§ 97 - Anmodning om betenkning – Grunnloven § 97

Saksnummer: 00/12805 E ESI/ATV

 

Dato: 15.09.2000

 

Anmodning om betenkning – Grunnloven § 97

1.            Innledning

Vi viser til brev 6. september 2000, hvor Arbeids- og Administrasjonsdepartementet anmoder Lovavdelingen om å vurdere de rettslige sider ved gjennomføring av endringer i folketrygdlovens sykelønnsordning og begrensninger i adgangen til å avtale rett til sykelønn ut over den retten som følger av folketrygdloven. Det reises særlig spørsmål om Grunnloven § 97 kan få betydning for tidspunktet for iverksettelse av de aktuelle lovendringene.

Det kan også reises spørsmål hvilket vern Grunnloven § 105 gir mot lovendringer i et tilfelle som det foreliggende. Etter Lovavdelingens syn er det imidlertid mest nærliggende å vurdere saken ut fra Grunnloven § 97. Grunnloven § 105 kan ikke antas å gi et mer vidtgående vern i et tilfelle som det foreliggende.

Den foreslåtte ordningen har to vesentlige elementer av betydning for Lovavdelingens vurdering.

For det første innebærer forslaget at arbeidstakerne i arbeidsgiverperioden (de første 16 dagene) kun mottar sykelønn fra folketrygden som svarer til 80 prosent av inntektsgrunnlaget. Kort sagt blir lønnen i denne perioden redusert med 20 prosent i forhold til det som gjelder i dag. Personer som blir sykmeldt på nytt etter friskmelding, vil igjen få redusert lønn med 20 prosent i en ny arbeidsgiverperiode. Arbeidstakerne kompenseres  gjennom lavere folketrygdpremie for et tilsvarende beløp som arbeidstakerne gir fra seg gjennom 20 prosent egenandel. Trygdeavgiften nedsettes slik at arbeidstakergruppen sett under ett får samme lønn som tidligere – for gruppen som helhet vil summen av nåværende lønn og nåværende sykelønn etter betalt trygdeavgift være den samme som før omleggingen. Det er i utredningen lagt til grunn at arbeidstakere  med et sykefravær på 11-12 fraværsdager per år ikke vil tape økonomisk på forslaget. Arbeidstakere med mindre sykefravær vil tjene på det nye systemet. I tillegg er det lagt opp til en ordning hvor særlig utsatte grupper til en viss grad skjermes mot de økonomiske ulempene som oppstår.

For det andre vil det etter forslaget ikke være adgang til å avtale høyere sykelønn enn det som følger av folketrygdloven. Meningen er også at allerede inngåtte avtaler er underlagt den samme begrensningen.

Det er også foreslått endringer av folketrygdlovens sykelønnsordning i tiden etter arbeidsgiverperioden. Slik disse forslagene er utformet, reiser de ikke spørsmål i forhold til Grunnloven § 97.

Spørsmålet er etter dette om og eventuelt i hvilken utstrekning Grunnloven § 97 er til hinder for at de to lovendringene gjøres gjeldende overfor arbeidstakerne allerede fra lovens ikrafttredelse.

2.            Generelle utgangspunkter

En lovendring som skissert vil innebære at det i en viss forstand gjøres inngrep i den lovfestede retten til sykelønn som i dag følger av folketrygdloven. Videre vil lovendringen innebære at det gjøres inngrep i rettigheter som følger av avtaler om sykelønn. Disse avtalene kan ha form av kollektive eller individuelle avtaler.

Grunnloven § 97, som sier at ”[i]ngen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft”, begrenser først og fremst adgangen til å gi en lov virkning for handlinger fra tiden før loven ble vedtatt. Etter praksis og teori legger bestemmelsen også visse begrensninger på lovgivers adgang til å gripe inn i bestående rettsforhold med virkning fremover i tid (såkalt uegentlig tilbakevirkning). Den nærmere rekkevidden av Grunnlovens forbud ved denne typen inngrep kan by på tvil.

