Forsiden

§ 97 - Vurdering av innfasing av nettoberegnet ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon fra 67 år for årskull som er født fra og med 1954

Brevdato: 29.02.2020

Vurdering av innfasing av nettoberegnet ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon fra 67 år for årskull som er født fra og med 1954


1.  Innledning

Vi viser til brev 18. januar 2020 fra Arbeids- og sosialdepartementet (ASD), hvor Lovavdelingens bes vurdere om et forslag i høringsnotat 20. desember 2019 om innfasing av såkalt nettoberegnet ektefellepensjon i offentlige tjenestepensjonsordninger for årskull født 1954 eller senere er i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Når det gjelder detaljene i forslaget, viser vi til beskrivelsen som er gitt i ASDs høringsnotat 20. desember 2019 (heretter vist til som «høringsnotatet»). I korte trekk går forslaget ut på å endre unntaket som ble gjort for visse grupper av mottakere av ektefellepensjon ved innføringen av nettoberegnet ektefellepensjon, det vil si en ektefellepensjon som beregnes helt uavhengig av folketrygdens ytelser, og som heller ikke samordnes med disse, ved lov 26. mai 2000 nr. 37. Endringen som foreslås, er begrenset til å gjelde fra den etterlatte er 67 år. Det gjelder egne regler for beregningen av ektefellepensjon før den gjenlevende fyller 67 år. Disse reglene som ikke foreslås endret, kan, avhengig av omstendighetene, føre til økt eller redusert utbetaling ved 67 år.

Etter ikrafttredelsen av lovendringen i 2001 kan pensjonsmottakere som er født i ett og samme år, motta ektefellepensjon etter tre beregningsmåter, avhengig av når de ble enker/enkemenn, når avdødes medlemskap i pensjonsordningen startet og når ekteskapet ble inngått. De tre alternative beregningsmåtene er nettoberegnet ektefellepensjon, behovsprøvd bruttoberegnet ektefellepensjon og ikke-behovsprøvd bruttoberegnet ektefellepensjon. At pensjonen ikke er behovsprøvd, innebærer at denne ikke avkortes mot mottakerens egen inntekt, og at den heller ikke reduseres der mottakeren mottar ytelser fra egen offentlig tjenestepensjon. Som vi kommer tilbake til, er de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene, etter samordning med alderspensjon fra folketrygden, i gjennomsnitt flere ganger høyere enn de behovsprøvde og de nettoberegnede. Dette gjelder i særlig grad hvor gjenlevende også har egen alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning. Ektefellepensjonen er bruttoberegnet i følgende tilfeller:

  • Når medlemmet døde før 1. januar 2001.
  • Når medlemmet døde mellom 1. januar 2001 og 1. februar 2010 og gjenlevende er enke eller enkemann etter medlem med medlemskap før 1. oktober 1976, og ellers når gjenlevende er født før 1. juli 1950 og avdøde ble medlem før 1. juli 2000.
  • Når medlemmet døde etter 31. januar 2010, gjenlevende ektefelle er født før 1. januar 1955, avdøde ble medlem første gang før 1. oktober 1976, og ekteskapet ble inngått før 1. januar 2010, og ellers når gjenlevende ektefelle er født før 1. juli 1950, og avdøde ble medlem før 1. juli 2000.  

Ektefellepensjonen blir ikke behovsprøvd for enker etter menn som ble medlem første gang før 1. oktober 1976 og for annen gjenlevende ektefelle etter medlem med medlemskap før 1. oktober 1976 for tjenestetid opptjent etter 31. desember 1993.

Hovedvekten av dem med rett til brutto ektefellepensjon som er født fra og med 1954, er ektefeller av medlemmer som døde før 2010.

Etter forslaget skal nettoordningen gjøres gjeldende fra 67 år for de som mottar bruttoberegnet ektefellepensjon og er født i 1954 eller senere. Nettosatsen skal være 9 % av det avdøde medlemmets pensjonsgrunnlag for de som i dag har behovsprøvd ektefellepensjon, og 18 % for de som i dag har ikke-behovsprøvd ektefellepensjon.

Pensjonsmottakere som tilhører årskullene fra og med 1954 til og med 1962, skjermes delvis fra overgangen til nettoberegnet ektefellepensjon ved at forslaget inneholder regler om innfasing som gjør at disse mottakerne får deler av ektefellepensjonen beregnet etter gjeldende regler, se punkt 4.3 i høringsnotatet. Andelen som blir beregnet som en nettoytelse, vil da tilsvare andelen av alderspensjonen fra folketrygden som er beregnet med ny opptjeningsmodell i henhold til folketrygdloven kapittel 20. Det vil si at 1954-kullet fra 67 år får 1/10 av ektefellepensjonen beregnet som en nettoytelse og 9/10 beregnet som en bruttoytelse som samordnes etter gjeldende regler, 1955-kullet får 2/10 beregnet som en nettoytelse og 8/10 beregnet som en bruttoytelse og så videre. Innfasingsmekanismen tar blant annet sikte på å unngå at det blir store forskjeller mellom påfølgende årskull.

2.  Grunnloven § 97 – utgangspunkter for vurderingen

2.1  Lovavdelingens uttalelse fra 2009 om grunnlovsvernet for offentlige tjenestepensjonsordninger

Etter Grunnloven § 97 kan ingen lov gis tilbakevirkende kraft. Vi uttalte oss blant annet om vernet for ektefellepensjon i offentlige tjenestepensjonsordninger etter Grunnloven § 97 i vår tolkningsuttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C). Her la vi til grunn at vurderingen av vernet mot endringer Grunnloven § 97 måtte bygge på den såkalte Borthen-normen, det vil si en vurdering av om det foreligger «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.

Med utgangspunkt i Høyesteretts dom i Rt. 2006 s. 262, som riktignok gjaldt spørsmålet om en fraskilt ektefelles rett til ektefellepensjon etter tjenestepensjonsordningen i pensjonskasseloven, uttalte vi:

«Ved vurderingen av grunnlovsvernet for etterlattepensjonen kan det være naturlig å sammenligne med alderspensjonen. For retten til alderspensjonen har det vært vanlig å fremheve at denne hviler på et særskilt grunnlag ved at den må anses som en del av det enkelte medlemmets arbeidsavtale, og at det er tale om en økonomisk særrett til pensjon, jf. pkt. 2.3 foran. I Rt-2006-262 la Høyesterett til grunn at «[s]tatspensjonens karakter av særrett basert på arbeidskontrakten gjelder medlemmet selv» (avsnitt 77).

