11 Kommunale plikter

Dette kapittelet omhandler kommunens plikter. Enkelte av kommunens oppgaver knyttet til materiell, tilfluktsrom, evakuering og kommunal beredskapsplikt utdypes i kapittel 12.

11.1 Gjeldende rett

Kommunene er etter gjeldende lov kap. III tillagt ansvar og oppgaver på flere områder, herunder etablering og vedlikehold av tilfluktsrom, lagring og vedlikehold av sivilforsvarsmateriell med mer. Områder som forutsetter kommunal medvirkning, er uttrykkelig angitt i loven. Formålet med dagens lovbestemmelser, slik dette fremgår av lovens forarbeider, har vært å uttømmende avgrense kommunenes oppgaver og ansvar forbundet med sivilforsvar, for dermed å skape klare ansvarsforhold mellom stat og kommune.

De oppgaver som i dag tilligger kommunene etter lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret fremgår av loven § 15:

«Kommunene skal:

1. Bygge, utstyre og innrede offentlige tilfluktsrom overensstemmende med planer som er godkjent av departementet, samt holde dem vedlike og i forsvarlig stand for bruk i krig.

2. Sørge for reserve- og sikringstiltak for vannforsyningen og de kommunale tekniske anlegg.

3. Forvalte og oppbevare det lokale sivilforsvars materiell.

4. Vedlikeholde det materiell som tilhører brannvern- og rydningstjenesten i det lokale sivilforsvar.

5. Stille kommunalt materiell, rom og kommunal grunn til rådighet ved innsats eller i utdanningsøyemed.

6. Sørge for varme, lys og renhold i rom som sivilforsvaret har rådighet over etter nr. 5.

7. Stille kommunal grunn til rådighet for bygging av lokale sivilforsvarsanlegg, samt tillate gjennomført forandringer av rom som stilles til rådighet etter nr. 5.

8. Sørge for loftsrydding, merking av fortauskanter mv. og blending på offentlig sted.

9. Treffe tiltak for innkvartering, bespisning og annen bistand når dette er påkrevet som følge av krigshandlinger.

10. Ha ansvaret for og lede gjenopprettingsarbeidet fra det tidspunkt sjefen for det lokale sivilforsvar bestemmer.

11. Anskaffe og fordele materiell og utstyr til sivilforsvarsrodene (jf. § 40) og få i stand samlingsplasser for disse.

12. Iverksette sivilforsvarstiltak til vern om skog, avling på rot og lignende.

13. Yte råd og bistand ved løsningen av sivilforsvarets oppgaver, herunder bl. a: Gi teknisk hjelp ved planlegging, utførelse og vedlikehold av sivilforsvarsanlegg. Innhente og gi opplysninger og bearbeide oppgaver til bruk ved utskriving og krigsutflytting. Hjelpe til ved gjennomføring av krigsutflytting.

14. Ivareta kommunale beredskapsplikter etter §§ 15 a og 15 b. 1 »

Loven forutsetter at staten er ansvarlig for oppgaver som ikke positivt er tillagt kommunene. Dette innebærer at staten er ansvarlig for anskaffelse og fordeling av materiell til Sivilforsvarets styrker, mens vedlikeholds- og lagringskostnadene er fordelt mellom kommune og stat etter reglene i loven § 15.

Av gjeldende lov § 15 nr. 3 fremgår det at kommunene skal forvalte og oppbevare det lokale Sivilforsvars materiell. Kommunene skal også vedlikeholde materiell som tilhører brannvern- og rydningstjenesten i det lokale sivilforsvar, jf. § 15 nr. 4.

Gjeldende lov § 15 må ses i sammenheng med § 19 som gir bestemmelser om utgiftsfordeling mellom kommuner. Utgiftene til tiltak etter § 15 nr. 3 og nr. 4 fordeles mellom kommunene om to eller flere kommuner delvis eller helt ligger innen samme lokale sivilforsvar. Fordelingen skal da skje på grunnlag av folketallet i den del av kommunen som omfattes av det lokale sivilforsvar. Departementet bestemmer hvilken kommune som har ansvaret for gjennomføringen av de oppgavene som utgiftene gjelder, og kan også treffe bestemmelser om betaling av forskudd.

Ved lov 19. juni 2009 nr. 83, i kraft 1. januar 2010, ble det føyd til et nytt pkt 14, og ny §§ 15 a og 15 b. Lovendringene innførte bestemmelser om kommunal beredskapsplikt, med krav til gjennomføring av en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og utarbeidelse av beredskapsplan, se Ot.prp. nr. 61 (2008-2009) om lov om endringer i lov 17. juni 1953 nr. 9 om sivilforsvaret mv. (inn­føring av kommunal beredskapsplikt).

11.2 Høringsbrevet

Av høringsbrevet fremkommer det at departementet i det vesentlige ønsker å videreføre de oppgaver og det ansvar som tilligger kommunene etter gjeldende lov. Det er imidlertid behov for å oppdatere loven på enkelte punkter, slik at den avspeiler de behov som i dag anses å foreligge.

11.2.1 Lagring og vedlikehold av Sivilforsvarets materiell

Endringer i Sivilforsvarets organisasjon og materiellpark nødvendiggjør etter departementets syn en revisjon av bestemmelsene for lagring og vedlikehold av Sivilforsvarets materiell.

Etter gjeldende lov § 15 skal kommunene forvalte og oppbevare det lokale sivilforsvars materiell, og dekke kostnader forbundet med dette. Det er en svakhet ved denne lovgivningen at det henvises til en organisasjonsstruktur som ikke lenger eksisterer, samtidig som det refereres til særskilte materielltyper som ikke lenger finnes i Sivilforsvarets materiellportefølje. Det er derfor behov for lovbestemmelser som åpner for fleksibilitet i forhold til eventuelle fremtidige endringer i organisasjonsstruktur og i forhold til fremtidige materielloppsetninger.

Departementet foreslo i høringsbrevet å videreføre dagens ordning med at Sivilforsvaret har ansvaret for anskaffelse, lokalisering og fordeling av Sivilforsvarets materiell. I tillegg ble det fremmet forslag om at Sivilforsvaret, blant annet for å sikre forutsigbarhet, selv burde lagre og vedlikeholde alt sivilforsvarsmateriell. Videre så departementet behov for en mer rettferdig fordeling av utgifter mellom kommunene, ettersom gjeldende lov § 19 ikke lenger fungerer som en fordelingsnøkkel når det gjelder kostnader. Kostnadene knyttet til de lokale lagrene – lagerleie, lønnskostnader til forvaltere og vedlikeholdsutgifter, ble foreslått å bekostes av kommunene.

