§ 6 - Habilitet - statsminister Jonas Gahr Støre

Brevdato: 08.02.2022

Habilitet - statsminister Jonas Gahr Støre  

1.   Innledning

Vi viser til brev fra Statsministerens kontor 17. november 2021 der det bes om Lovavdelingens vurdering av om statsminister Jonas Gahr Støre er inhabil til å delta i behandlingen vedrørende HKH Kronprinsen og HKH Kronprinsessens apanasje.

Statsministerens habilitet ved fastsettelsen av kronprinsparets apanasje ble vurdert av Lovavdelingen i 2010, da Jonas Gahr Støre var utenriksminister, se vår uttalelse 29. september 2010, JDLOV-2010-9957. I uttalelsen konkluderte Lovavdelingen med at utenriksminister Støre ikke var inhabil:

«Vi antar at utenriksministerens vennskap med kronprinsparet ligger i grenseland for det som i utgangspunktet kan medføre inhabilitet. Under henvisning til de konstitusjonelle sidene ved apanasjen, mener vi at det samlet sett ikke er grunnlag for å konstatere inhabilitet. Utenriksministerens relativt perifere rolle ved fastsettelse av apanasjen trekker i noen grad i samme retning.»

Når det gjelder den personlige relasjonen mellom Jonas Gahr Støre og kronprinsparet i 2010, viser vi til redegjørelsen gjengitt i vår uttalelse 29. september 2010. Statsministeren har i vedlegg til brevet 17. november 2021 gitt følgende beskrivelse av hans nåværende personlige relasjon til kronprinsparet:

«Etter 2010 har omfanget av den private omgangen avtatt. Jeg mener å huske at jeg og min kone har vært på to private middager hjemme hos kronprinsparet siden 2010. Vi har også overnattet en natt på deres hytte i Ulvdal og har ved en annen anledning spist lunsj der. Jeg mener dette var i henholdsvis 2013 og 2018. Ut over dette har vi kun sporadisk kontakt per SMS, i all hovedsak ved spesielle anledninger da vi sender hverandre gratulasjoner o.l. Jeg mener at min relasjon til kronprinsparet ikke kan beskrives som et nært personlig forhold, som var formuleringen i Lovavdelingens uttalelse i 2010».

Spørsmålet blir etter dette om situasjonen i dag har endret seg på en måte som påvirker utfallet av habilitetsvurderingen.

2.   Lovavdelingens vurdering

Forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum. Reglene gjelder derfor for en statsråd i egenskap av departementssjef, og tilsvarende for statsministeren i egenskap av sjef for Statsministerens kontor. Etter forvaltningsloven § 10 andre punktum gjelder bestemmelsene ikke for en statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Bestemmelsene gjelder derfor ikke for en statsråds, eller statsministerens, deltakelse i r-konferanse, forberedende statsråd og statsråd. Det må likevel legges til grunn at en statsråd som opptrer i egenskap av regjeringsmedlem er bundet av visse ulovfestede habilitetsprinsipper. I heftet «Om Kongen i statsråd» (2021) er det i punkt 11.3 uttalt følgende:

«Selv om forvaltningslovens habilitetsregler ikke gjelder for statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlem, det vil si i statsråd, i forberedende statsråd og i regjeringskonferanser, gjelder det ulovfestede krav til statsrådenes habilitet også i egenskap av å være regjeringsmedlem. Ved vurderingen av statsrådenes habilitet i egenskap av å være regjeringsmedlem, er det naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningsloven § 6.»

Generelt kan det legges til grunn at reglene om inhabilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem i alle fall ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som følger av forvaltningslovens regler. Vår vurdering tar derfor utgangspunkt i bestemmelsene i forvaltningsloven § 6.

Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd kommer til anvendelse i denne saken. Spørsmålet blir derfor om statsministeren vil være inhabil etter den skjønnsmessige bestemmelsen i § 6 andre ledd. I vår uttalelse 29. september 2010 ga vi følgende redegjørelse for problemstillingen til vurdering:

«Spørsmålet blir dermed om utenriksministerens personlige kjennskap til kronprinsparet utgjør «særegne forhold ... som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet» etter § 6 annet ledd. Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av om tjenestemannens tilknytning til en konkret sak kan svekke tilliten til at vedkommende vil behandle saken på en nøytral måte. Det fremgår av § 6 annet ledd at det ved denne vurderingen skal legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til».

