9 Sivilforsvarets oppgaver og allmennhetens bistandsplikt

9.1 Sivilforsvarets oppgaver og ansvar

9.1.1 Gjeldende rett

Sivilforsvaret har med grunnlag i Genève-konvensjonen, krav på beskyttelse av personell, materiell og anlegg i krigstid. Bestemmelsene gir Sivilforsvaret rett til å fortsette sin virksomhet i kampområder og på okkupert område. Anerkjent sivilforsvarsvirksomhet vil blant annet være varsling, evakuering, administrasjon av tilfluktsrom, redningsaksjoner, opprettholdelse av orden, dekontaminering og lignende vernetiltak, bekjempelse av brann, nødtiltak for å ta hånd om døde, nødinnkvartering og nødforsyninger.

Med grunnlag i gjeldende lov § 1 har Sivilforsvaret klare forpliktelser knyttet til beskyttelse av sivilbefolkningen. Nærmere regler om Sivilforsvarets oppgaver og kompetanse er gitt i forskrift 24. november 1961 nr. 9807 om sivilforsvarets innsats for å forebygge og rå bot på skader som ikke skyldes krigshandlinger. Oppdrag og virkemidler favner etter dette bredt.

Sivilforsvaret gir i dag tverrfaglig forsterkning til nødetatene og andre offentlige beredskapsetater. Det ytes blant annet bistand innen brann, redning, førstehjelp, ordenstjeneste, sambandstjeneste, radiacmåling og vask/rens av personer som har vært utsatt for kjemisk forurensning.

Sivilforsvaret rår over et bredt spekter av beredskapsmateriell og har døgnbaserte vaktordninger.

Anmodning om støtte fra Sivilforsvaret reguleres i dag av forskrift 24. november 1961 nr. 9807 om sivilforsvarets innsats for å forebygge og råde bot på skader som ikke skyldes krigshandlinger. Etter forskriften § 4 skal anmodning om Sivilforsvarets støtte rettes til politiet der ulykken truer eller har skjedd. Politiet bringer anmodningen videre til nærmeste sivilforsvarsdistrikt i den grad dette er nødvendig. Etter omorganisering i 2003 hvor Sivilforsvaret ble etablert som en egen regional etat og ordningen med politimesteren som kretssjef for Sivilforsvaret falt bort, har imidlertid praksis utviklet seg slik at bistandsanmodninger går direkte til sivilforsvarsdistriktene.

Gjennom avtale mellom Danmark, Finland, Norge og Sverige om samarbeid over territorialgrensene for å hindre eller begrense skader på mennesker, eiendom eller miljøet ved ulykkeshendelser (ratifisert av Norge 23. mai 1989, med ikrafttredelse 9. august 1989), skal de kontraherende stater i sitt nasjonale regelverk så langt som mulig fjerne hindringer for slikt internasjonalt samarbeid. Sivilforsvaret er her ikke direkte omtalt, men gjeldende lov legger ikke hindringer for å benytte Sivilforsvaret også utenfor landets grenser.

Sivilforsvarets rolle som statlig forsterkningsressurs, er behandlet av Stortinget gjennom St. meld. nr. 22 (2007 – 2008) Samfunnssikkerhet, jf. Innst. S. nr. 85 (2008 – 2009), der det blant annet fremgår følgende:

«Erfaringer har vist at det bør finnes en statlig forsterkningsressurs som kan bistå ved redningsaksjoner og annen katastrofeinnsats. Det er ikke samfunnsøkonomisk fornuftig at det bygges opp ressurser i hver enkelt etat for å ivareta alle oppgaver ved store og komplekse hendelser som oppstår sjelden. Regjeringen ønsker å sikre Sivilforsvarets evne til å være en statlig forsterkningsressurs ved større og komplekse hendelser.

……….

Sivilforsvaret skal dimensjonere sine forsterkningsressurser for å kunne delta i håndteringen av større, langvarige og komplekse hendelser som følge av alvorlige ulykker, naturskapte hendelser og terror….»

Sivilforsvaret er en sentral samvirkeaktør i den norske redningstjenesten, og tar initiativ og følger opp samarbeid med nødetatene, kommunene, Fylkesmannen, militære myndigheter, frivillige organisasjoner og andre.

9.1.2 Forslagene i høringsbrevet

Av høringsforslaget fremgår det at Sivilforsvarets hovedforpliktelse fremdeles skal være knyttet til beskyttelse av sivilbefolkningen i krig eller når krig truer, men at Sivilforsvaret, som en statlig forsterkningsressurs, også skal bistå sivile nød- og beredskapsetater i fredstid.

Når det først er etablert et Sivilforsvar, er det fornuftig å bruke slike ressurser også til oppgaver som er relatert til fredstid. Av høringsforslaget fremgår det at departementet ønsker å videreføre og synliggjøre ordningen med at Sivilforsvaret bistår sivile nød- og beredskapsetater ved redningsaksjoner og annen katastrofeinnsats.