11.2.2 Kommunal beredskapsplikt

I høringsforslaget av 30. juni 2008 ble det foreslått at den kommunale beredskapsplikten skal innebære et krav om at kommunen utarbeider en helhetlig ROS-analyse. Gjennom arbeidet med den sektorovergripende ROS-analysen skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i lokalsamfunnet, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer, og hvordan disse hendelsene vil kunne påvirke lokalsamfunnet.

Resultatet fra ROS-analysen skal følges opp med en beredskapsplan for kommunen, med angivelse av tiltak for håndtering av krisesituasjoner i kommunen. Beredskapsplanen skal være en operativ plan for kommunens håndtering av kriser. Det ble foreslått at det i loven nedfelles minimumskrav for hvilke tiltak kommunen plikter å ha forberedt, herunder plan for kommunens kriseledelse, ressursoversikt, varslingslister, evakueringsplaner og plan for informasjon til befolkningen og media.

Det ble argumentert for at det er nødvendig og hensiktsmessig med en tilsynshjemmel knyttet til bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt. Det ble foreslått at tilsynet gjennomføres etter bestemmelser i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kap. 10 A.

Departementet foreslo videre en egen virkeområdebestemmelse i loven, der det fremgår at Kongen kan bestemme i hvilket omfang og med hvilke stedlige tilpasninger loven kan gjøres gjeldende for Svalbard.

11.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes syn på at kommunen skal ivareta oppgaver i forbindelse med lagring og vedlikehold av sivilforsvarsmateriell:

Fylkesmannen i Hordaland er enig i at etaten selv må ta hånd om dette. I tillegg er fylkesmannen av den oppfatning at også utgiftene forbundet med dette bør dekkes av Sivilforsvaret, eller over statsbudsjettet. Det er ikke riktig at kommunene skal dekke denne utgiftsposten, blant annet fordi de ikke rår over utgiftsnivået, men også fordi disse ressursene blir brukt av andre statlige etater som for eksempel politiet og spesialisthelsetjenesten. Tilsvarende høringsuttalelse har Austevoll kommune, Bergen kommune, Ålesund kommune, Trondheim kommune

Fylkesmannen i Vestfold påpeker at Sivilforsvaret som et statlig organ beslutter og utfører et tiltak, mens kommunen må ta de økonomiske konsekvensene av beslutningen. I den grad det dreier seg om materiell som skal benyttes ut over den aktuelle kommunes geografiske ansvarsområde, mener fylkesmannen at kostnadene ved denne typen lagring må dekkes av staten.

Fylkesmannen i Rogaland mener det har vært uklare ansvarsforhold omkring lagring av sivilforsvarsmateriell siden det lokale Sivilforsvar ble lagt ned som administrative enheter i 1994. Det er ikke tvil om at mange vertskommuner har betalt en uforholdsmessig stor del av utgiftene. I Rogaland har til og med kommuner nektet å bidra med sin andel til de kommunene som lagrer materiell på vegne av flere. Kvaliteten på den kommunale forvaltningen inklusive lagerforholdene har også vært varierende. Spesielt har mellomstore og mindre kommuner ikke hatt god nok forvaltning. Fylkesmannen er fornøyd med at det nå foreslås at Sivilforsvaret skal lagre og vedlikeholde alt sivilforsvarsmateriell og at kommunene betaler for denne tjenesten etter en rettferdig fordelingsnøkkel. Dette vil være mer effektivt og helt klart styrke materielltjenesten.

Fylkesmannen i Oppland mener prinsipielt at Sivilforsvaret selv bør koste lagring og vedlikehold av eget materiell, og dette bør budsjetteres. Kommunene bør legge forholdene til rette for at Sivilforsvaret skal ha tilstrekkelig og gode nok lager til sin virksomhet i kommunene.

Sarpsborg kommune er enig i forslaget om at staten overtar forvaltningsansvaret for lagring og vedlikehold av Sivilforsvarets materiell. Kommunenes nåværende totale utgifter til dette må da trekkes inn. Dette bør skje som en engangsforeteelse for eksempel gjennom trekk i rammetilskuddet og ikke som årlige, lite forutsigbare refusjonsutgifter som foreslått. Av den grunn bør § 14 d og § 15 annet avsnitt utgå. Oppgavene og ansvaret flyttes fra kommune til stat og derved må også utgiftene kommunene har hatt på dette trekkes inn.

Sandefjord kommune mener det ikke er akseptabelt at Sivilforsvaret skal bestemme nivå og standard på lagring og vedlikehold av materiell og deretter sende regningen til kommunene. I dag har mange kommuner valgt lagringsopplegg som minimaliserer kommunens kostnader.

Oppegård kommune mener at kommunene kan pålegges å stå for lagring og vedlikehold av materiell til lokal innsats. I deres region har Oppegård, i tillegg til Ski, Frogn og Nesodden, utgifter til dette (årlig kr 136 000,-, totalt kr 460 000,- på alle fire). Det praktiske håndteres av NFBR, og utgiftene er en del av deres budsjett. Det har alltid vært ansett som urettferdig at kostnadene til dette pålegges uavhengig av at utstyret faktisk kan komme til anvendelse for alle kommunene, både i og utenfor regionen. Den nye loven foreslår en annen fordeling av disse utgiftene. Alle landets kommuner skal bidra til dette, gjennom en fordelingsnøkkel ut i fra folketall. Dette bør således medføre en besparelse for Oppegård kommune.

Stavanger kommune er skeptisk til at dagens ordning med at kommunen dekker kostnadene til lagring og forvaltning av Sivilforsvarets materiell videreføres. Det er grunn til å tro at fremtidens materiellforvaltning blir betydelig mer omfattende enn dagens, med påfølgende større utgifter. Det er naturlig at staten overtar hele ansvaret, både lagring, forvaltning og de økonomiske forpliktelsene.

Oslo kommune påpeker at de i dag bruker betydelige summer på lagerhold og arbeidskraft i forbindelse med funksjonsprøving og vedlikehold av sivilforsvarsmateriellet. De er enig i at ansvaret for lagring og vedlikehold av sivilforsvarsmateriellet bør ligge hos Sivilforsvaret, men mener at alle utgifter bør dekkes av staten. Kommunen mener at staten bør overta ansvaret både for fornying av Sivilforsvarets utstyr, lagring av materiell og utstyr og de økonomiske forpliktelsene dette medfører.

