Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

§ 97 - Ny pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs - mulig overgangsordning og forholdet til Grunnloven § 97

Brevdato: 27.02.2019

Ny pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs – mulig overgangsordning og forholdet til Grunnloven § 97


1. INNLEDNING

Vi viser til Arbeids- og sosialdepartementets brev 19. oktober 2017, hvor Lovavdelingen blir bedt om å vurdere om en skissert overgangsordning knyttet til forslag om ny pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs er i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Den skisserte overgangsordningen er foranlediget av forslaget til ny pensjonsmodell i NOU 2014:17 Pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs, et forslag som på flere punkter avviker betydelig fra dagens ordning, som følger av lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn («sjømannspensjonsloven»). Mens dagens ordning i hovedsak er en førtidspensjonsordning som gir rett til utbetaling fra fylte 60 år (unntaksvis fra fylte 55 år) til 67 år ved minst 150 pensjonsgivende fartsmåneder, det vil si minst 12,5 års fartstid, åpner den foreslåtte ordningen for utbetaling ved kortere fartstid. Etter den foreslåtte ordningen vil arbeidstakeren for hver fartsmåned tjene opp til en pensjons­beholdning og ha rett til pensjon ved en samlet opptje­ning på tre år eller mer. Sentralt med sikte på grunnlovsvurderingen er at pensjonsalderen etter loven heves fra 60 til 62 år. Størrelsen på den årlige pensjonsutbetalingen vil tilsvare verdien av den opptjente pensjonsbeholdningen på uttakstidspunktet, dividert på uttaks­perioden, som minst må være på sju år. Også dette innebærer et betydelig avvik fra dagens ordning, hvor det fastsettes en årlig pensjon i utbetalingsperioden på sju år (60 til 67 år). Etter sjømannspensjonsloven § 5 nr. 1 første ledd beregnes dette ut fra antall farts­måneder, multiplisert med en pensjonssats i prosent av grunnbeløpet. Pensjons­satsen beror på om arbeidstakeren er kategorisert som en overordnet eller under­ordnet, og for underordnede også på om fartstiden er fra før eller etter 30. april 1993.

Det legges ellers opp til at den nye pensjonsordningen ikke vil gjelde for arbeidstakere som er 50 år eller eldre når den nye ordningen innføres, det vil si medlemmer som har ti år eller mindre igjen til dagens pensjonsalder. Disse arbeidstakerne vil beholde dagens pensjonsordning, også retten til uttak ved fylte 60 år. En rekke arbeidstakere som er yngre enn 50 år, og som vil bli omfattet av den nye pensjonsordningen, vil allerede ha hatt pensjonsgivende fartsmåneder etter den gjeldende ordningen og interesse i at verdien av disse blir ivaretatt gjennom en overgangsordning.

Etter den skisserte overgangsordningen vil all opptjening etter dagens ordning som skjer frem til lovendringstidspunktet, bli konvertert til en pensjonsbeholdning når arbeidstakeren fyller 62 år. Utbetalingen vil skje etter det nye regelverket, forutsatt at samlet fartstid etter gjeldende og ny ordning er minst 12,5 år. Verdien av denne konverterte pensjonsbeholdningen vil i hovedtrekk bli beregnet som en årspensjon i henhold til sjømannspensjonsloven § 5 nr. 1 første ledd, og deretter konvertert til et samlet beløp som overføres til medlemmets pensjonsbehold­ning etter den nye pensjonsordningen. Et sentralt element ved den siste omregningen er at den beregnede årspensjonen, som en følge av at pensjonsalderen foreslås hevet fra 60 til 62 år, konverteres med en maksimal verdi på 5 år, ikke 7 år. Årspensjonen multipliseres således med 5, i stedet for 7, når den overføres til pensjonsbeholdningen. Når det gjelder de nærmere detaljene i den skisserte overgangs­ordningen, viser vi til punkt 4.2 i brevet fra Arbeids- og sosialdepartementet.