Sivilforsvarets rolle som sentral samvirkeaktør i det norske redningskonseptet foreslås videreført.

9.1.3 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Hordaland har følgende høringsuttalelse:

«Det synast å vere fornuftig å utnytte Sivilforsvaret sine ressursar til å kunne ta hand om hendinger i fredstid. Dette bør følgjast opp med ytterlegare satsing på modernisering og oppgradering av personell, materiell og utstyr. Til dømes vil det kunne vere aktuelt med spesialkompetanse, så vel som meir og tyngre utstyr i tråd med dei behov som vert avdekt gjennom m.a kommunale og regionale ROS-analysar.

Tidlegare hadde Forsvaret vesentlege ressursar som i krisetilfelle kunne nyttast til å styrke den sivile beredskapskapasiteten. Desse ressursane har langt på veg forsvunne i takt med nedbygginga av Forsvaret. Ei opprusting av Sivilforsvaret vil til ein viss grad kunne kompensere for dette. Sivilforsvaret har og den styrke at dei er ein desentral organisasjon som er representert over det ganske land.»

Fylkesmannen i Vestfold uttaler følgende:

«I løpet av tiden som har gått siden loven av 1953 ble vedtatt, har trusselbildet endret seg, og med det Sivilforsvarets oppgaver. Fokus er nå fredstidskriser og Sivilforsvarets viktigste oppgave som statlig forsterkningsressurs, er å bistå sivilbefolkningen under uønskede hendelser som truer liv og helse. Med dette som bakteppe ser Fylkesmannen det som helt nødvendig at loven blir modernisert slik at den fanger opp de nye utfordringene vi står overfor.»

Politidirektoratet har blant annet følgende høringsuttalelse:

«Lovutkastet inneholder ingen bestemmelse som regulerer hvordan Sivilforsvarets støtte til nødetatene skal aktiveres. Etter Politidirektoratets vurdering er det neppe behov for å regulere prosedyrene for aktivering av støtte fra ­Sivilforsvaret til politiet, i det direktoratet legger til grunn at etablert praksis med anmodning til nærmeste Sivilforsvarsmyndighet videreføres. Anmodning fra andre myndigheter enn politiet om støtte fra Sivilforsvaret reguleres i dag i forskrift 24. november 1961 nr. 9807 om sivilforsvarets innsats for å forebygge og rå bot på skader som ikke skyldes krigshandlinger. Etter forskriften § 4 skal anmodning om Sivilforsvarets støtte rettes til politiet der ulykken truer eller har skjedd. Politiet bringer anmodningen videre til nærmeste sivilforsvarsmyndighet i den grad dette finnes nødvendig.

Situasjonen der andre myndigheter, herunder brann og helse, etterspør hjelp fra Sivilforsvaret, må påregnes å ha et omfang og karakter som også krever involvering av politiet i den taktiske håndteringen. Politiet kan selv ha behov for Sivilforsvarets hjelp, og for å kunne innrette politiets taktiske planlegging og innsats er det viktig at politiet er kjent med andre myndigheters ønske om støtte fra Sivilforsvaret. Fremsendelse av andre myndigheters anmodning om støtte fra Sivilforsvaret via politiet er sentralt for koordinering og kvalitetssikring av Sivilforsvarets bidrag i den samlede innsatsen. Prosedyren fastlagt i ovennevnte forskrift bør videreføres, og etter direktoratets syn vil det være en fordel om tilsvarende bestemmelse tas inn i selve loven istedenfor i forskrift til loven.

Lovutkastet § 6 tredje ledd bokstav d åpner for at Sivilforsvaret kan lede «redningsaksjon» når nødetater tillagt slik myndighet ikke er tilstede. Bestemmelsen synes etter ordlyden å være upresis og favne videre enn formålet tilsier. Bestemmelsen bør presiseres til at Sivilforsvaret leder redningsinnsats på skadestedet når nødetater tillagt slik myndighet ikke er tilstede. Politidirektoratet viser i denne sammenheng til høringsuttalelsen fra politimesteren i Rogaland der det uttales:

I § 6 tredje ledd bokstav d er det også sagt at Sivilforsvaret kan lede redningsaksjon og ha ordensmyndighet når nødetater tillagt slik myndighet ikke er tilstede. Vi oppfatter det slik at dersom en hendelse opptrer, og verken politi eller brannvesen har hatt anledning til å ta stilling til ledelse på stedet etter sine hjemler, så kan Sivilforsvaret tre inn som et ansvarlig ledelsesalternativ med de fullmakter kgl. res. om redningstjenesten gir.

