3 Gjeldende rett
3.1 Forvaltningsnivåer og ansvar
Justisdepartementet har etter gjeldende lov § 5 det overordnede myndighetsansvaret for sivilforsvaret, med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) som administrativ og operativ leder av Sivilforsvaret.
Sivilforsvaret er delt inn i 20 sivilforsvarsdistrikt. Tre av distriktene har funksjoner som beredskaps- og kompetansesentre, med ansvar for opplæring av mannskap til alle nivåer i Sivilforsvaret. Øvings- og kompetansesentrene har et bredt kurstilbud rettet mot beredskapsetatene (brann, helse, politi), frivillige hjelpeorganisasjoner samt offentlig og privat næringsliv.
Sivilforsvarsdistriktet ledes av en distriktssjef som rapporterer til DSB. Distriktssjefenes ansvars- og myndighetsforhold fremgår av instruks for Sivilforsvarets distriktssjefer og inndeling av Sivilforsvarets distrikter, fastsatt av Justisdepartementet 21. juni 2004.
Ved kgl.res. 29. november 1996 er Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO) pålagt å organisere og føre kontroll med egenbeskyttelsen ved bedrifter.
3.2 Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret
Lov 17. juli 1953 nr. 9 om sivilforsvaret (med virkning fra 1. januar 2010 endret til lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret) avløste lov om civilt luftvern 10. juli 1936.
De sivile beskyttelsestiltakene i loven er i hovedsak tiltak for å motvirke skader fra luftangrep.
Formålet med loven er i henhold til § 1 «å planlegge og iverksette tiltak av ikke militær art, som tar sikte på å forebygge skade på sivilfolket ved krigshandlinger eller råde bot på slik skade, og som ikke ved særskilt bestemmelse er tillagt annen myndighet.
I den utstrekning og på de vilkår som Kongen bestemmer, skal sivilforsvaret også hjelpe til med å forebygge og råde bot på skader som ikke skyldes krigshandlinger.»
Loven gir hjemmel for å kreve bistand fra offentlige myndigheter, enkeltpersoner og institusjoner for gjennomføring av oppgaver etter loven.
Kapittel II omhandler Sivilforsvarets organisasjon.
Kapittel III omhandler oppgave- og utgiftsfordeling mellom Sivilforsvaret og kommunene. I loven angis hvilke oppgaver kommunene skal ivareta, mens resterende oppgaver knyttet til Sivilforsvaret ligger til staten.
Kapittel IV har regler om tjenesteplikt, herunder bestemmelser om tjenesteplikt i Sivilforsvaret for kvinner og menn mellom 18 og 65 år.
Kapittel V inneholder bestemmelser om ekspropriasjon, og gir staten rett til å ekspropriere fast eiendom, rettigheter, løsøre og elektrisk kraft til sivilforsvarsformål.
Kapittel VI omhandler regler om sivilforsvar for den enkelte faste eiendom til beskyttelse av folk eller gods (egenbeskyttelse). I tillegg gis det bestemmelser om forvaltningstiltak for gjennomføring av bestemmelsene.
Kapittel VII inneholder regler om krigsutflytting og gir hjemmel for å kunne flytte befolkningen for å svekke virkningen av angrep på tettsteder/byer.
Kapittel VIII har blant annet regler for saksbehandling og sanksjoner.
Gjennom Stortingets behandling av Ot. prp. nr. 61 (2008 – 2009), jf. Innst. O. nr. 80 (2008 – 2009), ble det med virkning fra 1. januar 2010 innført bestemmelser om kommunal beredskapsplikt, med krav om utarbeidelse av en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for kommunen og utarbeidelse av kommunal beredskapsplan. Disse bestemmelsene ble inntatt i lovens kapittel III.
3.3 Tilgrensende lovgivning
Sivilforsvarsloven har grenseflater mot annen lovgivning, som i varierende grad inneholder bestemmelser om ansvarsforhold innenfor beredskap, beredskapsplanlegging, kriseplanlegging, krisehåndtering og samfunnssikkerhet.
