§ 97 - Overgangsregler mv. ved endringer i stønadsnivået for korttidsytelser etter folketrygdloven - rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad

Saksnr 200405599 EO ATV/KG
Dato: 24.05.2004

 

Overgangsregler mv. ved endringer i stønadsnivået for korttidsytelser etter folketrygdloven - rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad


1. INNLEDNING

Vi viser til brev fra Sosialdepartementet 7. april 2004 og brev fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet 3. mai med anmodninger om Lovavdelingens vurdering av hvor langt planlagte endringer i folketrygdloven kan gjøres gjeldende uten hinder av Grunnloven§ 97. Endringene innebærer redusert kompensasjonsgrad - fra 66 til 62,4 prosent av beregningsgrunnlaget - for tre ytelser til livsopphold: rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførepensjon. Alle tre ytelser har karakter av rettigheter etter loven, riktignok slik at retten delvis er bygd på skjønnsmessige vurderinger. Retten til og beregning av ytelsene bygger på medlemmenes tidligere pensjonsgivende inntekt. Endringene foreslås gjort gjeldende for allerede løpende ytelser. Dette innebærer en form for tilbakevirkning, ved at det for fremtiden foretas inngrep i rettslige posisjoner. Av Borthen-dommen inntatt i Rt. 1996 s. 1415 fremgår det at slik "uegentlig" tilbakevirkning vil kunne rammes av Grunnloven § 97. Endringene får også virkning for tilfeller der det ennå ikke er truffet vedtak om ytelse, herunder tilfeller der samme ytelse forlenges ved nytt vedtak. Slike tilfeller drøftes ikke her. 

Vi nevner at Lovavdelingen i brev 13. desember 2002 (saksnr. 02/3515) til Sosialdepartementet har uttalt seg om spørsmål relatert til endring av nivået på grunnstønad etter folketrygdloven § 6-3.

I Borthen-saken (Rt. 1996 s. 1415 på s. 1430) la Høyesterett til grunn at det avgjørende etter Grunnloven § 97 er om den aktuelle tilbakevirkningen var "klart urimelig eller urettferdig". Med dette legges det opp til en avveining av motstående hensyn. Hva som ligger i denne  avveiningsnormen ble utdypet av førstvoterende (på s. 1430):

"Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97."

Både angivelsen  av normen - "klart urimelig eller urettferdig" tilbakevirkning - og de momentene som ble regnet  opp, kan danne  utgangspunkt for vurderingen i det foreliggende tilfellet. I det følgende  behandles de tre ytelsene  hver for seg.

2. REHABILITERINGSPENGER

Rehabiliteringspenger ytes etter folketrygdloven § 10-10 første ledd med 66 prosent  av grunnlaget, som er tidligere pensjonsgivende inntekt. Denne prosentsatsen vurderes nå satt ned til 62,4 prosent. Endringen innebærer at medlemmet får avkortet sin løpende stønad med 3,6 prosentpoeng, noe som tilsvarer ca. 5,5 prosent reduksjon i ytelsen.

Borthen-saken gjaldt spørsmålet om Grunnloven  § 97 var til hinder for å anvende regler om utvidet behovsprøving ved ektefelletillegg til alderspensjon overfor personer som allerede var tilstått ytelsen. I dommen  s. 1425 heter  det at:

"[D]et må være utgangspunktet og hovedregelen at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven§ 97. Men etter min mening har pensjonsrettigheter etter folketrygdloven som grunnpensjonen med tilknyttete rettigheter og tilleggspensjonen, et fundament og en karakter ut over det at de er forankret i konkrete lovregler som tilsier at de må stå i en annen og sterkere stilling når det gjelder grunnlovsvern."

Begrunnelsen for den særlige stilling pensjonsrettigheter måtte ha i forhold til forbudet mot tilbakevirkning, var bl.a. at det gjennom  folketrygdens regler  om uføre- og alderspensjon var skapt et inntektssystem for dem som på grunn  av alder og uførhet ikke lenger  kan skaffe seg arbeidsinntekt. Slik førstvoterende så det, var det "[g]jennom den ordning som her er bygd opp, og gjennom  de forventninger som derved er skapt, ...etablert posisjoner  det ikke kan stå lovgiver fritt å rokke"  (s. 1425). Førstvoterendes uttalelser  relaterer seg til pensjonsrettigheter. Tilsvarende betraktninger vil etter  Lovavdelingens syn være av betydning  også for rehabiliteringspenger på grunn  av ytelsens karakter av erstatning for ordinær  inntekt. Rehabiliteringspengene utgjør den eneste eller overveiende  del av medlemmets inntekter i stønadsperioden. Det er også av betydning at det er tale om en rettighet. Videre er retten til og beregning av ytelsen er basert  på tidligere  pensjonsgivende inntekt. I Thunheim-saken (Rt. 1996 s. 1440 på s. 1448) ble "betalings- og opptjeningselementet" tillagt selvstendig betydning som argument for et sterkere vern etter Grunnloven § 97.

På den annen side gis rehabiliteringspenger for maksimalt 52 uker, med mulighet for forlengelse i nye 52 uker, jf. folketrygdloven§ 10-8 sjette ledd. Som Sosialdepartementet påpeker, kan ikke medlemmet innrette seg etter langvarig støtte til livsopphold på grunnlag av denne ytelsen. Rehabiliteringspenger er kun ment å skulle gis i n overgangsperiode. Hensynet til forutberegnelighet når det gjelder medlemmets levestandard og økonomi vil derfor ikke veie så tungt som ved inngrep i varige pensjonsytelser.