Det sentrale i saken er, som vi kommer tilbake til, at pensjonsalderen etter loven heves fra 60 til 62 år, og at dette etter den skisserte overgangsordningen fører til bortfall av to års pensjonsutbetaling sammenlignet med dagens ordning, også med virkning for rettigheter som på lovendrings­tidspunktet allerede er opptjent. Spørsmålet er om dette er i strid med forbudet mot tilbakevirkende lover i Grunnloven § 97.

Saken reiser også spørsmål om vern etter Grunnloven § 97 for arbeids­takeres mulige forventninger om å beholde gjeldende opptjeningsordninger også i framtiden. Dette spørsmålet har vi uttalt oss om ved flere anledninger, se blant annet uttalelsen i JDLOV-2010-8418 (pensjonsordning for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, dommere i Høyesterett mv.) og uttalelsen 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) (pensjonsreformen – vurdering av grunnlovsvernet for tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor). I punkt 4 i sistnevnte uttalelse er hovedsynspunktet at lovgiver «må ha betydelig frihet til å justere ordningen for opptjening av pensjonsrettigheter i fremtiden». Dette synspunktet vil gjelde også i denne saken. Slik saken her ligger an, og særlig under henvisning til at medlemmer som er 50 år eller eldre på lovendringstidspunktet, vil følge dagens regelverk både når det gjelder opptjening, utbetaling av pensjon og uttaksalder, nøyer vi oss på dette punktet med å vise til våre tidligere uttalelser.

Vi antar for øvrig at det i saken her ikke er nødvendig å foreta noen særskilt vurdering av forholdet til Grunnloven § 105. Om forholdet mellom Grunnloven §§ 97 og 105 ved inngrep i pensjonsrettigheter viser vi til vår uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) punkt 2.1.

2.  VURDERINGEN ETTER GRUNNLOVEN

2.1  Generelle utgangspunkter

Høyesterett kom i HR-2016-389-A (stortingspensjonssaken) med flere klargjørende uttalelser om de generelle utgangspunktene ved vurderingen av hvilket vern den enkelte har etter Grunnloven § 97 mot tilbakevirkende endringer i ulike pensjons­ordninger. Vi viser særlig til avsnitt 76 til 78, hvor det heter:

«Hvis loven direkte knytter tyngende rettsvirkninger til tidligere hendelser, er loven som hovedregel grunnlovsstridig. Gir loven derimot bare regler om hvordan en allerede etablert posisjon skal utøves, er hovedregelen den motsatte. I de sistnevnte tilfellene har lovgiveren et betydelig spillerom, se avsnitt 94 i strukturkvotedommen. Det er en glidende overgang mellom disse ytterpunktene. I rederiskattedommen omtales dette som «overgangsformer», mens det i strukturkvotedommen fremheves at «Borthen-normen» er relativ, fleksibel og skjønnsmessig.

Jeg konstaterer videre at det uavhengig av normvalg må skje en avveining mellom de vernede interesser på den ene siden, og de samfunnsmessige hensynene på den annen. Vurderingen må skje konkret for dem som er parter i saken, men det må kunne tas hensyn til helheten ved lovreguleringen, se avsnitt 155 i rederiskattedommen. Ved vurderingen har det betydning hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig, og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt, jf. Borthen-dommen og strukturkvotedommen. De samfunnsmessige hensynene må holdes opp mot dette. Jeg vil utdype dette når jeg kommer tilbake til den konkrete avveiningen.

Det kan ikke være tvilsomt at inngrep i trygderettigheter må vurderes etter normen «klart urimelig eller urettferdig» – dette følger både av Borthen-dommen og Thunheim-dommen. Spørsmålet er om et inngrep i reguleringsmekanismen i stortingspensjonene må vurderes etter samme norm. Jeg tar her utgangspunkt i statspensjonenes tradisjonelle særstilling».

Så vidt vi kan forstå, regnet Høyesterett stortingspensjonene som en form for statspensjoner. Slike pensjoner har i rettspraksis, særlig med utgangspunkt i Rt. 1962 s. 332, i lang tid blitt regnet for å ha et sterkt grunnlovsvern. Etter å ha redegjort for ulike kilder, konstaterte førstvoterende at det ikke var nødvendig å ta stilling til hvilken norm som generelt skulle gjelde ved inngrep i statspensjoner. I stedet nøyde retten seg med å uttale at den ved endring i reguleringsbestemmelsen for stortingspensjoner ville ta «utgangspunkt i «Borthen-normen»» (avsnitt 87). Samme sted gjentok Høyesterett at Borthen-normen er «relativ … fleksibel og skjønnsmessig».