Høyesterett la videre vekt på at betalingselementet ikke gjør seg gjeldende med samme styrke som for medlemmet selv, og at den gjenlevende ektefellens rett til pensjon er av mer avledet karakter (avsnitt 78 og 79). Det fremgår av sammenhengen at Høyesterett mente dette var momenter som måtte tillegges vekt selv om det ikke var spørsmål om fraskiltes rett til etterlattepensjon. Det er videre et moment at enkepensjonen i dag «tross alt bare er et supplement til enkenes eller enkemennenes egen inntekt i form av lønn eller pensjon», slik det fremgår av NOU 1995:29 s. 208, sitert av Høyesterett i avsnitt 78 i den nevnte dommen.

Retten til etterlattepensjon har således ikke den samme fundamentale betydning for sikring av inntekt og levestandard opp mot det tilvante som alderspensjonen.

Alle disse momentene trekker i retning av at lovgiver har større mulighet til å gripe inn i rettsposisjoner knyttet til etterlattepensjoner enn det som gjelder for alderspensjonene.»

Vi fremholdt imidlertid at det ved vurderingen av grunnlovsvernets rekkevidde måtte skilles mellom personer (etterlatte) som alt mottar løpende pensjoner, og personer hvor pensjonstilfellet ennå ikke har inntrådt:

«Vernet er sterkest for dem som mottar løpende pensjoner. Når pensjonen har begynt å løpe, vil dette i seg selv gi grunnlag for innrettelse, uavhengig av hvordan stillingen var før pensjonen løp. Det er vanskelig å se for seg at det skulle være akseptabelt med totalt bortfall gjennom endring av betingelsene for retten til pensjon. Videre vil det som utgangspunkt være relativt beskjedent rom for å gripe inn i omfanget av retten til pensjon, likevel slik at inngrepets karakter og begrunnelsen for å gjøre inngrep kan spille inn. Det vil uansett være rom for slike justeringer som følger av behovet for å få praktisk håndterbare ordninger uten at man tar sikte på å redusere pensjonsnivået, jf pkt. 2.8 foran. Alt annet likt vil en «frys»-ordning som sikrer mot nominell reduksjon i utbetalt beløp være et argument for at inngrepet er grunnlovmessig.

Som nevnt i pkt. 2.9 foran vil det trolig være lettere å akseptere inngrep i form av inntektsprøving enn andre typer inngrep. For øvrig står lovgiver nokså fritt til å endre gjeldende prinsipper for regulering også av slike løpende pensjoner, jf. pkt. 3.3 foran.

Mer komplisert blir stillingen der medlemmet fortsatt er i live når loven endres, slik at pensjonstilfellet ennå ikke har inntrådt. Dette omfatter en meget uensartet kategori tilfeller, blant annet når det gjelder mulige kombinasjoner av medlemmets alder og opptjeningsår, ektefellens alder, ekteskapets lengde og ektefellens mulighet til å forsørge seg selv. Den generelle drøftelsen foran indikerer at det vil være et visst rom for inngrep, både når det gjelder vilkårene for å få ytelsen overhodet og beregningen. Vesentlige momenter ved grunnlovsvurderingen i konkrete tilfeller vil være årlig tap, medlemmets og etterlattes alder, samt hvorvidt samfunnsutviklingen har løpt fra det aktuelle regelverket. Ut over dette har vi vanskelig for å si noe mer presist. Vi nevner i den forbindelse at den nye reglene i pensjonskasseloven om nettopensjoner for etterlattepensjon og barnepensjon ved lov 26. mai 2000 nr. 37 har virkning for «nye pensjonstilfeller» (det vil si etter lovens ikrafttredelse). – Vi tilføyer at den etterlatte uten videre må akseptere slike endringer som er en følge av endringer medlemmet selv rammes av, for eksempel ved at reglene om opptjening blir mindre gunstig i fremtiden.»

Vi nevner for fullstendighetens skyld at vi også avga en uttalelse 21. oktober 2004 (JDLOV-2004-9346) om grunnlovsvernet for ektefellepensjon etter lov om Statens pensjonskasse. Uttalelsen er fra før Rt. 2006 s. 262 og annen senere rettspraksis. Denne uttalelsen er nå av mindre interesse på grunn av andre kilder som senere er kommet til. Særlig har praksis tydeligere skilt mellom medlemmets egen rett til pensjon og etterlattes avledede rett til ektefellepensjon.

2.2  Høyesteretts dom i stortingspensjonssaken (HR-2016-389-A)

Vi antar at synspunktene i vår uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) i stor grad fortsatt er dekkende for gjeldende rett. Høyesteretts senere dom HR-2016-389-A indikerer likevel at adgangen til å gjøre endringer i løpende ektefellepensjoner etter offentlige tjenestepensjonsordninger kan være noe videre enn det vi – riktignok i nokså generelle vendinger – antydet i 2009.

Saken for Høyesterett gjaldt spørsmålet om Grunnloven § 97 var til hinder for å endre prinsippene for regulering av pensjon for tidligere stortingsrepresentanter, med virkning for løpende pensjoner. Høyesterett vurderte spørsmålet med utgangspunkt i Borthen-normen (forbud mot «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning), jf. dommen avsnitt 87.

Høyesterett fremholdt videre (avsnitt 87, med henvisning til Rt. 2013 s. 1345 avsnitt 101) at:

«denne normen er «relativ ... fleksibel og skjønnsmessig». Det fremgår videre av avsnitt 99 i dommen at det skal foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering.»

Som begrunnelse for å benytte Borthen-normen ble det vist til at det «dreier seg om en lovendring som griper inn i utøvelsen av en etablert rettsposisjon, hvor tilbakevirkningselementet er lite fremtredende».

Avveiningsmomentene ble beskrevet slik (avsnitt 77):

«Ved vurderingen har det betydning hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig, og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt, jf. Borthen-dommen og strukturkvotedommen. De samfunnsmessige hensynene må holdes opp mot dette.»

Det ble lagt til grunn av Høyesterett at endringene ville gi et samlet tap i størrelsesorden 600 000 til 1,3 millioner for hele tapsperioden for den aktuelle stortingsrepresentanten, en ulempe som ble karakterisert som «klart merkbar» (avsnitt 95).

Av særlig interesse er at Høyesterett i HR-2016-389-A, som ledd i grunnlovsvurderingen, klarlegger hva de berettigede forventingene som det blir spørsmål om å gi vern, nærmere går ut på. I avsnitt 105 uttaler Høyesterett følgende:

«Deres forventninger har alt i alt vekt i avveiningen. Men kjernen i de berettigede forventningene må nok først og fremst ha vært knyttet til at de skulle få en god og trygg pensjon – på linje med statspensjonistene for øvrig. Jeg kan ikke se at de har hatt grunnlag for en særlig sterk forventning om at reguleringsmekanismen skulle bestå uendret, og i hvert fall ikke selv om alle andre grupper måtte tåle endringer.»

Synspunktene i stortingspensjonsdommen, inkludert det sistnevnte punktet, har overføringsverdi også til vårt tilfelle.