Voss kommune mener at kommunene kan ha en plikt på seg til å finne egnede lagringslokaler men ikke noe økonomisk ansvar utover dette. Alt utstyr som Sivilforsvaret disponerer er en støtteressurs for alle beredskapsenheter (politi, helse og andre beredskapsorganisasjoner). Kostnader med sivilforsvarsmateriell må dekkes av statsbudsjettet. Alternativt som nevnt i utkastet, at alle kommuner som er innen samme sivilforsvarsområde får en fordelingsnøkkel på kostnadene til lager, lagerleie, lønnskostnad til materiellforvalter og vedlikeholdskostnader.

Kristiansand kommune støtter fullt og helt høringsutkastets kommentar om at det er nødvendig med en gjennomgang av kostnadsfordelingen mellom kommuner. Det er i dag en urettferdig økonomisk fordeling mellom kommuner som har sivilforsvarslager, og kommuner som ikke har ­sivilforsvarslager, og dagens ordning bør revurderes snarest.

Norsk tjenestemannslag samfunnssikkerhet og beredskap mener forslag til § 14 tydeliggjør kommunenes oppgaver og ansvar på en bedre måte enn dagens lov gjør, men bør klargjøres noe. § 14 d står i motsetning til § 15 da det i fremtiden legges vekt på at det er Sivilforsvaret som skal vedlikeholde materiellet, men det bør tydeliggjøres at det er kommunenes oppgave å stille lager til disposisjon og drifte dette. De mener videre at justeringen med at alle kommuner skal dekke kostnadene er god. Ved å velge at staten selv skal forvalte materiellet vil en kunne sikre en materiellforvaltning som ser lik ut uansett hvor i landet materiellet befinner seg. Etter NTLs mening er dette en fornuftig omlegging av måten Sivilforsvarets materiell skal ivaretas på.

Høringsinstansenes syn på at kommunen skal stille rom og kommunal grunn til rådighet ved innsats eller til utdannings- og øvingsformål og stille kommunal grunn til rådighet for bygging av sivilforsvarsanlegg:

Stavanger kommune mener det er unaturlig at kommunene fortsatt skal stille rom og grunn til rådighet ved utdannings- og øvingsformål i Sivilforsvaret. Det er også urimelig at kommunene skal stille kommunal grunn til rådighet for bygging av sivilforsvarsanlegg. Slik ordet rådighet forstås, menes her vederlagsfritt. Stavanger kommune ser ingen grunn til at enkelte statlige myndigheter skal tilgodeses fremfor andre.

Oslo kommune stiller seg undrende til krav i lovutkastet om at kommunen skal stille kommunal grunn til rådighet. Oslo kommune kan ikke finne det verken logisk eller riktig at en enkelt statlig organisasjon som Sivilforsvaret skal ha eksklusiv rett og skal tilgodeses med kommunal tomtegrunn til utdannings- og øvingsformål.

Til kommunal beredskapsplikt (det følgende er sitat fra Ot.prp. nr. 61( 2008-2009) jf. Innst. O. nr. 80 (2008-2009)):

Forslaget om innføring av kommunal beredskapsplikt ble i det alt vesentlige støttet av høringsinstansene. I det følgende gjengis hovedpunkter fra høringsrunden:

Fylkesmannen i Oppland påpeker at det i sterkere grad bør fremkomme at det er Fylkesmannen som fører tilsyn med kommunene etter denne loven.

Fylkesmannen i Vestfold påpeker at kommunen som organisasjon generelt sett har ansvar for å ta vare på befolkningens liv og helse innenfor sitt geografiske område. Det paradoksale er imidlertid at det i dag ikke finnes noen lovhjemmel som gir kommunene pålegg om å etablere en kommunal beredskap. Fylkesmennene har gjennom flere år påpekt dette som en svakhet i forhold til den totale sivile beredskap, og ikke minst har det vært et savn for å kunne drive et godt og målrettet beredskapstilsyn overfor kommunene. Gjennom den nye loven vil hjemmelsgrunnlaget for kommunalt beredskapsarbeid være på plass, og tilsynet med arbeidet vil være koblet til den generelle tilsynshjemmelen i kommuneloven § 10 A.

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler at forskriftene til loven bør ytterligere detaljere lovbestemmelsene, for eksempel med hensyn til hyppighet på tilsyn og øvelser. Fylkesmannen forutsetter videre at forskriften slår fast hvem som er tilsynsmyndighet på de forskjellige bestemmelsene i loven. Departementet gjør i lovutkastet vurderinger som leder fram til at fylkesmannen skal være tilsynsmyndighet i forhold til bestemmelser om kommunal beredskapsplikt. Dette synes hensiktsmessig, men gjør også at fylkesmannen får en dobbelt funksjon som tilsynsmyndighet og ivaretaker av de beredskapsoppgavene som er gitt i Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard av 18. april 2008. Instruksen gir fylkesmannen i oppdrag å være pådriver og kompetansestøtte for kommunene. Fylkesmannen ber departementet vurdere om dette gir utfordringer som evt. bør løses gjennom egne bestemmelser i forskriften.

Fylkesmannen i Finnmark påpeker at fylkesmannen har et særskilt ansvar for å gi råd og legge til rette for å bedre kommunenes evne til å forberede seg på og håndtere uønskede hendelser og kriser. En vesentlig del av dette arbeidet utføres ved beredskapstilsyn, hvor fylkesmannen per i dag kun har en veiledningsrolle. Dette er en utfordring for fylkesmannen, da en mangler muligheten til å pålegge kommunene å følge opp de forbedringspunkter som blir kartlagt som følge av fylkesmannens lovmessige tilsyn og øvelser i den enkelte kommune. Resultatet har tidvis vært at en har sett forbedringspunkter på ikke lovpålagte områder gå igjen fra et tilsynsbesøk til det neste, og at tilbakemelding på foreslåtte oppfølgingstiltak i etterkant av tilsyn ikke har blitt gitt. Ofte blir fokus i kommunene i større grad satt på lovpålagte oppgaver innen samfunnssikkerhet og beredskap på avgrensede sektorområder. Videre påpekes det at en bør være oppmerksom på at det foreliggende lovforslag trolig vil medføre økt arbeidsmengde for fylkesmannen. Fylkesmannen gis en oppfølgingsrolle med tilsynshjemling, hvilket innebærer at den enkelte kommune skal følges opp med pålegg dersom forhold er i strid med gjeldende bestemmelser. Også kommunenes etterspørsel etter veiledning på beredskapsområdet forventes å stige som følge av innføring av lovhjemmel for sektorovergripende kommunal beredskapsplikt.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane er enig med departementet når det foreslås at ansvaret for tilsyn med kommunene på beredskapsområdet blir lagt til fylkesmannen. Det påpekes imidlertid usikkerhet om bare tilsyn vil være tilstrekkelig effektivt i forhold til kommunenes oppfyllelse av beredskapsplikten, og påpeker at en oppfølgingsmetodikk med sterk fokus på motivering og rettleding er viktig. Fylkesmannen anbefaler videre at departementet ser nærmere på utfordringen med å få til en bedre samordning av tilsyn når tilsynsmyndighet etter lovpålagt kommunal beredskapsplikt blir vedtatt.