Lovavdelingen har i tidligere uttalelser bygd på at ulike former for inngrep i offentlige tjenestepensjoner kan vurderes med utgangspunkt i «Borthen-normen». Det gjelder også i tilfeller hvor tilbakevirkningselementet har vært sterkere enn i stortings­pensjonsdommen. Vi viser særlig til uttalelsen 9. mai 2007 (JDLOV-2006-4290A) punkt 3.3. Denne tilnærmingen til valg av norm har bygd på det samme synspunktet som Høyesterett har fremhevet, nemlig at Borthen-normen er relativ, fleksibel og skjønnsmessig.

Vi legger etter dette til grunn at spørsmålet om det inngrepet i opptjente pensjons­rettigheter etter sjømannspensjonsloven som er aktuelt i saken her, vil være i strid med Grunnloven § 97, må vurderes etter normen «klart urimelig eller urettferdig», og ut fra de momentene som Høyesterett har regnet opp senest i HR-2016-389-A (gjengitt foran). Hvor strengt normen skal praktiseres, avhenger av en nærmere vurdering, som vi kommer tilbake til.

2.2  Den konkrete vurderingen for sjømannspensjonene

Det sentrale spørsmålet i saken er om det strider mot Grunnloven § 97 at pensjonsalderen etter sjømannspensjonsloven heves fra 60 til 62 år, med den virkningen at retten til pensjon etter loven faller bort i denne perioden, også for rettigheter som på lovendrings­tidspunktet allerede er opptjent.

Ved vurderingen av om et inngrep utgjør en «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning» er to sentrale momenter hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, og hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger. De to momentene kan naturlig vurderes i sammenheng.

Pensjonstrygden for sjømenn er en lovfestet pliktig tjenestepensjonsordning, som opprinnelig hadde til formål å gi sjømenn en rettighetsbasert alderspensjon fra 60 år og livet ut, i en tid der de allmenne trygdeordningene var lite utbygd. Etter at folketrygden ble innført i 1967, ble formålet med pensjonstrygden for sjømenn å gi en førtidspensjon frem til pensjonsalderen i folketrygden. Pensjonsordningen finansieres i hovedsak gjennom innbetalinger fra arbeidstakere og arbeidsgivere. Etter sjømannspensjonsloven § 8 andre ledd er «[t]rygden … garantert av staten».

Pensjonsordningen er i ulike dokumenter omtalt som en offentlig tjenestepensjons­ordning. Retten til pensjon er knyttet til stillingen som arbeidstaker til sjøs, ved at arbeidstakerne er omfattet av ordningen så lenge arbeidsforholdet består. Det foreligger elementer av opptjening for medlemmene ved at det betales avgift, og ved at fartstiden som arbeidstaker til sjøs er avgjørende for omfanget av pensjonen ved inntrådt pensjonsalder. Ordningen har etter dette likhetstrekk med ordinære offentlige tjenestepensjonsordninger, noe som tilsier at styrken i grunnlovsvernet også må være sammenlignbar med det som er blitt antatt å gjelde for offentlige tjeneste­pensjons­ordninger mer generelt. Vi viser særlig til HR-2016-389-A (stortings­pensjonsdommen) avsnitt 81 til 82 og 99, hvor det blant annet vises til statspensjonenes preg av «økonomisk særrett».