2.3  Lovavdelingens uttalelse fra 2018 om grunnlovsvernet for etterlatteytelser i folketrygdloven

Lovavdelingen avga 27. juli 2018 (snr. 2016/4673) en uttalelse om vernet etter Grunnloven § 97 for etterlatteytelser etter folketrygdloven.

Uttalelsen fremhever i punkt 4.2 noen trekk ved etterlatteytelsene i folketrygdloven som også treffer med sikte på ektefellepensjonen etter de offentlige tjenestepensjonsordningene:

«De har – i hvert fall som et utgangspunkt – ikke preg av basisytelse (grunnytelse), slik som grunnpensjonen, men snarere preg av ikke-betalt supplement til den trygdedes egen inntekt (enten denne har karakter av ervervsinntekt, ytelse fra folketrygden eller noe annet). Ytelsen har heller ikke preg av et tillegg der betalings- eller opptjeningselement gjør seg gjeldende med noen styrke. Forholdet kompliseres imidlertid av at denne typen karakteristikker kan komme til kort overfor enkelte grupper av personer, kanskje særlig for eldre årskull og der personer i disse årskullene i lengre tid har hatt etterlatteytelsene som primær inntektskilde. …»

Beskrivelsen av de rettslige utgangspunktene bygger på rettspraksis både om vernet for ytelser etter folketrygdloven og om vernet etter de offentlige tjenestepensjonsordningene, inkludert Rt. 2006 s. 262 og HR-2016-389-A.

Uttalelsen punkt 4.2 bygger dessuten på at det – på det generelle plan – neppe er så stor forskjell i styrken på grunnlovsvernet for ytelser etter folketrygdloven og lov om Statens pensjonskasse når det etter begge ordningene er tale om rettsposisjoner som er avledet av en annen persons medlemsrettigheter. Uttalelsen må på dette punktet særlig ses i sammenheng med Rt. 2006 s. 262.

På samme sted i uttalelsen oppstilles og problematiseres videre en del momenter som har betydning ved vurderingen av grunnlovsvernet for folketrygdlovens etterlatteytelser:

  • Hvilket grunnlag de etterlatte har for sine forventninger om å få beholde sine ytelser
  • I hvilken grad ulike grupper har innrettet seg etter det gjeldende regelverket for ytelser til etterlatte
  • Muligheten for – og eventuelle forventninger fra lovgiver om – at den enkelte tilpasser seg endrede forhold
  • Lovgivers behov for handlefrihet
  • Likhetshensyn
  • «Folketrygdforholdet» (jf. folketrygdloven § 25-14), men også hvorvidt relevante lovforarbeider underbygger forventningen om vern som kan være skapt ved ulike lovbestemmelser, eller om det tvert imot er tatt forbehold om at endringer vil eller kan skje

Ut over dette vil naturlig nok – i samsvar med momentene under Borthen-normen – omfanget av et eventuelt økonomisk tap som følge av regelendringer stå sentralt.

Ut fra dette er vår vurdering at også 2018-uttalelsen har overføringsverdi til saken som nå skal vurderes.

2.4  Særlig om vurderingen av inngrepets omfang

I vår uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) punkt 2.7 ble det stilt spørsmål «om grunnlovsvernet gir medlemmene av offentlige tjenestepensjonsordninger rett til en tjenestepensjon fra dagens spesifikke ordning med dens unike sett av beregningsregler, eller om grunnloven kun verner verdien av pensjonsrettighetene, slik at opptjente rettigheter blir ivaretatt hvis medlemmet får utbetalt verdien av disse rettighetene gjennom andre ordninger».

I uttalelsen bygde vi på at Grunnloven verner den økonomiske verdien av pensjonsrettighetene, og ikke gir noe krav på at utbetaling skjer fra samme ordning som tidligere. Dette innebærer at grunnlovsvernet for utbetaling av en bestemt ytelse fra en offentlig tjenestepensjonsordning kan ivaretas ved at utbetaling skjer fra folketrygden. Dersom ytelsen fra den offentlige tjenestepensjonsordningen er noe en har rettskrav på, må forutsetningen imidlertid være at det samme må gjelde for ytelsen fra folketrygdsystemet.

Når det gjelder inngrepets omfang, vil vi ellers bemerke: For rettsposisjoner der den økonomiske verdien av rettsposisjonen er det sentrale, vil vurderingen av inngrepets omfang ta utgangspunkt i den reduksjonen av posisjonens økonomiske verdi som er en følge av inngrepet (den aktuelle lovendringen). Dette forutsetter i prinsippet en sammenligning av situasjonen etter den eldre lovgivningen med situasjonen etter den nye, tilbakevirkende loven. Normen «klart urimelig eller urettferdig» åpner for at en ikke ser isolert på verdien av ektefellepensjonen etter den offentlige tjenestepensjonsordningen før og etter lovendringen, men også trekker inn helheten i de endringene som skjer. Synspunktet er særlig relevant når tilpasningene i etterlatteytelsene etter de offentlige tjenestepensjonsordningene skjer som ledd i en omfattende reform. Vi viser til vår uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) punkt 2.6 med henvisning blant annet til Rt. 2006 s. 293 (Arves trafikkskole) avsnitt 54 og 55. Også i nyere praksis har Høyesterett understreket at det må «kunne tas hensyn til helheten ved lovreguleringen», jf. HR-2016-389-A (stortingspensjoner) avsnitt 77 og 89 med videre henvisning til Rt. 2010 s. 143 (rederiskatt) avsnitt 155.

Dette innebærer at det ved vurderingen av inngrepets omfang også må tas hensyn til fordelaktige elementer ved den nye lovgivningen. Det må etter omstendighetene også tas hensyn til at etterlatte får ytelser fra andre ordninger. I forlengelsen av dette er det et spørsmål om det kan forventes at den enkelte tilpasser seg den endrede reguleringen på andre måter, f.eks. ved å skaffe seg arbeidsinntekt.

3.  Rekkevidden av vernet etter Grunnloven § 97

3.1  Innledning

Vi drøfter først stillingen til dem som allerede mottar løpende ektefellepensjon. Hvis forholdene ellers er like, skal det mindre til før det for denne gruppen foreligger «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning enn for personer som ennå ikke mottar ektefellepensjon, jf. punkt 2.1 foran. Stillingen til den sistnevnte gruppen (i praksis 1954-kullet), kommer vi helt kort tilbake til i punkt 3.5.

De som i dag allerede mottar løpende ektefellepensjon, og som skal omfattes av de nye reglene, utgjør en liten gruppe. Det fremgår av tabell 2.1 i høringsnotatet at 1202 personer fra og med årskullet 1954 mottok bruttoberegnet ektefellepensjon (tallene omfatter KLP og SPK). Av disse 1202 personene mottok 681 personer behovsprøvd og 521 personer ikke-behovsprøvd ektefellepensjon.

