vil forbeholde regelen om at debitor skal ha tid til å vurdere kravet, til bare å gjelde den offentlige forvaltning. Han uttaler generelt at hvis det knytter seg faktisk og rettslig tvil omkring et erstatningskravs grunnlag og beregning, kan det synes naturlig å la den påstått ansvarlige få en rimelig frist til å etterprøve og beregne fremsatte krav, se s. 247-248 med videre henvisning til Erling Selvig, Kontraktsretten, i Knophs Oversikt over Norges Rett, 8 utg., s. 419-420.

Som et støtteargument for å operere med et senere forfallstidspunkt kan man også trekke frem lovgiveruttalelser i forbindelse med endringslov 25. juni 1999 nr. 47, der det ble innført en hjemmel i fvl. § 11 b til å fastsette frister for forvaltningens avgjørelser på bestemte områder. I den forbindelse ble det vurdert om man også skulle gi en hjemmel til å gi forskrifter om særlige rettsvirkninger av at fristene ble brutt. Objektivt erstatningsansvar og mulkter hørte med blant de mulige reaksjonene som ble vurdert, men forkastet. Når det gjelder mulkt, heter det i Ot.prp. nr. 52 (1998-99) punkt 6.3.2.4: ”Etter departementets syn vil mulkt for staten for sen saksbehandling være prinsipielt uheldig. Det er her tale om å ilegge et statlig eller kommunalt forvaltningsorgan en straffelignende reaksjon på objektivt grunnlag. Dersom mulkten/gebyret skal tilfalle parten, kan det med god grunn hevdes at dette er en lite tjenlig bruk av offentlige midler. Denne type straffelignende reaksjoner bør etter departementets syn ikke benyttes, heller ikke ved særlov.”

Forsinkelsesrente har visse likhetstrekk med en løpende mulkt. For å skape et betalingspress, er rentesatsen satt over det alminnelige rentenivået. Å sette forfall til det tidspunktet den private part har sendt inn sakskostnadsoppgave, eller eventuelt til et tidspunkt når forvaltningen har hatt rimelig tid til å behandle kravet, kan derfor i noen grad gå på tvers av de rettspolitiske vurderingene uttrykt i Ot.prp. nr. 52 (1998-99). 

Konklusjonen bør være at kravet om dekning av sakskostnader først forfaller når rette myndighet etter fvl. § 36 tredje ledd har truffet avgjørelse. Hvis saksbehandlingen trekker ut i tid, må et rentekrav eventuelt bygge på alminnelige erstatningsregler.

Når det gjelder vurderingen av forfallstidspunktet hvis avgjørelsen av sakskostnadskravet påklages, vises til den nærmere redegjørelse i Lovavdelingens uttalelse 14.07.83 (jnr. 2397/82).

2. Lovavdelingens syn på saken framgår av drøftelsen i punkt 1 foran. For ordens skyld vil vi likevel kort kommentere noen av de underspørsmål som framgår av Sivilombudsmannens brev 5. juni 2001.

a) Sivilombudsmannen spør hvilken reell betydning forsinkelsesrenteloven vil få for krav etter fvl. § 36 dersom slike krav først kan anses å forfalle når forvaltningsorganet har truffet vedtak om tilkjenning av sakskostnader.

Til dette kan bemerkes at lov om renter ved forsinket betaling m.m. med den løsning som fremgår av punkt 1 foran, får samme reelle betydning som for krav på godtgjøring for fritt rettsråd, jfr. Rt. 1987 s. 351, dvs. at forsinkelsesrenter løper fra det tidspunkt rette myndighet etter fvl. § 36 tredje ledd har truffet avgjørelse om tilkjenning av dekning for sakskostnader.

Vi bemerker i den forbindelse at forsinkelsesrenteloven ikke – isolert sett – har til formål å fremme rask saksbehandling i forvaltningen. En vesentlig vektlegging av dette hensynet ved anvendelsen av loven, ville lett kunne føre til løsninger som harmonerer dårlig med det lovgiverne ellers har uttalt om virkemidler for å fremme rask og betryggende saksbehandling i forvaltningen, jfr. senest Ot.prp. nr. 52 (1998-99) og Innst.O. nr. 83 (1998-99), forarbeidene til fvl. § 11 b om adgang for Kongen til å fastsette frister. Flertallet i Justiskomiteen uttaler blant annet at det ikke bør innføres objektivt erstatningsansvar for sen saksbehandling (Innst.O. nr. 83 (1998-99) s. 7 første spalte). En løsning basert på at forsinkelsesrenter påløper 1 måned etter at et krav om kostnadsdekning er framsatt, vil ha svært mye til felles med et slikt objektivt erstatningsansvar som lovgiverne avviste i 1999.

b) Sivilombudsmannen spør videre om avgjørelsestidspunktet ville vært forfallstidspunktet også for det tilfelle at det ble innført bestemte frister for avgjørelse av spørsmålet om sakskostnader. Spørsmålet er hypotetisk. Vi bemerker likevel at gode grunner taler for at en eventuell innføring av bestemte frister for avgjørelse av krav om sakskostnader etter fvl. § 36, ikke bør påvirke forfallstidspunktet. Bakgrunnen for dette er lovgivernes klare tilkjennegivelse av at særlige sanksjoner/rettsvirkninger ved fristoversittelse ”vil ha uheldige sidevirkninger som ikke står i forhold til den effekten med hensyn til saksbehandlingstiden man eventuelt kunne oppnå”, jfr. Innst. O. nr. 83 (1998-99) s. 7.

En regel som setter forfallstidspunktet til utløpet av saksbehandlingsfristen, vil nettopp innebære at man knytter sanksjoner/rettsvirkninger til fristoversittelsen.

Det må erkjennes at saksbehandlingstiden i en del saker blir for lang, og at dette er et problem både for publikum, de som yter advokattjenester og forvaltningen selv. Endringene i forvaltningsloven i 1995 og 1999 viser at dette er en problemstilling som opptar både regjeringen og Stortinget.

Når Stortinget avstår fra å vedta generelle sanksjoner ved fristoverskridelser/lang saksbehandlingstid bør man imidlertid etter vår oppfatning være varsom med ad tolkningsvei å innføre sanksjoner eller sanksjonsliknende ordninger for visse typer saker.

De mottatte dokumenter oversendt Miljøverndepartementet fra Sivilombudsmannen følger med tilbake.