Fastsettelse av kronprinsparets apanasje innebærer ingen «særlig fordel, tap eller ulempe» for utenriksministeren, men for kronprinsparet vil dette innebære en særlig fordel, tap eller ulempe i lovens forstand. Det må derfor vurderes om det foreligger en «nær personlig tilknytning» mellom kronprinsparet og utenriksministeren.

Lovens ordlyd indikerer at det bare er nære personlige forhold som fører til habilitet. Dette er lagt til grunn også i juridisk litteratur. I Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 229 tas det som utgangspunkt at det «må kreves nokså direkte og sterkt vennskap eller motsetningsforhold» for at dette skal føre til inhabilitet. Videre heter det at «[s]elv om sosial omgang og nært personlig samkvem kan føre til inhabilitet, må det være klart at det skal atskillig til» (side 231). I Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010) side 227 heter det at «det må dreie seg om virkelig nært vennskap eller klart uvennskap. At man kjenner hverandre, eller er arbeidskamerater eller kolleger, er ikke tilstrekkelig til å begrunne inhabilitet». I Woxholth, Forvaltningsloven (4. utg. 2006) side 170 heter det:

«Med hensyn til vennskap må det normalt antas at et vanlig godt bekjentskap og samarbeid ikke leder til inhabilitet. Men saken stiller seg annerledes der det foreligger et spesielt godt personlig vennskapsforhold mellom tjenestemannen og en person som er involvert som søker e.l.»

Standpunktene fra juridisk teori er opprettholdt i senere utgaver av de aktuelle verkene, se Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11. utg. 2018) s. 218 og Woxholth, Forvaltningsloven (5. utg. 2011) s. 181, og også lagt til grunn i en rekke senere uttalelser fra Lovavdelingen.

Om den konkrete vurderingen uttalte vi:

«Ut fra utenriksministerens redegjørelse gjengitt ovenfor synes det klart at det foreligger et vennskapsforhold. Om vennskapet er så nært at det kan medføre inhabilitet, er mer tvilsomt. Samlet sett synes kontakten å ha vært relativt sporadisk. På den annen side kan den personlige kontakten mellom kronprinsparet og utenriksministeren synes å ha økt i omfang de seneste årene.»

Som det fremgår av konklusjonen sitert innledningsvis, la Lovavdelingen i uttalelsen fra 2010 også noe vekt på at Utenriksministeren hadde en relativt perifer rolle ved fastsettelsen av apanasjen. I brevet fra Statsministerens kontor er det vist til at apanasjen er en bevilling som behandles i statsbudsjettet etter forslag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og at statsministeren ikke har noen spesiell rolle ved behandlingen av denne budsjettsaken. Det kan anføres at statsministeren som leder av regjeringen må sies å ha en nærmere tilknytning til sakene som behandles i regjeringen enn de øvrige statsrådene har til saker fra andre departement. I lys av utviklingen av vennskapet mellom statsministeren og kronprinsparet siden uttalelsen i 2010, finner vi imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn på den eventuelle betydningen av dette. Det fremgår også av konklusjonen i 2010-uttalelsen at dette momentet synes å ha blitt tillagt begrenset vekt.

Det fremgår av statsministerens redegjørelse for den nåværende relasjonen til kronprinsparet at omfanget av den private omgangen har avtatt. Han og hans kone har ifølge opplysningene fra statsministeren kun vært på to private middager hos kronprinsparet siden 2010, i tillegg til en overnatting på deres hytte i 2013 og en lunsj samme sted i 2018. Den nåværende kontakten beskrives som sporadisk, og i hovedsak i form av SMS ved spesielle anledninger.

Etter Lovavdelingens vurdering er det utfra beskrivelsen av den nåværende relasjonen ikke naturlig å omtale denne som en slik «nær personlig tilknytning» som kan medføre inhabilitet etter forvaltningslovens regler.

Konklusjonen blir etter dette at statsminister Jonas Gahr Støre ikke vil være inhabil til å delta i behandlingen av HKH Kronprinsen og HKH Kronprinsessens apanasje.