De som i dag allerede mottar løpende ektefellepensjon, kan deles i tre kategorier:

1) De som mottar behovsprøvd ektefellepensjon

2) De som mottar ikke-behovsprøvd ektefellepensjon, men som ikke mottar egen tjenestepensjon

3) De som mottar ikke-behovsprøvd ektefellepensjon, og som mottar egen tjenestepensjon

Vi konsentrerer i det følgende drøftelsen om kategori 3. Det er denne gruppen som reiser de vanskeligste spørsmålene. Kategori 1 og 2 kommer vi tilbake til i punkt 3.3 og 3.4.

3.2  Ikke-behovsprøvde brutto ektefellepensjoner hvor gjenlevende mottar egen tjenestepensjon

3.2.1  Rettsposisjonens karakter og grunnlaget for forventningen om vern mot inngrep

Ved grunnlovsvurderingen har det sentral betydning hva en eventuell forventning om vern for en bestående rettsposisjon går ut på. Spørsmålet må vurderes ut fra hvordan den ordningen som gir grunnlaget for forventningen, nærmere er utformet og begrunnet.

Vi minner om at ektefellepensjonen er en avledet rett som nyter et svakere vern enn medlemmets egen rett til pensjon. Ektefellepensjonen er som utgangspunkt ment å være et supplement til egen inntekt, inkludert pensjoner basert på egen opptjening. Ektefellepensjonen er i dagens samfunn ikke ment å ha den samme fundamentale betydningen for sikring av inntekt og levestandard opp mot det tilvante som alderspensjon.

At ektefellepensjonen allerede løper, skaper i seg selv grunnlag for innrettelse, og det kan styrke forventningen om at det ikke gjøres vesentlige endringer. Dette momentet må imidlertid ses i sammenheng med andre momenter.

Vi nevner først at det allerede etter dagens regler skjer en ny beregning av ektefellepensjonen når den etterlatte når 67 år. Den nye beregningen kan, avhengig av individuelle omstendigheter, føre til økt eller redusert utbetaling. Dette demper i noen grad forventningen om at det som ville følge av dagens regler, i størst mulig grad skal være uendret.

Viktigere er likevel at det i dag ikke finnes noe regelverk for samordning av brutto ektefellepensjoner med alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 20 (ny folketrygd) for 1954-kullet og yngre kull. En kommer dermed uansett ikke unna at visse endringer må skje. Det «hullet» i gjeldende regulering bidrar til at preget av tilbakevirkning dempes.

I vurderingen av pensjonistenes forventninger om vern må det ha betydning at ordningen med ektefellepensjoner, både i folketrygden og i ordningene for offentlige tjenestepensjoner, i stadig større grad er blitt ansett å være i utakt med samfunnsutviklingen. Dette synspunktet har vært fremholdt i lang tid. Det har dessuten gitt seg ulike utslag i lovgivningen allerede. Vi finner ikke her grunn til å gå i detalj.

Som nevnt i punkt 2.2 så Høyesterett det i HR-2016-389-A (stortingspensjonsdommen) slik at stortingspensjonistene berettigede forventninger ikke strakk seg så langt som til at regelverket skulle bestå uendret, se avsnitt 105 (kursivert her):

«Deres forventninger har alt i alt vekt i avveiningen. Men kjernen i de berettigede forventningene må nok først og fremst ha vært knyttet til at de skulle få en god og trygg pensjon – på linje med statspensjonistene for øvrig. Jeg kan ikke se at de har hatt grunnlag for en særlig sterk forventning om at reguleringsmekanismen skulle bestå uendret, og i hvert fall ikke selv om alle andre grupper måtte tåle endringer.»

På bakgrunn av de momentene vi har beskrevet foran, har synspunktet i stortingspensjonsdommen etter vårt syn overføringsverdi også til vårt tilfelle. Det er ikke tilstrekkelig grunnlag for en forventning om at prinsippene for beregning av ektefellepensjonen fra 67 år, selv om pensjonstilfellet allerede har inntrådt og pensjonen løper, skal være uendret mange år fremover i tid.

Slik vi ser det, er forventningen for de fleste som i dag mottar ektefellepensjon i de relevante årskullene, snarere knyttet til ektefellepensjonens funksjon som et supplement til andre ytelser. Videre kan det nok knytte seg visse forventninger til at etterlatteytelser som i dag er unntatt fra behovsprøving, fortsatt skal være unntatt fra slik prøving. Som det fremgår av vår uttalelse 9. mars 2009 (JDLOV-2006-4290C) vil det trolig være lettere å akseptere inngrep med preg av inntektsprøving enn andre typer inngrep. En forventning om å kunne være skjermet mot endringer, uavhengig av en generell vurdering av samlet nivå på kilder til livsopphold må, særlig sett i lys av det relativt svake grunnlovsvernet, veies mot øvrige vurderingsmomenter, inkludert inngrepets omfang og de samfunnsmessige behovene for å kunne endre på regelverket.

På den annen side: For noen få grupper personer kan det ikke utelukkes at ektefellepensjonen kan ha fungert som den viktigste ytelsen til livsopphold, og dermed som en ytelse med fundamental betydning for sikring av inntekt og levestandard opp mot det tilvante. Dette kan ikke være til hinder for at ytelsen avvikles i fremtiden, men det kan gi grunnlag for et særskilt vern for personer som allerede har løpende ytelser, og som vanskelig på annen måte kan kompensere for tap som følge av regelendringer. I slike tilfeller kan det bli spørsmål om de foreslåtte endringene rammer enkelte eller en gruppe pensjonister særlig hardt.

3.2.2  Inngrepets art og omfang

Ved vurderingen etter Grunnloven § 97 har inngrepets art og omfang betydning.

Den foreslåtte endringen endrer ikke vilkårene for å få ektefellepensjon fra den offentlige tjenestepensjonsordningen, men pensjonens størrelse. Videre påvirkes summen av ytelser den enkelte får fra den offentlige tjenestepensjonsordningen og andre ordninger (folketrygden).

Beregningen av inngrepets omfang må i prinsippet skje ved å sammenligne ytelsesnivået etter dagens regler med ytelsesnivået etter de foreslåtte reglene. Som nevnt i punkt 2.4 åpner den skjønnsmessige normen «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning» for at en også trekker inn helheten i de endringene som skjer. Det innebærer at summen av ytelser fra ulike ordninger er av interesse når grunnlovmessigheten skal vurderes.

I praksis kompliseres vurderingen i saken her av at en del av sammenligningsgrunnlaget – dagens regler – ikke er fullstendig. Som pekt på i høringsnotatet på s. 18 finnes det i dag ikke regler for samordning av brutto ektefellepensjon med alderspensjon fra folketrygden etter folketrygdloven kapittel 20. For å få et best mulig bilde av virkningene av de foreslåtte lovendringene på individnivå, vil vi nedenfor likevel gjennom et alternativt eksempel forsøke å illustrere virkningene av lovendringen.