Sysselmannen på Svalbard har ikke innvendinger mot at lovens anvendelse på Svalbard fastsettes i egen forskrift.

Longyearbyen lokalstyre ser behovet for å få på plass et rammeverk for Longyearbyen lokalstyres beredskapsplikt. Det antas imidlertid at dette bør være annerledes enn på fastlandet, og at det i denne sammenheng bør ses hen til at oppgaver og ansvar er annerledes fordelt i Longyearbyen enn på fastlandet. Etter Longyearbyen lokalstyres vurdering antas det hensiktsmessig å etablere en enhetlig sivil beredskap på Svalbard, og at Longyearbyen lokalstyres beredskapsplikt må ta utgangspunkt i denne. På denne måten vil en sikre at det ikke etableres ulike systemer for den sivile beredskap, og unngå at det oppstår tvil og uklarheter. Longyearbyen lokalstyre antar også at statlige myndigheter bør ha en noe mer operativ rolle i forhold til sivil beredskap på Svalbard sammenlignet med fastlandet.

Fylkesmannen i Hordaland påpeker at mange hendelser går på tvers av kommunegrensene, noe som medfører stort behov for samordning av innsats. Det bør således vurderes å etablere et sektorovergripende regionalt samarbeid/apparat som kan hjelpe til med koordinering, strategisk ledelse, spisskompetanse, ressursdisponering og materiell. Det påpekes også at lovutkastet vil medføre behov for ytterligere ressurser til arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. For mange kommuner vil det trolig være stort behov for kompetanseheving for å ivareta oppgavene på tilfredsstillende måte.

Fylkesmannen i Nordland påpeker at arbeidet på dette området til nå har vært utført ved beredskapstilsyn, hvor fylkesmannen kun har hatt en veiledningsrolle. Dette har medført at det har vært utfordrende med oppfølging av de punkter eller mangler som øvelser eller tilsyn har avdekket. Erfaringene er at status på ikke lovpålagte områder i enkeltkommuner har vært uforandret fra ett tilsyn til det neste, uten at avdekkede svakheter har vært utbedret. Mangel på lovhjemlet kommunal beredskapsplikt har i realiteten medført at kommuner har nedprioritert dette arbeidet til fordel for andre lovpålagte sektoroppgaver innen området samfunnssikkerhet og beredskap. Forslag om en lovfesting av beredskapsplikt vil derfor lette arbeidet for fylkesmannens tilsyn. Tilsvarende uttalelser finner vi også hos Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Vestfold og Fylkesmannen i Rogaland.

Fylkesmannen i Nordland mener videre at krav om sektorovergripende ROS-analyse er et godt og nødvendig utgangspunkt for lovhjemling av plikt til generell kommunal beredskapsplanlegging. Uten tilstrekkelig kjennskap til hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, og konsekvensene av disse for lokalsamfunnet, er det vanskelig å foreta en presis planlegging. Selv om mange kommuner alt i dag har utarbeidet ROS analyser, på et overordnet nivå, er helheten og graden av oppdatering svært varierende kommunene i mellom. Det påpekes at innføring av lovhjemmel, og sektorovergripende kommunal beredskapsplikt for mange små kommuner kan være en utfordring på grunn av begrenset administrativ kapasitet. På denne bakgrunn foreslår fylkesmannen at det i lovteksten eller tilhørende forskrift åpnes for at den kommunale beredskapsplikt også kan løses gjennom et interkommunalt samarbeid – gjerne etter vertskommune modellen. Dette støttes også av Os kommune som påpeker at bestemmelsen bør som et minimum utvides til å gjelde en regional beredskapsplan hvor regionale løsninger innen beredskap enten finnes eller blir etablert. Fylkesmannen mener at det foreliggende lovforslag trolig vil medføre betydelig økt arbeidsmengde.

Mattilsynet støtter forslaget om å innføre en tilsynshjemmel knyttet til bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt. Mattilsynets erfaringer er sammenfallende med Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmannsembetene. Det faktum at lovgrunnlaget for Mattilsynets og fylkesmannens tilsynsområder er så vidt forskjellige både med hensyn til krav, hjemler og sanksjoner, svekker snarere enn styrker Mattilsynets gjennomføring av tilsynet med kommunene. Dette er spesielt viktig når Mattilsynets tilsyn med kommunenes vannforsyningsanlegg skal samordnes med fylkesmannens veiledende tilsyn med beredskapen.

Troms og Rogaland politidistrikt stiller spørsmål om det er riktig å plassere kommunal beredskapsplikt i denne loven. De påpeker at dette bør fremgå av en egen lov.

Kristiansand kommune påpeker at dersom en først skal ha en lov som gir kommunene en egen beredskapsplikt, virker det også fornuftig å samle annet lovverk knyttet til sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret i samme lovverk, slik høringsutkastet legger opp til.

KS støtter at det i loven nedfelles en generell beredskapsplikt for kommunene som innebærer sektorovergripende risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplan. KS mener at dette fører til at behovet for sektorkrav om spesifikke beredskapsplaner faller bort. Etter KS oppfatning må kommunene selv finne ut hvilken form som passer den enkelte kommune; om det skal gjøres av den enkelte kommune eller i interkommunalt samarbeid må kommunene selv avgjøre.

Norsk brannbefals landsforbund mener at krav til en sektorovergripende risiko- og sårbarhetsanalyse som del av en kommunal beredskapsplikt vil kunne bidra til bedre samfunnssikkerhet for lokalsamfunnet. Etter landsforbundets mening blir myndighetenes ønske om at kommunale oppgaver i større grad enn tidligere løses i fellesskap gjennom samarbeid mellom flere kommuner, dessverre ikke vektlagt. Bestemmelsen bør derfor etter forbundets syn utvides til å gjelde samfunnssikkerhet og beredskap på regionalt plan hvor regionale løsninger innen beredskap enten finnes eller blir etablert.

LO/NTL påpeker at de aller fleste kommuner i dag har gjennomført en eller flere risikoanalyser og har utarbeidet et planverk for å håndtere kriser, men gjennom et lovpålegg vil dette arbeidet tydeliggjøres og mest sannsynlig også prioriteres høyere enn hva det blir i dag.