Lov 15. desember 1950 nr. 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold (beredskapsloven)
Loven gir blant annet nødrettsfullmakter for regjeringen i krigs- og kriselignende situasjoner. Om nødvendig, kan slike fullmakter også tillegges fylkesmenn og andre lokale forvaltningsorgan.
Er Stortinget på grunn av krig avskåret fra å utføre sin virksomhet, tilligger det Kongen å gjøre alle de vedtak som er påkrevet for å ivareta rikets interesser, jf. § 1. Det vil herunder kunne gis bestemmelser av lovgivningsmessig innhold.
Når riket er i krig eller krig truer, eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold, herunder bestemmelser til vern av sivilbefolkningen, jf. § 3.
Når forholdene er som nevnt i § 3, og et område er avskåret fra forbindelse med regjeringen, eller det av andre grunner finnes nødvendig, kan Kongen gi fylkesmannen eller andre lokale forvaltningsorganer myndighet til å utferdige bestemmelser som nevnt i § 3, jf. § 5.
Lov 14. desember 1956 nr. 7 om forsynings- og beredskapstiltak (forsynings- og beredskapstiltaksloven)
Loven gir bestemmelser om forsynings- og beredskapstiltak i forbindelse med krig, krigsfare eller andre ekstraordinære kriseforhold, og inneholder blant annet regler om rekvisisjonsadgang, forsyningsplanlegging med mer.
Loven er i stor grad innrettet som en fullmaktslov, med hjemmel for Kongen til å gi bestemmelser på lovens ulike områder.
Helselovgivningen
Innenfor helsesektoren er beredskapsbestemmelser dels integrert i det ordinære lovverket (kommunehelsetjenesteloven, lov om sosiale tjenester mv, smittevernloven, matloven og strålevernloven) og dels fastsatt i en egen overordnet beredskapslov, lov om helsemessig og sosial beredskap. Lov om helsemessig og sosial beredskap har til formål å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. De nevnte lovene inneholder bl.a. bestemmelser som pålegger kommuner, regionale helseforetak og staten plikt til å utarbeide beredskapsplaner slik at virksomhetene kan fortsette, og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fred. Det er også bestemmelser om tjenesteplikt. Smittevernloven inneholder bestemmelser som gir helsemyndighetene fullmakter til å iverksette tiltak for å forebygge eller hindre smittespredning, som for eksempel å pålegge karantene, hindre bevegelse inn til eller ut av definerte områder og begrensninger i reisevirksomhet. Lov om helsemessig og sosialberedskap inneholder særskilte fullmaktsbestemmelser som kan iverksettes ved krig, når krig truer eller under kriser og katastrofer i fred etter beslutning i statsråd. Fullmaktene gir på bestemte vilkår rett til rekvisisjon av fast eiendom mv, tjenesteplikt og beordring og til å pålegge virksomheter som omfattes av loven å ta imot og behandle pasienter, legge om driften mv.
Helselovgivningen inneholder bestemmelser som grenser opp til lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, hvor enkelte lover også direkte og indirekte regulerer Sivilforsvarets virksomhet. Dette gjelder for eksempel lov om strålevern, jf. kgl. res. om atomberedskap som regulerer ansvarsforholdene for atomberedskapen i Norge. Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret må derfor ses i lys av disse lovene.
Lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven)
Brann- og eksplosjonsvernloven har som formål å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann og eksplosjon, mot ulykker med farlig stoff og farlig gods og andre akutte ulykker. Loven angir krav til beredskap og innsats overfor akutte ulykker der brannvesenet har innsatsplikt.
Sivilforsvarsloven gir hjemmel for å pålegge eier og bruker av fast eiendom å forberede og sette i verk egenbeskyttelsestiltak for eiendommen etter nærmere bestemmelser, herunder etablering av industrivern. Håndtering av uønskede hendelser som blant annet brann er en viktig del av industrivernets oppgaver.