I nyere rettspraksis er det lagt til grunn at Grunnloven § 97, iallfall på visse rettsområder, rammer inngrep i bestående rettsforhold hvis inngrepet er ”klart urimelig eller urettferdig”, jf. særlig Rt. 1996 s. 1415 på s. 1430 (Borthen-dommen, som gjaldt retten til ektefelletillegg til løpende alderspensjon etter folketrygdloven). Etter Lovavdelingens syn må vurderingen i saken her bygge på den samme normen – både når det gjelder inngrepet i de lovbestemte og avtalefestede rettighetene. Om den avveiningen som måtte skje i avgjørelsen i Rt. 1996 s. 1415 uttaler Høyesterett (s. 1430):

”Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97.”

Etter Lovavdelingens syn er en rekke av de momentene som her nevnes, relevante også i den foreliggende saken.

3.     Rett til sykelønn etter folketrygdloven

Spørsmålet er om Grunnloven § 97 er til hinder for at den foreslåtte endringen i retten til å motta ytelser fra folketrygden i arbeidsgiverperioden, gis generell virkning fra lovens ikrafttredelse. I Rt. 1996 s. 1415 (Borthensaken) på s. 1425 uttaler et flertall i Høyesterett:

”[D]et må være utgangspunktet og hovedregelen at lovbestemte ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven § 97.”

Høyesteretts flertall kom i denne saken og i Rt.l996 s. 1440 (Thunheimsaken) til at den enkelte har et visst vern etter Grunnloven mot at både rett til grunnpensjon og tilleggspensjon begrenses ved senere lov. Dette ble begrunnet med at ”pensjonsrettighetene etter folketrygdloven som grunnpensjonen med tilknyttede rettigheter og tilleggspensjonen, [har] et fundament og en karakter ut over det at de er forankret i konkrete lovregler som tilsier at de må stå i en annen og sterkere stilling når det gjelder grunnlovsvern”, jf. Rt. 1996 s. 1415 på s. 1425.

Lovavdelingen finner det ikke nødvendig å gå inn mer generelt på hvilket vern Grunnloven § 97 gir den enkelte mot endringer i folketrygdlovens regler om rett til sykepenger. Slik lovforslaget er utformet, er det etter Lovavdelingens syn klart at forslaget om å redusere retten til sykepenger etter folketrygdloven med virkning fremover i tid som skissert, ikke strider mot Grunnloven § 97. De konkrete momenter som er drøftet nedenfor i punkt 4 er i atskillig utstrekning relevante også her, med den forskjellen at grunnlaget for forventningene her følger av lov og ikke av avtale.

Spørsmålet om hvilken adgang det er til å gripe inn i allerede løpende sykepenger har, slik forslaget er utformet, svært liten praktisk betydning. Spørsmålet kan tenkes å oppstå i forhold til personer som 1-16 dager før lovens ikrafttredelse har blitt syke og da allerede mottar sykepenger. Vi går ikke inn på dette spørsmålet, verken her eller i punkt 4.

4.            Avtalefestet rett til sykelønn

Det skisserte forslaget innebærer at det gripes inn i bestående avtaler om rett til sykelønn. Spørsmålet er om en slik tilbakevirkning er sterkt urimelig eller urettferdig for dem som rammes.

Retten til å oppebære arbeidsinntekt etter en arbeidsavtale utgjør en viktig økonomisk rettighet for den enkelte. Lønn under sykdom har til formål å sikre økonomisk trygghet ved bortfall av ordinær arbeidsinntekt. Etter Lovavdelingens syn ligger det nær å sammenligne avtalt sykelønn med ordinær lønn for utført arbeid. Det er vesentlig at sykelønnen i sykdomsperioden skal være den primære kilden til å dekke løpende og livsnødvendige utgifter for den enkelte – utgifter som påløper uavhengig av om vedkommende er syk eller frisk. Hensynet til trygghet for den enkelte tilsier forsiktighet med å gjøre mer vesentlige inngrep både i retten til lønn og erstatning for slik lønn i form av sykepenger.