Drammen kommune slutter seg til at den beredskapsplikt kommunene i praksis allerede har, nå hjemles i lov. Kommunen er enig i at en slik lovbestemmelse vil kunne bidra til at kommunene vurderer samfunnssikkerhet i et mer helhetlig perspektiv og vil knytte den kommunale beredskapsplikten til øvrige kommunale planprosesser. Tilsvarende uttalelser finner vi hos Oppegård kommune, Sarpsborg kommune og Lindås kommune.

Bergen kommune støtter innføring av generell beredskapsplikt, men presiserer at det legges til grunn at kommunens ansvar for ROS-analyser og beredskapsplanlegging begrenses til kun å omfatte kommunenes nåværende tjenesteområder og ikke øvrige ikke-kommunale sektorer.

Sandefjord kommune,Austevoll kommune, OS kommune, Trondheim kommune og Ålesund kommune påpeker at det gjennom lovforslaget pålegges kommunene nye utredningsoppgaver og andre oppgaver som vil medføre bruk av mer ressurser både i form av personale og kjøp av varer og tjenester.

Tjøme kommune er positiv til lovutkastet, men tar forbehold om at kommunene gis økonomisk kompensasjon for eventuelle utgiftsøkninger som måtte følge av lovens ikrafttreden.

Tynset kommune støtter lovforslaget, men ber om at det fra statens side etableres ordninger som kan stimulere til utvikling av kompetanse og kapasitet for å sikre oppfølging av de plikter som er tillagt kommunen etter ny lovgivning.

Gol kommune ber om at koblingen mellom kravet om sektorovergripende ROS-analyse og plan- og bygningsloven ikke blir lovfestet.

Stavanger kommune er enig i at det bør innføres en beredskapsplikt, men mener at denne plikten bør gjøres mer helhetlig. Beredskapsplikten bør etter kommunens oppfatning også omfatte lokalt, regionalt og sentralt nivå samt alle virksomheter som har ansvar innen samfunnssikkerhetsområdet. Dette synspunktet støttes også av Oslo kommune, som mener en beredskapsplikt bør gjelde alle offentlige og private aktører, særlig tilbydere og forvaltere av samfunnskritisk infrastruktur.

Lenvik kommune støtter forslaget om å innføre generell beredskapsplikt for kommunen, herunder plikten til å utarbeide en sektorovergripende risiko- og sårbarhetsanalyse. Kommunen opplyser at den allerede har innrettet seg slik det nå foreslås lagt opp til. Lovforslaget vurderes å kunne få økonomiske konsekvenser i forbindelse med at det nå foreslås lovfestet å utarbeide og ajourføre risiko- og sårbarhetsanalyse.

Voss kommune ber om at det blir presisert at sektorovergripende ROS analyser gjelder internt innen de fagfelt kommunene har som sitt ansvarsområde.

Landsforeningen for sivilt beredskap støtter lovforslaget og fremhever at kommunene nå i lovs form blir pålagt å planlegge og gjennomføre øvelser. I tillegg vil dette lette fylkesmannens tilsynsrolle, som også vil få tildelt sanksjonsmulighet overfor kommunene.

Norges Røde Kors mener det er positivt at regjeringen ønsker å styrke den lokale beredskapen gjennom å gi kommunene en lovbestemt beredskapsplikt. Norges Røde Kors anser gjennom sitt mandat og rollen som humanitær støtteaktør for myndighetene som naturlig at organisasjonen inkluderes i det kommunale beredskapsarbeidet, både i planarbeid og operasjonelt. Norges Røde Kors mener derfor at det innenfor lovforslaget om kommunal beredskapsplikt bør presiseres at samarbeidet med Røde Kors lokalt skal formaliseres der det er mulig gjennom inkludering i kommunale beredskapsavtaler.

Kvinners frivillige beredskap(KFB) støtter forslaget om lovpålagt sektorovergripende kommunal beredskapsplikt som knytter beredskapsarbeidet til de øvrige kommunale planprosesser, men mener formuleringene i lovutkastet er lite forpliktende. KFB mener det må klarlegges i loven hvordan det kommunale beredskapsråd skal sammensettes. De påpeker også betydningen av å inkludere frivillige organisasjoner i beredskapsarbeidet, også når det gjelder utarbeidelsen av planverk.

11.4 Departementets vurderinger

Departementet ser det som formålstjenlig at kommunenes ulike oppgaver synliggjøres i en enkelt lovbestemmelse, for å gi en samlet oversikt over de oppgaver som pålegges kommunen.

11.4.1 Sivilforsvarets materiell

Kommunene er etter gjeldende lov ansvarlige (herunder økonomisk ansvarlig) for vedlikehold av materiell som tilhører brannvern og rydningstjenesten. Denne begrepsbruken er tilpasset det materiellet Sivilforsvaret var utrustet med under andre verdenskrig (det sivile luftvern) og på 50-60-tallet. Begrunnelsen for å tillegge kommunene ansvaret for slikt materiell var i følge lovens forarbeider blant annet at slikt materiell også eies av kommunene selv, og at slikt materiell vil være særlig aktuelt å sette inn ved katastrofebekjempelse. Senere har Sivilforsvarets materiellutrustning endret seg, og det såkalte rydningsmateriellet ble erstattet med utstyr som ble kalt redningsmateriell som er frigjørings- og sikringsutstyr. I dag har Sivilforsvaret blant annet telt, lys og varmekonsept, dvs. lysutstyr, aggregater, områdebelysning, varmeaggregater osv. Brannvernmateriell er motorbrannsprøyter, brannslanger, armatur osv. For enkelte andre typer materiell tilhørende Sivilforsvaret er kommunen ansvarlige for forvaltning og oppbevaring. Det er viktig at Sivilforsvaret skal kunne følge operativ utvikling for å dekke samfunnets behov.

Departementet foreslår at lovbestemmelsen ikke knyttes opp til en bestemt type utstyr, da dette fort kan endre seg.

Høringsforslaget ble positivt mottatt da det gjaldt forslaget om at staten skulle ha ansvaret for lokalisering av lager, og utføre forvaltning og vedlikehold av materiellet. Samtidig var det en del motforestillinger når det gjaldt ansvarsfordelingen i forhold til at staten skulle bestemme lokalisering av lager og foreta innkjøp av materiell, men at kommunene skulle betale for lagring og vedlikehold. Det ble påpekt at det ikke er riktig at kommunene skal dekke denne utgiftsposten, blant annet fordi de ikke rår over utgiftsnivået, men også fordi disse ressursene blir brukt av andre statlige etater som for eksempel politiet og spesialisthelsetjenesten. De kommunene som i dag har utgifter til kommunal lagring var imidlertid positiv til at det nå legges opp til en mer jevn fordeling av kostnadene mellom kommunene.