Dagens regler (bruttopensjon) og de foreslåtte reglene (nettopensjon) har en felles kjerne ved at de tar utgangspunkt i avdødes pensjonsgrunnlag og opptjeningsår. Så langt er situasjonen den samme etter dagens og den foreslåtte ordningen. Den grunnleggende utfordringen når det gjelder grunnlovsspørsmålet er at nettoordningen bygger på et snevrere sett av kriterier for beregning av ektefellepensjonen enn det som i dag gjelder for bruttoordningen. Som ASD peker på i høringsnotatet s. 17, vil «nettoberegnet ektefellepensjon [på individnivå] kunne bli både høyere og lavere enn brutto ektefellepensjon etter samordning. Forskjellen kan i enkelttilfeller være relativt stor.»

Blant de bruttoberegnede ektefellepensjonene «vil utbetalt beløp … i stor grad påvirkes av hvorvidt gjenlevende har egen tjenestepensjon fra offentlig tjenestepensjon», jf. høringsnotatet s. 12. For de ikke-behovsprøvde brutto ektefellepensjonene vil særlig det såkalte fridelsprinsippet bidra til at effekten av å holde gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon utenfor beregningen av ektefellepensjonen, gi redusert ytelse. Fridelsprinsippet går ut på at samordningsfradraget for tilleggspensjonen begrenses ved at gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon skjermes fra samordning etter dagens regler (jf. høringsnotatet s. 9).

Vi forstår det også slik at egen opptjeningstid i offentlig tjenestepensjon vil påvirke det samlede pensjonsnivået for dem med bruttoberegnet ektefellepensjon. Jo lengre opptjeningstid, desto høyere ektefellepensjon og desto høyere samlet pensjon. Nettoberegnet ektefellepensjon påvirkes ikke av egen opptjeningstid i den offentlige tjenestepensjonsordningen, men også her vil det samlede pensjonsnivået øke på grunn av egen opptjeningstid i offentlig tjenestepensjon.

ASDs høringsnotat har følgende tabell på s. 13:

Tabell 3.1       Gjennomsnittlig månedlig utbetalt ektefellepensjon                                    ved utgangen av 2018. Ektefellepensjon fra 67 år. SPK

Type ektefellepensjon

Egen tjenestepensjon

Gjennomsnittlig utbetaling

Netto

Ja/nei

2 781 kroner

Behovsprøvd brutto

Nei

1 945 kroner

Ikke-behovsprøvd brutto

Nei

6 590 kroner

Behovsprøvd brutto

Ja

   826 kroner

Ikke-behovsprøve brutto

Ja

12 030 kroner

Tabellen kommenteres slik av ASD (høringsnotatet s. 13):

«I gjennomsnitt er de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene flere ganger høyere enn de behovsprøvde og de nettoberegnede. Dette gjelder i særlig grad i de tilfellene hvor gjenlevende også har egen tjenestepensjon fra offentlig tjenestepensjon.»

Tabellen er basert på personer som ved utgangen av 2018 mottok ektefellepensjon fra 67 år. Den opplyser dermed ikke direkte om stillingen til 1954-kullet og yngre kull. Vi antar likevel at tabellen gir en viss indikasjon på konsekvenser av endringen også for disse yngre kullene.

Bak gjennomsnittstallene finnes betydelige variasjoner på individnivå. Dette illustreres i tabell 3.2 på s. 14 i høringsnotatet, som gir en oversikt over personer som ved utgangen av 2018 mottok ektefellepensjon i de kategoriene som er nevnt i tabell 3.1. Innen hver kategori er det i tabellen opplyst hvor stor andel av pensjonsmottakerne som mottar ektefellepensjon i ulike intervaller, angitt i kroner per måned (<1 000, 1 000–1 999, 2 000–4 999, 5 000–9 999, 10 000–14 999, 15 000–19 999, 20 000–24 999, 25 000–29 999 og ≥30 000). Vi nevner for ordens skyld at personer som allerede i dag mottar ektefellepensjon og er 67 år eller eldre, er eldre årskull enn de som er omfattet av spørsmålet vi er bedt om å vurdere. Tallene kan likevel si noe om de betydelige variasjonene i størrelsen på månedlige utbetalinger av ektefellepensjon etter dagens ordning, og at en del personer mottar beløp som er langt høyere enn gjennomsnittet innenfor sin kategori. Vi gjør for ordens skyld også oppmerksom på at tabellen er begrenset til å omfatte personer tilknyttet SPK, og ikke andre ordninger for offentlig tjenestepensjon.

De mest omfattende utslagene av forslaget forekommer blant de pensjonsmottakere som drøftes her, det vil si gruppen som mottar ikke-behovsprøvde pensjoner etter bruttoordningen, og som samtidig mottar egen tjenestepensjon. Personer i denne gruppen får, basert på tallene i tabell 3.1, i gjennomsnitt kr 6 468 lavere ektefellepensjon enn den ville blitt med en videreført bruttoordning samordnet med gammel folketrygd. Dette tallet er differansen mellom gjennomsnittlig månedlig utbetaling av brutto ektefellepensjon i slike tilfeller (kr 12 030) og gjennomsnittlig utbetaling under nettoordningen (to ganger kr 2 781, dvs. kr 5 562). Summen for et år er da i gjennomsnitt kr 77 616.

Dette er i seg selv et beløp som isolert sett vil kunne gi grunnlag for et meget betydelig inngrep overfor den enkelte pensjonsmottaker, avhengig av dennes levealder ut over 67 år. Inngrepets omfang må ha vesentlig betydning ved vurderingen etter Grunnloven § 97.

Tabell 3.2, som riktignok er basert på eldre årskull enn dem saken her gjelder, indikerer at det kan være store variasjoner i redusert utbetaling mellom ulike personer.

Som nevnt foran er det ikke mulig å finne et tall for hva den enkelte ville fått i samlede ytelser etter nye regler, siden det i dag ikke finnes regler for samordning av brutto ektefellepensjon med alderspensjon fra folketrygdloven etter folketrygdloven kapittel 20.