Det vernet en har etter Grunnloven § 97 vil imidlertid avhenge av grunnlaget for forventningene. Det er mer generelt lagt til grunn at vernet etter Grunnloven § 97 er noe sterkere når en ny lov griper inn i etablerte kontraktsrettigheter, enn når forventningene bare bygger på eksisterende lovgivning. Hensynet til den enkeltes forutberegnelighet gjør seg da sterkere gjeldende. At avtaler om rett til sykelønn har et sterkere vern mot senere lovendringer enn tilsvarende rettigheter som følger av lov, har støtte i Rt. 1962 s. 332, hvor det legges vekt på at statspensjonistene, hvor retten til pensjon anses som en del av arbeidsavtalen, har ”en økonomisk særrett til pensjon” (på s. 334).

Det har imidlertid mer generelt vært en utvikling i synet på hva som er grunnlovsstridig tilbakevirkning på kontraktrettens område. Det tradisjonelle prinsippet om at kontraktsforhold skal bedømmes etter lovgivningen ved kontraktsinngåelsen, gjelder i dag bare med nokså sterke reservasjoner, se Andenæs: Statsforfatningen i Norge (8. utgave Oslo 1998) s. 414 flg.

Den avtalte retten til sykelønn skal nettopp sikre trygghet og forutberegnelighet for den enkelte, uavhengig av hva folketrygdlovens regler til enhver tid måtte gi av rettigheter. Dette taler imot at det gis adgang til å gripe inn i rettigheten ved lovendringer.

Det kan nok variere hvilken vekt den enkelte og ulike grupper arbeidstakere har lagt på denne avtalte rettigheten, og dermed hvilke forventninger som er skapt gjennom avtalen. Skillet mellom individuelle avtaler og kollektivavtaler kan tenkes å ha betydning her. Videre vil det ha betydning hvordan den enkelte avtalen er utformet, herunder for hvor lenge avtalen gjelder. Det kan nok også variere i hvilken utstrekning en kan se på en avtalt rett til sykepenger som en rett som den enkelte arbeidstaker direkte eller indirekte har betalt for særskilt, og dermed har en særlig sterk forventning om å få uttelling for når sykdom inntrer. Sammenhengen mellom foretatte innbetalinger og eventuelle senere utbetalinger er neppe så sterk som ved opptjening av pensjonsrettigheter, sml. statspensjonistdommen i Rt. 1962 s. 332. Men jevnt over må det legges til grunn at det gjennom avtalene er skapt forventninger som taler for at arbeidstakerne må ha et [visst] grunnlovsmessig vern mot mer betydelige inngrep i retten til avtalt sykelønn.

Ved vurderingen etter Grunnloven § 97 er det av sentral betydning hvor betydelig inngrepet i kontraktsforholdet er. Lovendringen griper inn i en helt sentral del av arbeidsavtalen, nemlig retten til å motta lønn under sykdom. Ser man arbeidsgiverperioden isolert, er det i denne perioden også tale om en ganske følbar reduksjon i inntekten for den som rammes. Når virkningene av inngrepet for den enkelte skal vurderes, må det imidlertid også ses hen til hvordan vedkommende vil rammes over tid. Over tid vil det skje en utjevning av det umiddelbare tapet som oppstår ved den reduserte utbetalingen. Dette taler imot at tilbakevirkningen er sterkt urimelig eller urettferdig.

Ved vurderingen av hvor vesentlig inngrepet er, må det legges en viss vekt på at tapet av arbeidsinntekt tilsiktes avdempet gjennom lavere folketrygdavgift også for den enkelte. Særlig utsatte grupper vil bli skjermet gjennom særregler. Det siste bidrar til å unngå at enkeltpersoner rammes særlig hardt.

Stortinget og regjeringen har ved flere tidligere tilfeller vedtatt lover eller provisoriske anordninger om inntektsstopp. Disse har medført begrensninger i adgangen til å kreve oppfylt avtalte rettigheter til lønn eller andre ytelser til fordel for arbeidstakeren. Grunnloven § 97 har ikke vært ansett til hinder for disse inngrepene.

I brev 29. september 1978 antok Lovavdelingen at Grunnloven § 97 ikke var til hinder for å sette ut av kraft bestemmelser om kommende lønnsøkning i individuelle arbeidsavtaler eller tariffavtaler inngått før det skjæringstidspunktet som var fastsatt i den provisoriske anordningen om 15. september 1978 og den senere lov 17. november 1978.