På den annen side er vi i tvil om synspunktet «økonomisk særrett» for den enkelte arbeidstaker står like sentralt ved sjømannspensjonen som for ordningen etter lov om Statens pensjonskasse. Sjømannspensjonsloven har vært endret en rekke ganger, og det ligger vesentlige elementer av omfordeling mellom arbeidstakerne innebygd i ordningen, også når det gjelder den ytelsen som hele tiden har utgjort kjernen i ordningen – alderspensjonen. Preget av sosial ytelse kan sies å være noe sterkere her enn for alderspensjon etter lov om Statens pensjonskasse og andre sterkt beslektede ordninger. Vi nevner også at det sterke vernet for ytelser etter lov om Statens pensjonskasse og lignende ordninger særlig har vært knyttet til den såkalte bruttogarantien, se merknader om dette i HR-2016-389-A (stortingspensjonsdommen) avsnitt 91. Etter vårt syn tilsier dette at Borthen-normen som utgangspunkt ikke kan praktiseres fullt så strengt når ulike elementer i ordningen etter sjømannspensjons­loven – inkludert selve alderspensjonen – skal vurderes, som når det handler om kjernen i typiske «statspensjoner».

Opptjening av fartstid gir grunnlag for forventninger om utbetaling av pensjon. Det høye minstekravet til samlet fartstid, 12,5 år, medfører imidlertid at rundt 75 prosent av dagens arbeidstakere til sjøs ikke vil få pensjon etter gjeldende regelverk, jf. NOU 2014:17 Pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs punkt 7.3.5.1. Slik saken her ellers ligger an, oppstår spørsmålet om grunnlovsvern særlig for dem som på lovendrings­tids­punktet allerede har oppfylt dette kravet. Vi avgrenser derfor vår vurdering til denne gruppen og går ikke nærmere inn på stillingen til dem som har kortere fartstid enn 12,5 år.

Sjømannspensjonsloven § 27 inneholder følgende forbehold:

«Rettigheter etter denne lov kan endres, innskrenkes eller oppheves ved senere lov.»

Om betydningen for grunnlovsvurderingen av denne typen forbehold nøyer vi oss med å vise til HR-2016-389-A (stortingspensjonsdommen) avsnitt 101–103 med ytterligere henvisninger, samt tidligere uttalelser fra Lovavdelingen om det tilsvarende spørsmålet.

I forbindelse med fremsettelsen av forslag til ny alderspensjon i folketrygdloven i 2009 ble det varslet tilpasninger i pensjonstrygden for arbeidstakere til sjøs, i tråd med hoved­prinsippene i pensjonsreformen. Vi viser her til Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) punkt 1.4.7 (side 20). Etter omstendighetene kan utredninger og varsler om lovendringer mv. bidra til å dempe forventningene om at eksisterende ordninger vil bli videreført uten endringer, jf. HR-2016-389-A (stortingspensjonsdommen) avsnitt 97 og 98. Omtalen i den nevnte proposisjonen er imidlertid temmelig knapp og generell. Spørsmålet om utformingen av overgangsordninger omtales ikke. Uttalelsene her har dermed neppe selvstendig betydning for grunnlovsvurderingen. Betydningen av et enkeltstående utsagn av denne typen vil i alle fall overskygges av mer generelle betraktninger om at lovgivningen etter omstendighetene kan endres, også med virkning for bestående rettsposisjoner, ut fra samfunnsmessige behov.

Vi nevner også at forventningen om å få pensjon basert på gjeldende regelverk er berørt av flertallet i Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité i Innst. O. nr. 5 (1996–97) på s. 8, hvor Stortinget avviste en del forslag fremmet i Ot.prp. nr. 59 (1995–96) om innstramninger i sjømannspensjonsloven. Komiteens uttalelser er såpass knappe at de neppe gir noe selvstendig bidrag til å fastlegge det rettslige vernet mot tilbakevirkende inngrep i rettsposisjoner etter sjømannspensjonsloven.

Endelig nevner vi at spørsmålet om grunnlovsvernet for ytelser etter sjømanns­pen­sjonsloven er omtalt i en korrespondanse inntatt som vedlegg 1 til NOU 1999: 6 Sjømannspensjon på side 134. I vedlegget vises det til en utredning av Aslak Syse, «Pensjonstrygden for sjømenn. En utredning som særlig behandler statens lovfestede ansvar for å sikre nødvendig finansiering av pensjonsordningen» (22. april 1997). Vi har gjort oss kjent med denne utredingen, som også går noe inn på grunnlovsvernet for ytelser etter sjømannspensjonsloven. Etter at denne utredningen forelå, har imidlertid rettspraksis brakt ytterligere avklaringer.

