§§ 9 og 12 - Vurdering av diverse spørsmål knyttet til offentleglova § 9 og § 12 bokstav b

Brevdato: 21.11.2016

Vurdering av diverse spørsmål knyttet til offentleglova § 9 og § 12 bokstav b

Vi viser til brev 10. oktober 2014, hvor Norsk Presseforbunds offentlighetsutvalg tar opp en rekke spørsmål i tilknytning til offentleglova § 9 og § 12 bokstav b.

Offentleglova § 9 stiller opp en plikt til på visse vilkår å produsere et nytt dokument, en sammenstilling, på bakgrunn av opplysninger som foreligger elektronisk i organets databaser. Når det gjelder spørsmålet om merinnsyn i denne sammenhengen, følger det av offentleglova § 11 at når det foreligger adgang til å gjøre unntak fra innsyn, skal et organ likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn. Dersom hensynene som tilsier innsyn veier tyngre enn behovet for unntak, bør innsyn gis. Utgangspunktet for prinsippet om merinnsyn er således at det foreligger et dokument som det er anledning, men ikke plikt, til å gjøre helt eller delvis unntak fra innsyn for. Se her også Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 129 første spalte. Det er også understreket i Rettleiar til offentleglova på side 63 at plikten til å vurdere merinnsyn bare gjelder for dokumenter og opplysninger som et organ kan nekte å gi innsyn i. Etter offentleglova § 9 er det et vilkår for å kunne kreve at det utarbeides en sammenstilling fra organets databaser, at sammenstillingen kan gjøres «med enkle framgangsmåtar». Dette vilkåret peker på den arbeidsbyrden organet blir påført ved å måtte lage sammenstillingen, og det er på dette tidspunktet ennå ikke tale om å vurdere om det skal gis innsyn eller ikke, noe som derimot kan bli et spørsmål når en sammenstilling foreligger. Se her Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 127 og Rettleiar til offentleglova side 44. Ut fra dette kan vi ikke se at spørsmålet om merinnsyn kommer inn ved vurderingen av om det foreligger plikt til å utarbeide en sammenstilling eller ikke.

Når det gjelder hva som nærmere ligger i vilkåret «enkle framgangsmåtar», er følgende uttalt i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 127:

«Dette vilkåret peiker på den arbeidsbyrda organet vil bli påført ved å lage samanstillinga. Der samanstillinga utelukkande kan gjerast ved hjelp av databaserte løysingar som kan setjast i gang ved hjelp av enkle kommandoar, vil vilkåret vere oppfylt. Dersom derimot samanstillinga krev meir tidkrevjande manuelle operasjonar, f.eks. der ein saksbehandlar sjølv må gå inn og vurdere kva opplysningar som skal samanstillast, vil ikkje dette vilkåret vere oppfylt. Paragrafen vil f.eks. kunne brukast i tilfeller der organet har databaserte løysingar som kan setje saman statistiske opplysningar frå dokument som finst i databasane til organet.»

Vurderingen av om dette vilkåret er oppfylt, må bli nokså konkret. Vi utelukker ikke at formålsparagrafen i offentleglova § 1 kan komme inn som et moment i denne vurderingen, for eksempel dersom man står overfor et typisk tvilstilfelle, men forutsetningen må uansett være at sammenstillingen kan skje ved hjelp av databaserte løsninger, og at dette kan utføres gjennom enkle kommandoer, jf. Rettleiar til offentleglova side 44.

På den andre siden er vilkåret om «enkle framgangsmåtar» bare knyttet til produksjonen av sammenstillingen, og det foreligger ikke grunnlag for å nekte innsyn i en utarbeidet sammenstilling ut fra dette vilkåret. Selv om det ikke framgår direkte av ordlyden i offentleglova, er det på det rene at det gjennom sammenstillingen vil oppstå et nytt dokument i offentleglovas forstand, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 127. Dette dokumentet må det vurderes innsyn i med utgangspunkt i hovedregelen om innsyn i offentleglov § 3, og eventuelle unntak må vurderes etter unntaksreglene på vanlig måte. Se også her til Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 127, samt Rettleiar til offentleglova side 44-45.

Dersom et krav om utarbeiding av en sammenstilling etter offentleglova § 9 avslås, kan også denne typen «[a]vgjerder» påklages, jf. offentleglova § 32 første ledd. Dersom organet holder fast ved sin avgjørelse, og saken dermed går til en klageinstans, «kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter». Klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første og andre punktum jf. offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum. Dette vil også kunne inkludere eventuelle datatekniske vurderinger, dersom slike vurderinger ligger til grunn for avslaget. Vi viser til illustrasjon også til Sivilombudsmannens uttalelse i sak SOM-2014-1865 (særlig punkt 3).    