Det samme ble lagt til grunn av Lovavdelingen ved vedtagelse av midlertidig lov om inntekts- og utbyttestopp, se brevet gjengitt i Ot.prp. nr. 40 (1987-88) s. 2 første spalte. Det ble der presisert at det ikke ville være mulig å kreve tilbakebetaling av den høyere inntekt som måtte være faktisk utbetalt eller overført i tiden før lovens ikrafttredelse. Etter Lovavdelingens syn kunne dessuten atskillig tale for at det samme måtte gjelde opptjent, men ennå ikke utbetalt eller overført lønn eller annen inntekt.

I rettspraksis finnes det eksempler på at enkeltpersoner har måttet godta langt mer drastiske inngrep i avtalebestemte rettigheter med konsekvenser for muligheten til å oppebære arbeidsinntekt enn det som her er aktuelt. Vi viser særlig til Rt. 1973 s. 705 (Krokedaldommen), som gjaldt vern etter Grunnloven § 105 for en avtalt fiskerett som var grunnlag for vedkommende persons ervervsinntekt. Inngrepets omfang går således ikke ut over det som man i rettspraksis har akseptert. Det må imidlertid skje en avveining av hensynet til trygghet og forutberegnelighet for den enkelte arbeidstakeren på den ene siden og de hensyn som taler for at loven bør kunne gis virkning også for eksisterende avtaler.

Lovavdelingen tillegger det vesentlig vekt at lovendringen tar sikte på å stanse en utvikling som Stortinget som lovgiver eventuelt anser samfunnsmessig uheldig eller uønsket, nemlig et økende sykefravær og de økonomiske følgene dette får for landets bedrifter og samfunnet som helhet. At enkeltpersoner blir rammet av lovendringen, er nettopp det virkemidlet lovgiver eventuelt vil velge. Inngrepet i avtalene skjer ikke som en utilsiktet bivirkning av lovendringen.

Ved vurderingen av grunnlovmessigheten kan det også være et moment hvor langvarige de aktuelle avtalene er. Lovavdelingen har ikke nærmere opplysninger om dette, men antar at det i stor utstrekning er tale om kollektivavtaler som løper i begrenset tid. Dermed blir de samfunnsmessig uheldige virkningene av å tillate avtalene gjennomført, mindre enn om avtalene er langvarige. For så vidt avtalene måtte ha regler om oppsigelse, se om dette Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 1998 s. 414-415. Ved langvarige avtaler må partene dessuten i større grad enn ved kortvarige være forberedt på at lovgiversynet på det aktuelle rettsområdet kan endre seg, i løpet av avtalens lange virketid, sml. Rt. 1990. 284 på s. 295. Hensynet til å likestille alle som har inngått avtaler om rett til sykelønn, tilsier imidlertid at det ikke gjøres forskjell mellom kortvarige og langvarige avtaler.

Lovavdelingen legger videre vekt på at det ikke er siktemålet med lovendringen å overføre verdier til kontraktsmotparten eller andre, slik at likhetssynspunkter kunne tale for grunnlovsvern. I denne sammenheng har det også betydning at lovendringen er generell, i den forstand at den omfatter avtaler om rett til sykelønn i sin alminnelighet. Det er således ikke tale om å ramme en vilkårlig utvalgt gruppe av lønnstakere – noe som kunne tale for at inngrepet var sterkt urimelig eller urettferdig.

Etter en helhetsvurdering er Lovavdelingen kommet til at Grunnloven § 97 ikke generelt vil være til hinder for at et forbud mot å utbetale mer enn 80 prosent av ordinær lønn i arbeidsgiverperioden, gjøres gjeldende for allerede inngåtte avtaler.

Ut fra det materialet Lovavdelingen har fått forelagt, er det også vanskelig å se at lovendringen i mer spesielle tilfeller skulle ramme enkelte personer eller grupper så hardt at tilbakevirkningen for dem ville være ”sterkt urimelig eller urettferdig”, og dermed stride mot Grunnloven § 97.

Til toppen