En pensjonsordning består av en rekke elementer som er regulert i ulike bestemmelser for ordningen (blant annet bestemmelser om hva som danner grunnlag for opptjening i ordningen, bestemmelser om pensjonsalder, utmålingsbestemmelser og bestemmelser om regulering av løpende ytelser), og vernet for disse ulike elementene kan være ulikt. Til illustrasjon viser vi til hvordan Høyesterett i stortingspensjonsdommen (HR-2016-389-A) drøftet grunnlaget for vern mot at reguleringsbestemmelsen i stortingspensjons­loven ble endret. Generelle betraktninger om hvor sterkt grunnlovsvern en pensjons­ordning har, må ut fra dette suppleres med en konkret vurdering med utgangspunkt i hvilke elementer i pensjonsordningen det er spørsmål om å gripe inn i.

Sakens kjerne er som nevnt at tidligste uttaksalder for pensjon heves fra 60 til 62 år, med den følgen at pensjon i utgangspunktet bare utbetales for fem år (fra 62 til 67 år), og ikke for sju år som nå (fra 60 til 67 år). Denne endringen alene fører til at summen av utbetalt pensjon blir redusert med to ganger det årlige pensjonsbeløpet for den enkelte, dvs. to sjudeler av det en ville fått utbetalt etter gjeldende ordning, forutsatt pensjonering ved 60 års alder.

Det er opplyst i brevet hit at maksimal årlig pensjon etter dagens regler er 3,276 G, dvs. 306 745 kroner (med det grunnbeløpet som gjaldt i oktober 2017). Årlig pensjon til den enkelte basert på gjeldende opptjeningsordning vil variere ut fra fartstid og stilling som «overordnet» eller «underordnet». Maksimal opptjeningstid er 360 fartsmåneder (30 år). Det relevante ved grunnlovsvurderingen er pensjonsopptjeningen som følge av fartsmåneder fra før lovendringstidspunktet, sml. punkt 1 foran.

Det rettslige grunnlaget for gjeldende pensjonsalder er sjømannspensjonsloven § 4 nr. 2, som lyder:

«Pensjonsalderen er 60 år.»

Ordningen med sjømannspensjon er rettighetsbasert, og pensjonsalderen er et vesentlig element i hva den enkeltes rettsstilling etter loven nærmere går ut på. Det gjelder ikke minst i en ordning som nettopp har hatt til formål å være en tidligpensjonsordning, begrunnet med særlige forhold knyttet til yrket som arbeidstaker til sjøs. Pensjonsalderen på 60 år har stått urørt siden lovens vedtakelse i 1948, selv om loven har vært endret på en rekke andre punkter.

Det er ikke dermed sagt at pensjonsalderen, som er avgjørende for når pensjonen kan starte å løpe, ikke kan heves gjennom lovendring, også med virkning for personer som på lovendringstidspunktet er medlemmer av pensjonsordningen. Det må vurderes om nettopp en slik endring, med sine økonomiske konsekvenser, innebærer en «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.

Ved denne vurderingen har det betydning å undersøke hvilket grunnlag den enkelte har for å kunne forvente at pensjonsalderen forblir uendret.

Vi er ikke kjent med at den rettslige adgangen til å heve sjømannspensjonslovens pensjonsalder har vært vurdert særskilt, eller at det er kilder knyttet særskilt til sjømannspensjonsloven § 4 nr. 2 som gir holdepunkter for vurderingen av hvilken adgang det er til å heve pensjonsalderen.

Vi har tidligere vurdert adgangen til, uten hinder av Grunnloven § 97, å heve aldersgrenser med virkning for når pensjon tidligst kan tas ut. I uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) punkt 3.2 uttalte vi blant annet:

«Aldersgrenseloven § 5 annet ledd første punktum, jf. § 5 første ledd skjermer «den som ikke har over 10 år igjen til den hittil gjeldende aldersgrense» når aldersgrensen endres. Et tilsvarende kriterium er anvendt også ved senere anledninger. Det kan være rimelig å følge et slikt prinsipp, men dette kriteriet kan ikke sies å utgjøre noen alminnelig grense for hva Grunnloven § 97 forbyr med sikte på aldersgrensene, for eksempel ved mer beskjedne økninger. Det må uansett grunnlovmessig være anledning til atskillig justering av aldersgrensene for personer som har lenger igjen til pensjonsalder enn ti år, også med virkning for når retten til pensjon inntrer. Vi peker særlig på at det fra tid til annen vil være ønskelig å justere aldersgrensen/pensjonsalderen i takt med den alminnelige utviklingen av folks levealder.»