Ved vurderingen etter Grunnloven § 97 er inngrepets omfang et vesentlig moment.  I dette tilfellet foreslås en mindre prosentvis reduksjon. Ifølge Høyesterett er det størrelsen på de årlige ytelser og ikke en kapitalisert totalsum basert på forventet gjenværende stønadsperiode  som er av betydning for grunnlovsvurderingen,  jf. Rt. 1996 s. 1415 på s. 1431. I Borthen-saken kunne bortfallet av ektefelletillegg utgjøre opp til et halvt grunnbeløp hvert år. Høyesterett fant likevel at endringen ikke utgjorde noen "klart urimelig eller urettferdig" tilbakevirkning. I Thunheim-saken, som gjaldt rettigheter som hadde grunnlag i opptjente pensjonspoeng, mente Høyesterett  (i et obiter dictum) at reduksjoner på 17.000 kroner i det konkrete tilfellet gikk klar av Grunnloven§ 97, jf. Rt. 1996 s. 1440 på s. 1453. s. 1452. I det foreliggende tilfellet vil det maksimale tapet av attføringspenger være betydelig mindre enn tapet av ytelser i Borthen- og Thunheim-sakene. Tapet vil dessuten  reduseres proporsjonalt med opprinnelig ytelse, og de som har den laveste ytelsen (1,8 G), vil ikke bli rammet.

Høyesterett la i Borthen- og Thunheim-sakene  også vekt på hvor plutselig inngrepet skjer. Slik saken ligger an her, med et mer begrenset tap, får dette momentet begrenset selvstendig betydning.

Lovavdelingen finner det klart at den foreslåtte endringen, med en slik overgangsordning som Sosialdepartementet har skissert  (overgangsperiode på tre måneder), ikke vil være i strid med Grunnloven § 97. Dette gjelder først og fremst på grunn av at reduksjonen i stønadsnivået er begrenset.  Ut fra en slik betraktning ligger det nær å si at en endring som skjer med virkning allerede fra lovens ikrafttredelse, heller ikke vil være i strid med Grunnloven§ 97. Det er vanskelig å se at forskjellen mellom en overgangsperiode på tre måneder og ingen overgangsperiode skal få avgjørende betydning ved grunnlovsvurderingen når det gjelder reduksjon av rehabiliteringspenger.

3. ATTFØRINGSPENGER

Spørsmålet er om det er grunn til å vurdere endringer i reglene om attføringspenger annerledes enn rehabiliteringspengene.

Etter Lovavdelingens syn er likheten mellom ordningene med rehabiliteringspenger og attføringspenger så store at det, slik saken her ligger an, ikke er grunn til å foreta en separat vurdering. Vi nevner spesielt at de forskjeller i stønadsperiode som kan forekomme sammenlignet med rehabiliteringspengene, ikke har avgjørende betydning. De konklusjonene som er gitt foran, gjelder derfor også for attføringspengene.

4. TIDSBEGRENSET UFØRESTØNAD

Tidsbegrenset uførestønad fastsettes ifølge folketrygdloven§ 12-13 nr. l etter reglene for rehabiliteringspenger, dvs. at også denne ytelsen skal settes til66 prosent av grunnlaget for rehabiliteringspenger. Det foreslås, tilsvarende som for rehabiliteringspenger og attføringspenger, at prosentsatsen endres til 62,4 prosent, også for allerede tilståtte ytelser.

Spørsmålet er om det er noen forskjeller mellom rehabiliteringspenger og attføringspenger på den ene siden og tidsbegrenset uførestønad på den annen side som kan tilsi forskjellig resultat i grunnlovsvurderingen.

Tidsbegrenset uførestønad kangis i inntil fire år. Loven har satt en minsteperiode for stønad på ett år, jf. folketrygdloven§ 12-9. Dersom medlemmet har fått tilkjent uførestønad for flere år fremover, vil vedkommende kunne ha innrettet seg økonomisk på å jevnlig motta en viss sum penger. Hensynet til forutberegnelighet og den trygdetes innrettelse veier noe tyngre i dette tilfellet enn for rehabiliteringspenger og attføringspenger.

Vi finner det likevel ikke tvilsomt at en overgangsperiode som skissert av Sosialdepartementet- ett år -ligger innenfor det akseptable etter Grunnloven§ 97. Også en kortere overgangsperiode må etter Lovavdelingens syn være akseptabelt. Vedtakelse av lovendringen helt uten noen overgangsperiode  kan på den annen side tenkes å aktualisere grunnlovsspørsmålet. Høyesterett har ikke behandlet spørsmålet om hvilket vern Grunnloven § 97 gir mot korte overgangsperioder. En nærmere vurdering må bl.a. bero på hvilket behov lovgiver ser for å foreta en innstramning med umiddelbar virkning. Ut fra det materialet vi er blitt forelagt, finner vi ikke tilstrekkelig grunnlag for å uttale oss mer definitivt om spørsmålet om det er nødvendig med en overgangsperiode, og hvor lang den eventuelt må være.

 

Til toppen