Departementet ser at høringsforslaget kan by på problemer blant annet fordi det kan bryte med det finansielle ansvarsprinsippet om at det forvaltningsnivået som er tillagt ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, også bør ha ansvaret for å finansiere utgiftene. Samtidig ser departementet at det ikke er mulig å drive tilfredsstillende materiellforvaltning i Sivilforsvaret uten at kommunesektorens økonomiske bidrag er regnet inn. Sivilforsvaret opprettholder en beredskap som alle kommuner kan dra nytte av i tilfelle det oppstår situasjoner der Sivilforsvarets kapasitet og kompetanse må mobiliseres. Alle landets kommuner har rett til bistand fra Sivilforsvaret når en situasjon krever det, uavhengig av om det er utplassert sivilforsvarsavdelinger med materiell og personell i kommunen.

På bakgrunn av de organisasjonsendringer som har funnet sted siden loven ble vedtatt i 1953 bidrar ikke alle kommuner like mye til dekning av utgiftene knyttet til lagring og vedlikehold av Sivilforsvarets materiell. Forutsetningen i gjeldende lov § 19 er at utgifter skal fordeles mellom kommunene på grunnlag av folketallet. Av 430 kommuner har ca. 180 kommuner kostnader forbundet med lagring og vedlikehold av Sivilforsvarets materiell i dag. Av disse 180 kommuner har ca. 110 kommuner ordinære sivilforsvarslagre og 70 kommuner egne lager hvor fredsinnsatsmateriell lagres separat. Det er i hovedsak de kommuner som er vertskommuner som bærer kostnadene ved lagring og vedlikehold av Sivilforsvarets materiell. For å oppfylle intensjonene i gjeldende lov § 19 er det nødvendig med en utgiftsfordeling mellom kommunene som samsvarer med det ansvaret den enkelte kommune faktisk har. Dette kan reguleres gjennom forskrifter som gir tydelige rammer for forpliktelser og fordeling.

Dagens finansieringsordning innebærer at kommunene har økonomisk ansvar for lokaler til og vedlikehold av Sivilforsvarets materiell. I prinsippet vil dette innebære at kommunene står økonomisk ansvarlig for prioriteringer gjort av Sivilforsvaret. Dette bryter med det finansielle ansvarsprinsipp, og vurderes som uheldig. Departementet vil vurdere ordninger som er enklere å ­administrere og som er i samsvar med det ­finansielle ansvarsprinsippet. En ordning der Sivilforsvaret overtar ansvaret også for lokaler og vedlikehold er en mulig løsning.

Det er nødvendig å gjennomføre en kartlegging av dagens utgifter og utgiftsfordeling før endelig beslutning treffes. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med endelig forslag til løsning så snart denne kartleggingen er gjennomført. Det legges foreløpig opp til å utarbeide en forskrift som omhandler kostnadsfordeling mellom kommunene.

11.4.2 Plikt til å stille kommunal grunn og rom til rådighet

Lovforslaget gir kommunene en plikt til å stille rom og kommunal grunn til rådighet ved innsats eller til utdannings- og øvingsformål samt stille kommunal grunn til rådighet for bygging av sivilforsvarsanlegg. Dette er en videreføring av gjeldende lov § 15 nr. 5 og 7. Å «stille til rådighet» betyr ikke at eiendomsretten overføres, men det gir staten en total og eksklusiv bruksrett til eiendom og grunn. Å stille kommunalt rom og kommunal grunn til rådighet betyr at dette skal skje vederlagsfritt. Sivilforsvaret yter bistand til kommunene og er avhengig av lokal bistand både i øvingssammenheng og ved oppføring av bygningsmasser. Departementet ser det som naturlig at kommunen bidrar med de ressurser som er tilgjengelig. Dersom Sivilforsvaret skal være nødt til å yte økonomisk kompensasjon til kommunen for benyttelse av kommunal grunn og rom, vil dette stille etaten i en vanskelig økonomisk situasjon som vil kunne gå utover den innsats som kan tilbys kommunen og de sivile nød- og beredskapsetatene.

11.4.3 Kommunal beredskapsplikt

Det følgende er sitat fra Ot.prp. nr. 61 (2008-2009):

«Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved den lovmessige plasseringen av regler om kommunal beredskapsplikt. En egen lov om kommunal beredskapsplikt samt plassering i eksisterende lover har vært foreslått som alternativer til plassering i sivilforsvarsloven.

I lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner ( kommuneloven) er formålet å legge til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning. Loven omhandler i hovedsak kommunene og fylkeskommunene som organ. Loven gir regler for hvordan arbeidet i kommunene og fylkeskommunene organiseres og administreres og inneholder ingen sektorspesifikke bestemmelser. Kommunens videre oppgaver er regulert i sektorlovgivningen. Kommuneloven er en utpreget administrativ lov og departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å plassere regler om kommunal beredskapsplikt i denne loven.

Formålet med lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven 2008) er å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. I loven er det blant annet krav til å utarbeide kommuneplan og reguleringsplan. Plan- og bygningsloven 2008 retter seg mot fremtidig arealbruk og utbygging og stiller ikke krav til allerede eksisterende infrastruktur. I plan- og bygningsloven 2008 er det lagt vekt på å innpasse beredskapsmessige hensyn i planleggingen. Her ligger det en plikt for planmyndighetene til å ivareta samfunnssikkerhet. Loven slår primært fast en plikt til å påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for arealplanområder. Loven gjelder kun for nye tiltak. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å plassere bestemmelser om kommunal beredskapsplikt i denne loven. Det forutsettes imidlertid at den helhetlige ROS-analysen legges til grunn for kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, herunder ved utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven 2008, jf. lovutkastet § 15. Lovforslaget er også gitt en utforming som gir åpninger for å knytte den kommunale beredskapsplikten til øvrige kommunale planprosesser etter plan- og bygningsloven 2008.

Ny lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret skal bidra til at private og offentlige aktører, herunder virksomheter, kommuner og Sivilforsvaret, gjennomfører tiltak for beskyttelse av sivilbefolkningen ved uønskede hendelser i krigs- og fredstid. Dette vil være en lov som foruten selve beredskapsplikten legger en rekke oppgaver til kommunen, og som kommunesektoren forventes å være godt kjent med. Plassering av bestemmelser om kommunal beredskapsplikt i denne loven vil medføre at beredskapsplikten kan ses i sammenheng med kommunens øvrige plikter på dette området.