Vi peker i den forbindelse på at den alminnelige aldersgrensen for sjøfolk ved skipsarbeidslovens vedtakelse i 2013 ble hevet til 70 år, jf. lovens § 5-13 første ledd første punktum. Dette kan tas som uttrykk for at det i alminnelighet forventes at sjøfolk står lengre i stillingen i dag enn tidligere. På den annen side vil det fortsatt være slik at sjømannsyrket, som pekt på i NOU 2014: 17 side 109, kan være spesielt krevende å utføre, særlig i høy alder, og at det derfor kan være behov for å tre ut av yrket tidligere enn for andre yrkesgrupper. Nettopp i slike tilfeller vil tidligpensjonsordningen etter sjømannspensjonsloven gi en viss økonomisk sikkerhet.

Det siterte i uttalelsen fra 2009 ble skrevet med sikte på den alminnelige aldersgrensen, men vi tilføyde samme sted:

«Den argumentasjonen som foran er ført med sikte på den alminnelige aldersgrensen, har langt på vei direkte betydning også for særaldersgrenser i staten. Det finnes altså vektige argumenter til fordel for en betydelig frihet for lovgiver på dette punktet. Også med sikte på situasjonen utenfor staten vil argumentene ha betydning, men vi har ikke sikkert grunnlag for å si noe nærmere om dette.»

Synspunktene som er gjengitt foran, trekker i retning av at det også i saken her kan være rom for å heve uttaksalderen for pensjon fra 60 til 62 år for personer som på lovendringstidspunktet har mer enn 10 år igjen til gjeldende pensjonsalder (60 år). Vurderingen må imidlertid skje konkret i lys av andre momenter under Borthen-normen.

Ved vurderingen av hva som kan aksepteres uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97, peker vi på følgende:

Personer som omfattes av den skisserte overgangsordningen, utgjør en meget uensartet gruppe, både når det gjelder fartstid og alder på lovendringstidspunktet. Ut fra hensynet til forutberegnelighet og innrettelse vil lovgiver på den ene siden klart nok ikke kunne avskjære pensjon i perioden 60 til 62 år for en arbeidstaker som er meget nær pensjonsalderen på 60 år, og som har opptjent betydelige rettigheter etter loven, der det for øvrig ligger til rette for at pensjon kan tas ut. En slik endring ville innebære en «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. På den andre siden synes det klart at personer som nok har startet opptjening i pensjonsordningen, men hvor opptjeningen er beskjeden på lovendringstidspunktet, og hvor det er meget lang tid igjen til dagens pensjonsalder, ikke kan påberope seg grunnlovsvern som grunnlag for å kunne kreve at pensjonsalderen etter sjømannspensjonsloven for dem fortsatt skal være 60 år. Mellom disse yttertilfellene blir det et skjønnsspørsmål hvor grensen for det grunnlovsvernet går.