Sivilforsvaret er utstyrt med materiell for innsats innen områdene brann, redning- og sanitetstjeneste og skal ved behov forsterke blant annet brannvesenet.
Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)
Kommuneloven fastsetter de grunnleggende styringssystemer i kommunal- og fylkeskommunal forvaltning, og skal legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig styre på lokalt nivå. Videre skal loven tilrettelegge for rasjonell og effektiv forvaltning av de lokale fellesinteressene innenfor rammene av det nasjonale felleskap med sikte på bærekraftig utvikling.
Gjeldende lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret har en rekke bestemmelser om forholdet mellom stat og kommune, herunder regler om ansvars- og kostnadsfordeling mellom disse instansene.
Kommunenes plikt til å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og beredskapsplan er koblet opp mot planprosesser etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Kommuneloven kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Tilsyn med oppfyllelse av kommunal beredskapsplikt følger av kommunelovens bestemmelser.
Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven 2008)
Plan- og bygningsloven 2008 (plandelen) er den sentrale loven for kommunal planlegging.
Formålet med loven er å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gir grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Plan- og bygningsloven 2008 retter seg mot utbygging/bygging av nye områder og bygg og stiller ikke krav til allerede eksisterende infrastruktur.
Reglene for kommunal beredskapsplikt, slik de fremgår av lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, er gitt en utforming som åpner for koblinger mot kommunale planprosesser.
Lov 21. november 1952 nr. 3 om tjenesteplikt i politiet (polititjenestepliktloven)
Menn og kvinner som i henhold til sivilforsvarslovgivningen er pliktig til å gjøre tjeneste i Sivilforsvaret, kan i stedet pålegges å gjøre tjeneste i politiet, jf. loven § 1.
Lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven)
For å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet kan politiet blant annet påby områder evakuert, jf. politiloven § 7 annet ledd.
Etter politiloven § 27 første ledd skal politiet iverksette og organisere redningsinnsats når menneskers liv eller helse trues, hvis ikke annen myndighet er pålagt dette ansvaret. Etter politiloven § 27 tredje ledd tilligger det politiet å iverksette de tiltak som er påkrevet for å avverge fare og begrense skade i katastrofe- og ulykkessituasjoner som ikke medfører noen redningsaksjon, eller der omfanget er slik at redning av mennesker bare blir en del av en større helhet. Politiet skal ha planverk for slike situasjoner, som kan bli svært komplekse.
Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)
Lovens formål er blant annet å sikre arbeidstakere et forsvarlig fysisk og psykisk arbeidsmiljø, hvor bestemmelsene om helse, miljø og sikkerhet samt krav til arbeids- og hviletid står særlig sentralt.
Loven innrømmer arbeidstaker rett til permisjon fra stilling ved tjenestegjøring i Sivilforsvaret og gir samtidig arbeidstaker et oppsigelsesvern ved slik tjenestegjøring.
Gjennom Ot.prp. nr. 61 om lov om endringer i lov 17. juli 1953 nr. 9 om sivilforsvaret mv. (innføring av kommunal beredskapsplikt) er arbeidsmiljøloven § 1-6 bokstav c eksplisitt gjort gjeldende for tjenestepliktige i Sivilforsvaret. Dette innebærer at arbeidsmiljølovens helse-, miljø- og sikkerhetsbestemmelser også gjelder for tjenestepliktige i Sivilforsvaret.
Lov 19. mars 1965 nr. 3 om fritaking for militærtjeneste av overbevisningsgrunner (militærnekterloven)
Militærnekterloven omhandler vernepliktige som av samvittighetsgrunner er overført fra militær til sivil verneplikt. Overførte mannskap avtjener for tiden 12 måneder sivil verneplikt.
Etter avtjent tjeneste stilles sivile vernepliktige til disposisjon for Sivilforsvaret.
Loven gir bestemmelser om rettigheter og plikter under tjenesten, herunder godtgjøringsordninger, straffe- og disiplinærbestemmelser med mer.