Offentleglova § 12 åpner for at det i enkelte tilfeller, hvor det blir gjort unntak for deler av et dokument, også kan gjøres unntak for resten av dokumentet. Etter bokstav b kan dette gjøres dersom det vil være «urimeleg arbeidskrevjande» for organet å skille ut de delene av dokumentet organet gjør unntak for. Bestemmelsen bygger således på at det foreligger ett eller flere unntak som tilsier at det skal eller bør gjøres unntak for opplysninger i et dokument, og at det å gjennomføre unntak for disse opplysningene ved sladding eller lignende, slik at resten av dokumentet kan gis ut, vil medføre en urimelig arbeidsmengde. Den har således et snevert anvendelsesområde og gir ikke noen selvstendig hjemmel for unntak fra innsyn. Se her Lovavdelingens brev 1. mars 2011 til Samferdsels­departementet (JD-LOV-2010-8205) og Sivilombudsmannens uttalelse SOM-2014-1865 punkt 2.  

Det følger av Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 129, jf. side 43, at § 12 bokstav b typisk vil være aktuell når det handler om store dokumenter, og opplysningene som det skal gjøres unntak fra innsyn for, er spredt utover hele eller store deler av dokumentet, jf. Rettleiar til offentleglova side 70. Det vil da kunne bli svært arbeidskrevende å finne fram til alle de aktuelle opplysningene og fjerne dem gjennom sladding eller tilsvarende. Bestemmelsen kan ikke brukes når det gjelder tekstdokumenter av vanlig størrelse, jf. Rettleiar til offentleglova side 70. Vi antar derimot at bestemmelsen kan være aktuell når det handler om unntak fra innsyn i dokumenter som filmer, lydopptak og lignende, siden det kan være teknisk vanskelig for organer å fjerne enkeltopplysninger på en sikker måte fra slike dokumenter. Det vil derfor ikke være de samme kravene til dokumentstørrelse og hva unntaket omfatter når det gjelder slike dokumenter. 

Ut fra dette er det ikke nødvendigvis tale om noen datateknisk vurdering i forbindelse med offentleglova § 12 bokstav b. Bestemmelsen gjelder alle slags dokumenter, og det vil i praksis ofte være tale om praktisk svært arbeidskrevende oppgaver, som omfattende fysisk sladding eller tilsvarende fjerning av opplysninger. Vurderingen blir således en annen enn etter offentleglova § 9.

I saker der det er aktuelt å bruke § 12 bokstav b, vil det først måtte gjøres en vanlig unntaksvurdering av de aktuelle opplysningene. Her skal merinnsyn vurderes på vanlig måte. Vurderingen av om det vil være urimelig arbeidskrevende å gjennomføre delvis innsyn, kommer først inn dersom man etter en merinnsynsvurdering kommer til at det er behov for et nokså omfattende unntak fra innsyn. Verken lovens ordlyd eller andre kilder synes å gi grunnlag for å kreve at organet har kartlagt i minste detalj hvor langt det skal eller bør gjøres unntak fra innsyn.

Vi nevner ellers at Sivilombudsmannen i uttalelsen i SOM-2014-1865 la «… til grunn at det kan være aktuelt å vurdere unntaksmuligheten i offentleglova § 12 bokstav b før den sammenstillingen som det skal vurderes unntak for er opprettet.» Ombudsmannen uttalte videre: «Slik denne konkrete saken ligger an, er det ikke noe rettslig å innvende til departementets bruk av § 12 bokstav b, selv om sammenstillingen etter offentleglova § 9 ikke var opprettet da vurderingen ble foretatt.»

Dersom man deretter kommer til at det vil være «urimeleg arbeidskrevjande» å skille ut opplysningene som skal unntas, kan vi ikke se at det er rom for å kreve en ny runde med merinnsynsvurdering etter § 11. Det må kunne legges til grunn at de hensynene som ligger bak merinnsynsregelen, er tilstrekkelig ivaretatt gjennom den vurderingen som allerede har skjedd gjennom den opprinnelige unntaksvurderingen og med den påfølgende vurderingen av hva som er «urimeleg arbeidskrevjande» etter § 12 bokstav b. Vi utelukker ikke at formålsparagrafen i offentleglova § 1 kan komme inn som et moment i vurderingen av hva som er «urimeleg arbeidskrevjande».

Dersom en avgjørelse om å nekte innsyn i et helt dokument etter § 12 bokstav b blir påklaget, vil dette normalt innebære en ny vurdering av både selve unntaksspørsmålet for de aktuelle opplysningene og spørsmålet om det må regnes som «urimeleg arbeidskrevjande» å gjennomføre delvis innsyn. Dersom klageinstansen kommer til at det bare skal gjøres unntak fra innsyn i et mindre omfang enn det førsteinstansen har antatt, må klageinstansen også vurdere om det fortsatt er grunnlag for å kunne gjøre unntak for resten av dokumentet etter § 12 bokstav b. Det er ikke fastsatt noe særskilt i offentleglova om klagebehandlingen i slike saker, og vi kan heller ikke se at det foreligger noen andre avgrensninger for klageinstansens kompetanse i slike tilfeller, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum jf. offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum. Om klageinstansen i slike tilfeller selv bør treffe en ny avgjørelse i saken eller oppheve underinstansens avgjørelse og sende saken tilbake til underinstansen for en helt eller delvis ny behandling, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd, vil avhenge av omstendighetene.