For å få et inntrykk av hvilke utslag overgang fra bruttopensjon til nettopensjon ved fylte 67 år kan få for dem som har relativt omfattende ektefellepensjon i dag, kan vi likevel sammenligne stillingen for årskull født i 1953 (utbetaling etter dagens regler) med hva de ville fått dersom de hadde fått nettoberegnet ektefellepensjon på 18 %. Eksemplet er basert på at gjenlevendes inntekt har vært 5,5 G, at avdødes inntekt har vært 7 G, og at både avdøde og gjenlevende har full opptjening. I et slikt tilfelle vil brutto ektefellepensjon før samordning være kr 23 067 per måned. Eksemplet gir følgende sammenligning (beløp per måned):  

 

Brutto

Netto (18 %)

Utbetalt ektefellepensjon

kr  19 714

kr 10 485

Folketrygd

kr  25 634

kr 25 634

Egen alderspensjon fra OfTP

kr   7 757

kr 7 757

Sum

kr  53 105

kr 43 877

Kompensasjonsgrad (i forhold til avdødes pensjonsgrunnlag)

91,2 %

75,3 %

Ser en på summene, vil summen ved overgang til nettoordning utgjøre ca. 83 % av summen etter bruttoordningen. I absolutte tall vil differansen per måned være vel kr 9 000 (årlig beløp på ca. kr 111 000).

Flere forhold bidrar imidlertid til at differansen i praksis blir lavere.

For årskullene født mellom 1954 og 1963 vil utslagene ved overgangen til en nettoordning for løpende ektefellepensjoner bli begrenset. Dette er årskull som fortsatt vil få deler av sin ektefellepensjon fastsatt etter gjeldende regler gjennom innfasingsordningen som er foreslått i punkt 4.3 i høringsnotatet. Et overveldende flertall (ca. 89 %) av mottakere av ikke-behovsprøvde pensjoner etter bruttoordningen, og som i utgangspunktet ville vært hardest rammet av den foreslåtte nettoordningen, er født før 1963 og vil derfor være omfattet av innfasingsordningen, se tabell 2.1 i høringsnotatet (som omfatter personer i SPK og KLP). Et meget stort flertall (ca. 74 %) hører til årskullene 1954-1957, som vil få fra 9/10 til 6/10 av ektefellepensjonen beregnet etter dagens regler. Det følger av tabell 2.1 at totalt kun 59 personer med rett til ikke-behovsprøvd bruttoberegnet ektefellepensjon etter dagens regler vil få netto ektefellepensjon fra 67 år som i sin helhet er beregnet etter de foreslåtte reglene.

De negative effektene av overgangen til en nettoordning dempes også ved at overgangen til ny beregningsmodell først skjer når pensjonsmottakeren fyller 67 år, som også er innslagspunkt for en rekke pensjonsordninger. Det gjelder for eksempel uførepensjon som erstattes av alderspensjon i både folketrygden og etter offentlige tjenestepensjonsordninger, samt ektefellepensjon i folketrygden som erstattes av alderspensjon. Selv om disse pensjonsytelsene ikke i seg selv gir noen kompensasjon for tapt ektefellepensjon, er det lagt til grunn av ASD at den samlede effekten av alle disse pensjonsytelsene vil være tilstrekkelig til å sikre pensjonsmottakeren et godt pensjonsnivå etter fylte 67 år. Etter ASDs anslag vil dette også gjelde for gjenlevende med lav egenopptjening, blant annet fordi minste pensjonsnivå for enslige har økt både i 2016, i 2017 og i 2019, i tillegg til at det også gis pensjonsopptjening for omsorgsarbeid, jf. høringsnotatet s. 17.

3.2.3  Hvor plutselig rammer inngrepet?

Ved grunnlovsvurderingen under Borthen-normen må det også tas hensyn til om inngrepet rammer plutselig, eller om den som rammes, må være forberedt på at endringer kan skje og eventuelt gis mulighet til å omstille seg. I HR-2016-389-A (stortingspensjonsdommen) avsnitt 98 konstaterte Høyesterett at «inngrepet ikke har kommet brått og uventet». Videre ble det i samme avsnitt uttalt:

«Utredningsprosessene har gitt et varsel om at endringer kunne komme til å skje. I dette ligger en mulighet for å innrette seg og ta forholdsregler, noe som også har betydning ved helhetsvurderingen.»

Visse sider av denne vurderingen er omtalt allerede i punkt 3.2.1 foran (samfunnsutviklingen, samt at det allerede har skjedd endringer i ordningene med etterlattepensjoner).

Med et innslagspunkt fra fylte 67 år vil pensjonsmottakere født i 1963 fortsatt ha 10 år på å omstille seg før overgangen til en nettoberegnet ektefellepensjon. Personer i årskullene fra og med 1954 til og med 1962 skjermes som nevnt delvis, jf. punkt 3.2.2. Personer som er født senere enn 1963, har tilsvarende lengre tid til omstilling. Dette bidrar både til å svekke preget av tilbakevirkning og til å gi de berørte mulighet til å tilpasse seg til endringene som kommer.

3.2.4  Samfunnsinteresser som taler for at inngrep kan aksepteres

De grunnene som taler for grunnlovsvern, må veies mot de samfunnsmessige behovene som taler for inngrep i de bestående rettsposisjonene.

Det er i utgangspunktet et fullt legitimt hensyn at lovgiver ønsker å tilpasse lovgivningen om ektefellepensjon til den alminnelige samfunnsutviklingen og de endringene i pensjonssystemet som ellers har skjedd de siste 20 årene. I dette tilfellet er det dessuten nødvendig å gi regler. Som nevnt tidligere er det i dag ikke samordningsregler for bruttoberegnet ektefellepensjon og alderspensjon fra folketrygden etter folketrygdloven kapittel 20. Med utgangspunkt i at ektefellepensjoner i offentlige tjenestepensjonsordninger er en avledet pensjon fra alderspensjonen, er det nærliggende at beregningsreglene for ektefellepensjonen også gjenspeiler utviklingen av beregningsreglene for alderspensjonen i offentlige tjenesteordninger. Vi viser i den forbindelse også til de endringene som har skjedd ved lov 21. juni 2019 nr. 26 (ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor).

Det konkrete forslaget er i stor grad båret frem av ønsket om å få til en enkel ordning. Det har ifølge ASD vist seg nær umulig å skape en ordning som på individnivå i større grad skaper sammenheng mellom rettighetene etter dagens pensjonsregelverk og den tilpasningen av tjenestepensjonsordningen som er nødvendig som følge av overgang til ny alderspensjon i folketrygdloven. Et slikt forenklingshensyn er relevant, særlig når regelverket fra før er så komplisert som det er. Samtidig går det en grense for hvor ulikt en omlegning som skjer av forenklingsgrunner, kan slå ut for ulike deler av den berørte gruppen, uten at det blir grunnlovmessig problematisk. Kombinasjonen av omfattende reduksjon av ytelsesnivå for en del personer og det at endringen slår såpass ulikt ut for de berørte, styrker de grunnlovmessige betenkelighetene ved de mest omfattende negative utslagene av endringen.