Lov 17. juli 1953 nr. 29 om verneplikt (vernepliktsloven), lov 20. mai 1988 nr. 32 om militær disiplinærmyndighet
Vernepliktsloven har bestemmelser om rettigheter og plikter for vernepliktige i Forsvaret.
Den som overtrer eller forsømmer militære tjenesteplikter kan refses disiplinært etter lov om militær disiplinærmyndighet.
Også militær straffelov (lov 22. mai 1902 nr. 13) og heimevernloven (lov 17. juli 1953 nr. 28 om heimevernet) inneholder bestemmelser som i større eller mindre grad vil kunne tjene som sammenligningsgrunnlag for bestemmelser om tjenesteplikt i Sivilforsvaret.
Lov 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner (rekvisisjonsloven)
Loven omhandler militære myndigheters adgang til rekvisisjon av løsøre, eiendom, transportmidler med mer i krigs- og fredstid. Loven inneholder også hjemmel for å kunne flytte sivile personer fra ett område til et annet, begrunnet i militære hensyn.
Lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom (oreigningslova)
Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret inneholder en rekke bestemmelser om ekspropriasjon (avståing) av fast eiendom, rettigheter og løsøre av ethvert slag, jf. loven kapittel V.
Lov 23. oktober 1959 om oreigning av fast eigedom (oreigningslova) gjelder også ekspropriasjon etter bl.a lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret så langt dens regler passer og ikke er i strid med loven.
3.4 Forholdet til Genève-konvensjonen
Sivilforsvarets oppgaver og rettigheter i krigstid er folkerettslig regulert gjennom de fire Genève-konvensjonene av 12. august 1949, med to tilleggsprotokoller av 1977. Både konvensjonene og protokollene er ratifisert av Norge. Det er spesielt 4. konvensjon om beskyttelse av sivile i krigstid som er av betydning for Sivilforsvaret. Protokoll I om beskyttelse av ofre for internasjonale væpnede konflikter er også av stor betydning, da blant annet beskyttelsen av Sivilforsvaret ble vesentlig styrket gjennom denne protokollens bestemmelser.
Protokoll I klargjør hva som menes med «sivilforsvar» og tilhørende begrepsapparat. Videre gir protokollen regler for beskyttelse av sivilforsvarsorganisasjon, personell, materiell og anlegg under okkupasjon og i kampområder. Sivilforsvaret gis herunder rett til å fortsette sin virksomhet i kampområder og på okkupert område. For å sikre disse rettighetene, fastsetter protokollen regler om identifikasjon (det internasjonale kjennemerket for Sivilforsvaret), ID-kort, bruk av Røde Kors- merket for Sivilforsvarets sanitet med mer. Forutsetningen for at Sivilforsvaret skal anses som en sivilforsvarsorganisasjon etter Protokoll I art. 61, og dermed ha rettigheter og plikter i samsvar med dette, er at organisasjonen er godkjent av kompetent myndighet og at den utelukkende beskjeftiger seg med sivilforsvarsoppgaver slik disse er definert i protokollens bestemmelser.
Artikkel 61 i protokollen lister opp 15 konkrete oppgaver, hvorav de 14 første i all hovedsak utføres av Sivilforsvarets tjenestepliktige. Den 15. oppgaven gjelder «supplerende virksomhet» som er nødvendig for å gjennomføre noen av oppgavene, herunder, men ikke begrenset til, planlegging og organisering. Her dekkes blant annet den administrative virksomhet, planlegging, utdannelse mv. Her dekkes også alle hjelpe- og støttetiltak som er nødvendige for redningsaksjoner og brannbekjempelse. Sivilforsvarets administrative virksomheter på alle plan, både sentralt og lokalt, går derfor inn under definisjonen av sivilforsvar. Personell som utfører supplerende virksomhet er dermed undergitt folkerettslig beskyttelse etter Genève-konvensjonen.
Forslag til ny lov innebærer ingen endringer i forhold til Sivilforsvarets status som sivilforsvarsorganisasjon etter Genève-konvensjonene.