Nærmere om risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser)

Gjennom arbeidet med den helhetlige ROS-analysen skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i lokalsamfunnet, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer, og hvordan disse hendelsene vil kunne påvirke lokalsamfunnet. ROS–analysen skal herunder gi kommunen mulighet til å se sammenhenger mellom de sektorvise ROS–analysene, og bidra til at samfunnssikkerhet vurderes i et mer helhetlig perspektiv. ROS-analysen skal omfatte hele risikobildet innenfor kommunens geografiske område, og er således ikke begrenset til ansvarsområder tillagt kommunen etter øvrig lovgivning. Disse forhold tilsier at ROS–analysen utarbeides i tett samarbeid med fagpersonell og ansvarlige aktører på de ulike fagfelt.

Resultatet fra den helhetlige ROS-analysen skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, herunder ved utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven 2008. Plan- og bygningsloven 2008 inneholder ingen generelle krav om at ROS–analyser skal utarbeides ved enhver type kommuneplaner. Det utrykkelige kravet til ROS-analyse i pbl. § 4-3 er begrenset til planer for utbygging og retter seg mot arealplanlegging, mens lovforslagets bestemmelse om sektorovergripende ROS–analyse innebærer en omfattende kartlegging og analyse knyttet til lokalsamfunnet som helhet.

Departementet gir i lovforslaget ingen direkte føringer for hvilke planprosesser som skal følges ved utarbeidelse av ROS-analysen. For å lette innføringen av de nye bestemmelsene, anser imidlertid departementet det som naturlig at kommunenes arbeid på angjeldende felt følger allerede etablerte planstrukturer. Departementet anbefaler derfor at ROS-analysen utarbeides som en kommunedelplan for samfunnssikkerhet og beredskap etter plan- og bygningsloven 2008 § 11-1 tredje ledd. Uavhengig av hvilke planprosesser som følges, skal ROS-analysen oppdateres i takt med de bestemmelser som gjelder for revisjon av kommunedelplaner, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 11-4 første ledd. De prosessuelle reglene for slike planer innebærer at ROS-analysen skal oppdateres minst en gang i valgperioden. Normalt vil endringene i risiko- og sårbarhetsbildet skje gradvis slik at det ikke er behov for å oppdatere den helhetlige analysen oftere enn hvert fjerde år. Ved endringer av betydning i risiko- og sårbarhetsbildet skal imidlertid planen revideres hyppigere.

Lovforslaget stiller i seg selv ikke krav om oppfølgende tiltak (utover krav til utarbeidelse av kommunal beredskapsplan) dersom det gjennom ROS–analysen avdekkes feil og mangler i kommunen. Slike tiltak for å redusere sårbarheten og bedre samfunnssikkerheten, forutsettes regulert gjennom respektiv sektorlovgivning. I samsvar med bestemmelser i slik sektorlovgivning vil den enkelte kommune kunne være ansvarlig for ulike oppfølgende tiltak. Det forutsettes av resultatet av ROS-analysen også kommuniseres andre relevante aktører, slik at disse aktører vil kunne følge opp med nødvendige tiltak. Kommunen vil i så henseende ha et ansvar som pådriver i slike prosesser.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap vil utarbeide en veileder for kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser og ny veileder for risiko- og sårbarhetsanalyser i kommunenes arealplanlegging. Fylkesmennenes veiledning i ROS-analyser og utarbeidelse av krise- og beredskapsplaner vil også gi viktig støtte for kommunene i deres arbeid knyttet til oppfyllelse av den kommunale beredskapsplikten.

Det legges opp til at nærmere bestemmelser om ROS-analyser kan fastsettes på forskriftsnivå.

Nærmere om innholdet i beredskapsplanen

Beredskapsplanen skal være en operativ plan for kommunens håndtering av en krise. Det kreves ingen spesifikk plan for hvert enkelt scenario avdekket i ROS-analysen. Lovforslaget setter imidlertid en minimumsstandard for hvilke tiltak kommunen plikter å ha forberedt. Dette gjelder blant annet plan for kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplaner og informasjon til befolkningen og media.

Beredskapsplanen bør i tillegg til minimumskravene i loven inneholde et sett med spesifikke tiltakskort som kan tas frem alt ettersom hvilke tiltak som vurderes nødvendige ut fra krisens art. Planen bør også beskrive rolle- og ansvarsforhold opp mot andre aktører.

Departementet mener det er viktig at kommunen innehar en oversikt over hvilke redningsressurser som er tilgjengelig i kommunen. Det bør herunder avklares hvilke bidrag som kan forventes fra frivillige organisasjoner. Slike organisasjoner vil i kraft av erfaringsgrunnlag og tilgjengelige ressurser kunne være viktige bidragsytere i forhold til kommunale ROS-analyser og beredskapsplaner.

For avklaring av slike og lignende forhold, anbefaler departementet at kommunene inngår samarbeidsavtaler med relevante frivillige organisasjoner.

I lovforslaget ligger det ingen krav om at kommunen følger bestemte planprosesser ved utarbeidelse av beredskapsplan. For kommuner som har kommunedelplan for samfunnssikkerhet og beredskap vil imidlertid beredskapsplanen kunne utarbeides som en handlingsdel til denne planen. Handlingsdelen til en kommunedelplan skal gi anvisning på tiltak for gjennomføring av delplanens målsettinger innenfor kommuneplanperioden på fire år. Prosessuelle regler for behandling av handlingsdelen i kommunedelplaner vil sikre årlig revidering av beredskapsplanen, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 11-2 tredje ledd, jf. § 11-4 annet ledd.

Kommunal beredskapsplikt og forholdet til særlovgivningen

Innføring av kommunal beredskapsplikt, herunder krav om en beredskapsplan, fører ikke til at krav om spesifikke beredskapsplaner etter særlovgivningen faller bort. En helhetlig beredskapsplan er egnet for å se planområdene i sammenheng og vil eventuelt kunne avdekke hull/mangler i regelverket. Beredskapsplikten etter denne loven skal ikke erstatte, men komplettere beredskapsplikter som følger av eksisterende regelverk og arbeidet skal ikke gå på bekostning av allerede fastsatte beredskapsplikter.

Noen høringsinstanser har påpekt at det må klarlegges i lov/forskrift hvordan det kommunale beredskapsråd skal sammensettes. Kommunene er i dag, gjennom «Normalreglement for beredskapsarbeidet», pålagt å ha et beredskapsråd. Det reguleres her hvordan rådet skal sammensettes. Departementet ønsker ikke å binde kommunene opp til en bestemt sammensetning av rådet gjennom å lovregulere dette.

Interkommunalt samarbeid

Flere høringsinstanser har understreket viktigheten av interkommunalt samarbeid og vist til at myndighetene på en rekke områder har signalisert at kommunale oppgaver i større grad bør løses gjennom samarbeid mellom flere kommuner. Det er herunder påpekt at mange hendelser går på tvers av kommunegrensene, og at dette medfører stort behov for samordning av innsats.