Etter det vi har skjønt, står hensynet til innsparing ikke i seg selv sentralt i saken her. Vi går derfor ikke nærmere inn på dette momentet, men nevner for fullstendighetens skyld at Høyesterett i flere saker, senest i HR-2016-389-A, har pekt på at en ved endringer som er ledd i en større reform, har anledning til å se effekten av det enkelte tiltak i sammenheng med den samlede effekten av reformen, se dommens avsnitt 112 til 113. I den saken forkastet Høyesterett en anførsel om at «besparelsen ved å la lovendringen omfatte også løpende stortingspensjoner, er svært beskjeden» med følgende uttalelse:

«Det er utvilsomt riktig hvis denne gruppen bedømmes isolert, uten at jeg finner det nødvendig å gå inn på beløpene. Etter mitt syn kan man ikke på denne måten vurdere effekten bare for ett enkelt element. Pensjonsreformen må ses i sammenheng, og da kommer likhetshensyn inn som et tungtveiende moment.»

I det påfølgende avsnittet (avsnitt 114) presiserer Høyesterett likhetshensynet som et mål om at endringer og innstramminger som er gjort i forbindelse med større reformer av pensjonssystemet «skulle oppfattes som rimelige og rettferdige. Ingen grupper er derfor gitt noen særbehandling for så vidt gjelder reguleringen». Vi legger til grunn at dette likhetshensynet ikke bare gjør seg gjeldende i forholdet mellom løpende og fremtidige pensjonsmottakere, men også i forhold til mottakere av andre pensjonsytelser som har vært, eller vil bli, berørt av endringer. Likhetshensynet forstått som likhet mellom den gruppen pensjonister som drøftes her og dem som ikke tilhører gruppen, gjør seg neppe gjeldende med samme tyngde her som i HR-2016-389-A.

3.2.5  Avsluttende vurdering – ikke-behovsprøvde ektefellepensjoner hvor gjenlevende mottar egen tjenestepensjon

Vi vil nå foreta en avsluttende vurdering av om de foreslåtte reglene innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning for tilfeller av løpende ikke-behovsprøvde ektefellepensjoner hvor gjenlevende mottar egen tjenestepensjon.

Ektefellepensjonens karakter av avledet rett gjør at grunnlovsvernet ikke er så sterkt som for alderspensjonen i offentlige tjenestepensjonsordninger. Den enkelte har ikke noe berettiget forventning om i fremtiden å kunne beholde etterlattepensjon på akkurat samme nivå som før. Også den fordelen som i dag ligger i fraværet av behovsprøving, må kunne veies mot de grunnene som taler for at det kan gjøres inngrep. Samfunnsutviklingen og endringene i pensjonssystemene de siste 20 årene svekker forventningen om å skjermes mot endringer. Etterlatte av begge kjønn har lenge blitt forventet å skaffe seg inntekt og tjene opp pensjon på egen hånd, og lovgivningen om pensjoner har på en rekke punkter allerede tatt konsekvensen av et slikt endret syn. Preget av tilbakevirkning i saken her er ikke særlig sterkt. Som fremhevet av Høyesterett er Borthen-normen, og dermed vurderingen av om lovendringen innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning, relativ, fleksibel og skjønnsmessig, jf. HR-2016-389-A avsnitt 87.

Ved at 1953-kullet og eldre kull ikke er omfattet, og ved at kullene fra 1954 til 1962 er omfattet av en innfasingsordning, skjermes de årskullene som på det generelle planet ville blitt hardest rammet av overgang til en nettoordning.

Ved avveiningen er det vesentlig at de nye reglene – på det generelle plan – opprettholder en fordelaktig stilling for de som etter dagens regler er best stilt, ved den særskilte satsen på 18 % for ikke-behovsprøvde ytelser. Dermed bevares for denne gruppen sett som helhet ektefellepensjonens karakter av et reelt supplement til andre ytelser. I tillegg kommer at den gruppen som drøftes her, nettopp har egen opptjent tjenestepensjon.

Det som likevel kan anses som problematisk, er følgende:

Det kan for noen bli spørsmål om meget omfattende reduksjoner i allerede løpende ytelser som følge av de foreslåtte lovendringene. At det, på grunn av fravær av samordningsregler for den berørte gruppen etter gjeldende regler, ikke finnes noen presis målestokk for sammenligningen mellom tilstanden i dag og situasjonen etter en lovendring, fritar ikke for å vurdere om overgangen til en nettoordning innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.

Det kan anføres at de som i dag har de største ytelsene, har vært særlig heldig stilt, og at en historisk gunstig posisjon ikke kan begrunne fordeler også i fremtiden, særlig når disse fordelene er i utakt med samfunnsutviklingen. Det er likevel ikke til å komme bort fra at det her gripes inn i allerede løpende ytelser, og at den enkelte, når ytelser først er tilstått, vil ha innrettet seg etter denne.

Deler av en gruppe som i utgangspunktet er liten, blir utsatt for endringer i pensjonen fra 67 år som synes å slå tilfeldig ut innenfor gruppen. Det skyldes at beregning av netto ektefellepensjon skjer ut fra andre kriterier enn dem som i dag gjelder for bruttoordningen.

Det samfunnsmessige behovet som begrunner lovendringen, er i dette tilfellet ikke å redusere de løpende ytelsene, men å forenkle regelverket. Det går en grense for hvor ulikt en omlegning som skjer av forenklingsgrunner, kan slå ut for ulike deler av den berørte gruppen, uten at det blir grunnlovmessig problematisk.

Vi peker også på at lovgiver i tidligere sammenhenger hvor det har vært spørsmål om å gripe inn i denne typen pensjoner, har vært mer forsiktig.

Dette gjør at de mer ytterliggående utslagene av omlegningen står i et problematisk forhold til Grunnloven § 97. Vurderingen er imidlertid vanskelig, siden Høyesterett ikke har hatt noe klart sammenlignbart tilfelle til vurdering.

Utfordringen er etter vårt syn størst for noen av de eldre årskullene. For de eldste av årskullene fra og med 1954 til og med 1962 blir de negative virkningene av endringen i stor grad dempet gjennom innfasingsordningen. Personer født i 1963 vil i dag ha 10 år igjen til de fyller 67 år. Det er først og fremst for noen få årskull fra 1963 og utover at de negative virkningene av endringen vil ha full effekt, samtidig som den reelle muligheten for tilpasning til de endrede reglene er noe begrenset. For personer som hører til årskull som er vesentlig yngre enn 1963, tilsier muligheten for å kunne tilpasse seg den situasjonen som inntreffer ved fylte 67 år, at endringene bør kunne aksepteres uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97.

Vi antar at de gjennomsnittstapene som vi har redegjort for i punkt 3.2.2, vil være grunnlovmessig akseptable for alle årskullene, selv om det også her kan dreie seg om omfattende reduksjon av ytelsesnivå.