Den enkeltes mulighet for å kunne tilpasse seg lovendringen må tas i betraktning. Opptjening i den nye ordningen etter lovendringstidspunktet kan kompensere for det tapet som følger av at pensjon ikke kan tas ut allerede fra 60 års alder. Tilpasningsperioden vil, ut fra den skjermingsordningen som foreslås, være på minst 10 år. Pensjon kan dessuten kombineres med arbeid, uten at det skjer noen avkortning i ytelser, og med mulighet for opptjening frem til 70 år, etter både sjømannspensjons­loven og folketrygdloven. Muligheten for tilpasning er større desto yngre vedkommende arbeidstaker er på lovendringstidspunktet. I forbindelse med det eksemplet som omtales på side 5 i brevet hit, opplyser Arbeids- og sosialdepartementet at opptjeningen gjennom den nye ordningen med sjømannspensjon alene i mange tilfeller vil overstige bortfallet av to års pensjon etter det gamle regelverket. I tillegg kommer at overgang til den nye ordningen for sjømannspensjon gir muligheter for å ta ut alderspensjon i tillegg til sjømannspensjon. Vi er også kjent med at nye tariffavtaler som er inngått mellom partene i næringen, åpner for at arbeidstakere som går over på ny ordning etter sjømannspensjonsloven, kan omfattes av avtaletalefestet pensjon som vil kunne tas ut sammen med sjømannspensjonen (og ytelser etter folketrygdloven). Vi har videre merket oss at det ikke nødvendigvis oppfattes som en fordel å bli omfattet av den skjermingsordningen som er foreslått for personer som er 50 år eller eldre, siden denne gruppen går glipp av fordelene som ligger i den skisserte overgangsordningen. Etter vårt syn har muligheten for tilpasning gjennom opptjening i sjømannspensjons­ordningen og de øvrige forholdene vi her har pekt på, betydning som et moment i den helhetsvurderingen av den skisserte overgangsordningen som må skje etter Grunnloven § 97. Vi viser her til Rt. 2006 s. 293 (Arves trafikkskole) avsnitt 55 og omtalen av dommen i vår uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) punkt 2.6. Det er likevel et spørsmål hvor langt disse mulighetene for å kompensere for bortfall av to års pensjon er tilstrekkelig tungtveiende til at inngrepet kan forsvares overfor ulike arbeidstakere. Etter vårt syn ville det være ønskelig med større klarhet i hvordan de ulike forholdene vi har nevnt, kan bidra til å kompensere for tapet ved bortfall av to års pensjon. Det kan gi grunnlag for noe større sikkerhet også i den rettslige vurderingen av tilbakevirkningsspørsmålet.

2.3  Avsluttende vurdering

Ved vurderingen av om inngrepet i saken innebærer en «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning, må de momentene som taler for grunnlovsvern, veies mot de samfunnsmessige hensynene som tilsier at inngrep kan skje. Sett i lys av at det er tale om en tjenestepensjonsordning med relativt sterkt vern i utgangspunktet, av at det er tale om å gripe inn i opptjente rettigheter til pensjon, og av de betydelige økonomiske konsekvensene overgangsordningen kan ha for enkelte arbeidstakere i alderen 60 til 62 år, er vi i tvil om en rent generelt kan si at den skisserte overgangs­ordningen går klar av Grunnloven § 97, eller om det i enkelte tilfeller vil kunne foreligge en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. Særlig kan det oppstå tvil hvis det viser seg at endringen rammer personer eller mindre grupper av personer innen sjømannspensjonsordningen særlig hardt. Det foreligger ingen rettspraksis som gir presis veiledning om løsningen av et spørsmål av denne typen. Synspunkter knyttet til muligheten for å endre aldersgrenser, også med virkning for når retten til pensjon inntrer, kan trekke i retning av et betydelig handlingsrom. Dessuten finnes det, som vi har pekt på like foran, ulike muligheter for å kompensere for tapet av to års pensjon. Det er imidlertid uklart for oss om enkelte persongrupper innen sjømannspensjons­ordningen i praksis vanskelig vil kunne gjøre seg nytte av disse mulighetene. Det skaper dessuten en usikkerhet at det ikke er redegjort nærmere for det samfunns­messige behovet for å heve pensjonsalderen fra 60 til 62 år, med den virkningen det får også for allerede opptjente rettigheter. En mer konkret beskrivelse på dette punktet, gjerne koblet til de hensynene som i sin alminnelighet bærer de ulike reformene av pensjonssystemet de senere årene, ville være ønskelig. Etter vårt syn er det særlig behov for å redegjøre bedre for behovet for at personer som er noe yngre enn 50 år, ikke omfattes av den skjermingsordningen som en legger opp til for dem som er 50 år eller eldre. Innenfor denne persongruppen vil spørsmålet om skjerming først og fremst reise seg for personer som på lovendringstidspunktet har en meget betydelig fartstid etter dagens ordning.

 

Til toppen