Departementet er enig i at lovbestemmelser om kommunal beredskapsplikt ikke bør stenge for at kommuner samarbeider om ROS-analyser og beredskapsplaner. For enkelte kommuner kan det være nødvendig å etablere større og mer bærekraftige fagmiljøer for å få til gode resultater på angjeldende områder. Disse forhold, sammenholdt med argumenter fremført av høringsinstansene, tilsier at kommunene bør samarbeide om ROS-analyser og planverk der dette anses hensiktsmessig. Samtidig er det viktig at hver enkelt kommune, som kjenner sitt lokalområde best, deltar både i ROS–analysen og i beredskapsplanleggingen. Krisesituasjoner stiller krav til raske beslutninger og tiltak. Planverket skal avdekke hvem som skal gjøre hva, når, hvor og hvordan. Selve prosessen med utvikling av planverk er viktig og bred deltakelse vil også bidra til god forankring av planverket i kommunen.

Nærmere bestemmelser om interkommunalt samarbeid vil kunne reguleres i forskrift.

Virkeområde

Departementet mener det er viktig at Svalbard inngår som en del av nasjonale planer for samfunnsberedskap. Lovens formål om å verne sivilbefolkningen er selvsagt like viktig på Svalbard som for fastlandet.

Etter departementets syn er det naturlig å fastsette en beredskapsplikt også for Longyearbyen lokalstyre, som innenfor Longyearbyen arealplanområde har mange av de samme oppgavene som en kommune. Ansvaret er imidlertid ikke like omfattende som for kommuner. Det vil derfor være nødvendig å beskrive lokalstyrets beredskapsansvar nærmere i forskrift. Departementet foreslår derfor en egen virkeområdebestemmelse i loven, som gir Kongen fullmakt til å bestemme i hvilket omfang og med hvilke stedlige tilpasninger loven skal gjøres gjeldende for Svalbard.

Tilsyn med oppfyllelse av kommunal beredskapsplikt

Fylkesmennenes kontroll med kommunenes samfunnssikkerhet og beredskapsarbeid er i dag kun av veiledende karakter. Fylkesmennene kan kun fastslå forbedringspunkter og har ikke hjemmel til å knytte sanksjoner til eventuelle mangler ved kommunenes arbeid. Flere fylkesmenn har etterlyst hjemmel til å kunne gi pålegg til kommuner som ikke prioriterer beredskapsarbeidet.

Et lovfestet tilsyn vil gi fylkesmennene anledning til å måle og påpeke avvik, samt kunne gi pålegg til kommunene.

I Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmannsembetene, dokument nr. 3:13(2006-2007) påpekes at fylkesmennenes gjennomslagskraft overfor kommunene innen samfunnssikkerhetsfeltet i en del tilfeller er svak, og at det kan reises spørsmål om embetene i tilstrekkelig grad oppfyller målsettingene for disse oppgavene slik disse er formulert i tildelingsbrev og embetsoppdrag. Andre regionale statsetater ivaretar først og fremst sine egne sektorhensyn, og fylkesmannens få virkemidler gjør at samordningen av samfunnssikkerhet og beredskap er lite effektiv. I Riksrevisjonens rapport fremgår det at mye tyder på at det er fylkesmannens uformelle autoritet og de statlige etatenes egne prioriteringer som avgjør hvor godt samarbeidet og samordningen av regional beredskap fungerer. Lovgrunnlaget for de ulike tilsynsområdene er forskjellig, og det gjør det vanskelig å føre en enhetlig metodikk for alt tilsynet som er lagt til fylkesmannsembetet. Dette gjør tilsynsarbeidet internt i embetet mindre effektivt, og det kan derfor være behov for lov- og regelverksendringer som i større grad åpner for felles bruk av tilsynsressurser og kompetanse. Etter Riksrevisjonen vurdering er det derfor et stort behov for de nye generelle reglene for statlig tilsyn med kommunesektoren i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kap. 10 A, og det pågående arbeidet med harmoniseringen av sektorlovgivningen knyttet til slikt tilsyn.

Vurderingen av hvorvidt det skal eksistere tilsynshjemler i særlovgivningen beror på en avveining mellom hensyn som begrunner statlig styring og hensyn som begrunner lokal handlefrihet.

Ansvarsprinsippet tilsier at den som har ansvaret i en normalsituasjon, også bør ha ansvaret i ekstraordinære situasjoner. Nærhetsprinsippet tilsier at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå. Hensynet til lokalkunnskap og lokal handlefrihet er således viktige momenter for vurdering av plasseringen av beredskapsplikten på kommunalt nivå. Overordnede nasjonale hensyn, dvs. hensynet til innbyggernes liv, helse og sikkerhet, gjør seg imidlertid sterkt gjeldende ved den kommunale beredskapsplikt, og trekker i retning av visse statlige kontrolltiltak på området.

En lovfesting av kommunal beredskapsplikt forventes i seg selv å styrke oppfyllelsen av kommunenes arbeid på dette feltet. Departementet antar imidlertid at risikoen for manglende oppfyllelse av plikten likevel er til stede. Den årlige kommuneundersøkelsen som utføres av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) viser at det er mangler ved kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid selv for de sektorene hvor dette er lovpålagt. Dette er forhold som tilsier at lovbestemmelser om kommunal beredskapsplikt ikke kan stå alene, men bør følges opp med tilsyn.

Dersom kommunen ikke oppfyller sin plikt til å utføre en risiko- og sårbarhetsanalyse vil dette kunne medføre manglende bevisstgjøring av de risikoforhold som ligger innen kommunens område, og manglende evne til å se disse forholdene i sammenheng. Manglende beredskapsplanlegging innebærer fare for at skadeomfanget av uønskede hendelser blir større enn nødvendig. Manglende oppfyllelse av kommunal beredskapsplikt vil derfor kunne ha betydelige konsekvenser for liv, helse, miljø og materielle verdier.

Dagens ordning med veiledende tilsyn har vist seg å ikke være tilstrekkelig effektivt. Etter departementets vurdering er det heller ingen andre egnede kontroll- og påvirkningsmåter, utenom tilsyn, som vil være tilstrekkelig effektive som virkemiddel for å oppnå tilfredsstillende gjennomslagskraft for lovens bestemmelser om kommunal beredskapsplikt.

Departementet anser det derfor som nødvendig og hensiktsmessig med en tilsynshjemmel knyttet til bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt.

Etter departementets vurdering innehar fylkesmannsembetene kompetanse til å utføre tilsyn på dette feltet.»