Mer tvilsom blir situasjonen hvor utbetalt ektefellepensjon halveres, slik som i eksemplet laget med en person fra 1953-kullet i punkt 3.2.2. Vi kjenner ikke til rettspraksis om lignende tilfeller hvor så omfattende inngrep har vært akseptert. På den annen side har Høyesterett i de sentrale sakene om pensjoner og grunnlovsvern de siste 25 årene akseptert de inngrepene som har vært prøvd mot Grunnloven § 97 (jf. Rt. 1996 s. 1415, Rt. 1996 s. 1440, Rt. 2006 s. 262 og HR-2016-389-A).

Slik saken i øyeblikket står, finner vi det vanskelig å konkludere sikkert. Etter vårt syn er det ønskelig om proposisjonen i enda større grad enn høringsnotatet synliggjør konsekvensene av lovforslaget på individnivå (typiske tilfeller). Det bør konkretiseres hvordan den totale økonomiske situasjonen i typiske tilfeller vil kunne bli for disse individene, og om den relative endringen som følge av overgangen til nettopensjon slår særlig skjevt ut for visse deler av gruppen. Dette vil kunne gi et bedre grunnlag for at ASD i proposisjonen tar endelig stilling til grunnlovsspørsmålet og hvilke tilfeller som eventuelt er problematiske. Vi er kjent med at det her må gjøres en rekke forutsetninger basert på endringene som er gjort i folketrygdens ytelser og i alderspensjonen fra offentlig tjenestepensjon som uansett vil gjelde for den omfattede gruppen.

En bør særlig være oppmerksom på eventuelle tilfeller hvor ektefellepensjonen kan ha fungert som den viktigste ytelsen til livsopphold, og dermed som en ytelse med fundamental betydning for sikring av inntekt og levestandard opp mot det tilvante. Vi er ikke kjent med i hvilken grad slike tilfeller finnes.

Vi ser samtidig at det er et spørsmål hvor langt det kreves at lovgiver fanger opp enkeltstående urimelige utslag av en lovendring. I vår uttalelse 27. juli 2018 (snr. 16/4673) punkt 5.4.3 heter det:

«Det er etter Høyesteretts praksis ikke noe krav etter Grunnloven § 97 at rent individuelle omstendigheter, knyttet til den enkelte persons situasjon, må fanges opp av de nye reglene. Vi viser her til resonnementet i Rt. 2006 s. 262 avsnitt 101:

«Ankende part har imidlertid med styrke fremholdt at hun har gjort hva hun kunne for å skaffe seg utdannelse og arbeid etter skilsmissen i 1979, men det ble umulig på grunn av trafikkulykken. Jeg er enig med A i at hun derfor rammes hardt. Hun har gjort hva hun kunne for å skaffe seg en stilling som hun kunne leve trygt i, og som ville ha gitt en god pensjon. Men jeg kan vanskelig se at slike konkrete begivenheter skulle ha vært tatt hensyn til av lovgiveren, eventuelt ved en unntaksregel.»»

De forenklingsgrunnene som har båret frem hovedinnretningen av lovforslaget nå, og de innvendingene som taler mot alternative løsninger som ASD har drøftet, taler med styrke for at en holder fast ved den modellen for tilpasning av offentlige tjenestepensjoner til ny alderspensjon etter folketrygden som er valgt i høringsnotatet. Gitt at en holder fast ved den modellen som er skissert i høringsnotatet, bør tvil om grunnlovmessigheten av de mest problematiske tilfellene kunne skje ved en økning av 18 %-satsen som høringsnotatet la til grunn. Hva som her er en tilfredsstillende sats, må nødvendigvis bero på et skjønn.

3.3  Behovsprøvd brutto ektefellepensjon

Spørsmålet er så om omfanget av de inngrepene som kan være aktuelle ved overgang fra behovsprøvde brutto ektefellepensjoner til nettopensjoner, kan innebære klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Ut fra gjennomsnittstallene i tabell 3.1 vil den foreslåtte overgangen til nettoberegning i hovedtrekk gi positive utslag for pensjonsmottakere som i dag mottar behovsprøvde pensjoner etter bruttoordningen. Vi viser også til høringsnotatet s. 16, hvor det heter at de behovsprøvde ektefellepensjonene i gjennomsnitt utgjør om lag 60 % av netto ektefellepensjon. Tabell 3.2 gir videre en indikasjon på at svært få, om noen, i de årskullene som omfattes av drøftelsen vår, ville fått svært høye utbetalinger av brutto ektefellepensjon etter dagens regelverk.

Ut fra styrken i grunnlovsvernet og de øvrige momentene som inngår i grunnlovsvurderingen, og basert på drøftelsene i punkt 3.2, antar vi at eventuelle negative utslag for pensjonsmottakere i disse gruppene normalt vil være så små at spørsmålet om ulovlig tilbakevirkning etter Grunnloven § 97 ikke vil komme på spissen.

3.4  Ikke-behovsprøvd ektefellepensjon – gjenlevende som ikke mottar egen tjenestepensjon

Forslaget får i gjennomsnitt noe større negative virkninger for pensjonister som mottar ikke-behovsprøvd brutto ektefellepensjon uten å motta egen tjenestepensjon. Personer i denne gruppen får, basert på tallene i tabell 3.1, i gjennomsnitt kr 1 028 lavere ektefellepensjon enn den ville blitt med en videreført bruttoordning samordnet med gammel folketrygd. Dette tallet er differansen mellom gjennomsnittlig månedlig utbetaling av brutto ektefellepensjon i slike tilfeller (kr 6 590) og gjennomsnittlig utbetaling under nettoordningen (to ganger kr 2 781, dvs. kr 5 562).

Et månedlig tap i denne størrelsesorden er i seg selv ikke problematisk etter Grunnloven § 97. På lignende måte som i punkt 3.2.2 kan det bak disse gjennomsnittstallene finnes store individuelle variasjoner. Dersom det skulle vise seg at det innen denne kategorien finnes personer som opplever inngrep som ut fra omfang og øvrige omstendigheter er sammenlignbare med dem som i punkt 3.2.5 blir regnet som grunnlovmessig problematiske, vil de grunnlovmessige betenkelighetene også gjøre seg gjeldende for dem. Vi understreker at vi ikke konkret har identifisert noen slike problematiske tilfeller. Det må ved vurderingen naturlig nok tas hensyn til at den ordinære satsen for nettoberegnet pensjon er 9 %.

3.5  Personer som på lovendringstidspunktet ikke mottar etterlattepensjon

Spørsmålet er om personer som ennå ikke mottar ektefellepensjon, kan bli rammet av forslaget på en slik måte at det kommer i konflikt med Grunnloven § 97. Ut fra drøftelsene foran vil det ikke være tilfellet. I praksis omfatter spørsmålet bare 1954-kullet. Dette kullet får på grunn av den foreslåtte innfasingsordningen (kort omtalt i punkt 1) fra 67 år 1/10 av ektefellepensjonen beregnet som en nettoytelse og 9/10 beregnet som en bruttoytelse som samordnes etter gjeldende regler.