Det synes usannsynlig at politiet som ledelsesetat for redningstjenesten skulle være uten kunnskap om et redningstilfelle, men at Sivilforsvaret har slik kunnskap. Med slik kunnskap kan således politiet delegere skadestedsledelse til kompetent nivå i Sivilforsvaret. Politiet står fritt til å utpeke en innsatsleder etter praktisk behov, dersom man selv ikke har tilstede slik funksjon – det behøver ikke stå i sivilforsvarsloven.

Direktoratet forutsetter at Sivilforsvarets ledelse av redningsinnsatsen inntil politiet eller brannvesen er kommet til skadestedet, utøves i samråd med den operative ledelsen i vedkommende politidistrikt. Dette bes presisert i lovbestemmelsen.

Etter lovutkastet § 6 tredje ledd bokstav d skal Sivilforsvaret ha «ordensmyndighet» når Sivilforsvaret leder redningsinnsatsen i påvente av politiets eller brannvesenets ankomst. Høringsnotatet viser til brann- og eksplosjonsvernloven § 12 der tilsvarende bestemmelse finnes for brannvesenet. Ordensmyndighetens innhold er omtalt i høringsnotatet s. 57, men verken brann- og eksplosjonsvernloven eller nærværende lovutkast definerer myndighetens innhold. Av høringsnotatet fremgår at «ordensmyndigheten» ikke er ment å innebære politimyndighet, og inngrep etter politiloven kap II vil følgelig være politiets ansvar og oppgave. Uten nærmere definering i loven vil begrepet «ordensmyndighet» kunne gi opphav til misoppfatninger og lede til uheldig myndighetsutøvelse. Dersom «ordensmyndighet» skal hjemles i loven, må det i loven også inntas en definisjon av ordensmyndighetens innhold i samsvar med høringsnotatets redegjørelse som tydelig avgrenser ordensmyndighet mot politimyndighet.»

Kristiansand kommune har blant annet følgende høringsuttalelse:

«Å beholde Sivilforsvaret som en sentralt styrt etat, og videreutvikle det ift å møte nåtidens og fremtidens beredskapsutfordringer, synes hensiktsmessig ut fra de vurderinger som er gjort i høringsutkastet.»

Bergen kommune uttaler blant annet følgende:

«Bergen kommune støtter den videre fornying av Sivilforsvaret som en tung nasjonal aktør i innsats mot skadevirkningene av de nye truslene. Dette gjelder særlig klimaendringene, som setter ulike lokale, regionale og statlige hjelpeapparat på store utfordringer. Vi forutsetter at Sivilforsvarets oppgave som forsterkning til den kommunale beredskap oppgraderes vesentlig og tilpasses det nye trusselbildet. Opprustingen vil i tid korrespondere godt med den motsvarende gjennomførte nedbygging av Forsvaret – ressurser som tidligere var disponible som støtte til det sivile samfunnet. Sivilforsvaret vil med sin regionstruktur være velegnet til å gi bistand til de lokale aktørene, selv om responstiden naturlig nok vil måtte bli noe lang. Vi forutsetter derfor at Sivilforsvarets organisering, kompetanse og materiell i betydelig større grad enn i dag oppgraderes og moderniseres i tråd med det behov som kommer frem gjennom kommunale ROS-analyser.»

Os kommune har avgitt en tilsvarende høringsuttalelse som Bergen kommune.

I tillegg har kommunen avgitt følgende høringsuttalelse:

«Etter denne paragrafs punkt d) skal Sivilforsvaret lede redningsaksjon og ha ordensmyndighet når nødetater tillagt slik myndighet ikke er til stede. Med bakgrunn i gjeldende organisering av nødetatene, vil det være vanskelig å se for seg situasjoner hvor dette vil komme til anvendelse i fredstid. Brannvesen og politi er sammen med helse primærstyrkene i fredstid, og det bør være en overordnet oppgave for staten å legge forholdene til rette for at primærstyrkene kan opprettholde sine funksjoner. Gjennom dette kan de ivareta sine oppgaver og ansvar tilfredsstillende.»

Voss kommune og Ålesund kommune har en lignende høringsuttalelse som Bergen kommune. I tillegg uttaler Ålesund kommune følgende:

«Ålesund kommune er generelt for en styrking av Sivilforsvaret, men vil samtidig påpeke at det er viktig at de som er først ute på et skadested er utrustet så vel kompetanse- som utstyrsmessig, for å kunne løse den akutte situasjonen best mulig. Dette innebærer blant annet at grunnutdanningen for deltids brannpersonell må heves i tråd med dette. Ålesund kommune har en klar oppfatning av at ideen om å slå sammen deler av Sivilforsvaret og branntjenesten i Norge, slik det er gjort i Sverige gjennom å etablere et «Redningsverk», bør vurderes på nytt.»

Lenvik kommune har følgende høringsuttalelse:

«Det er positivt å se at Sivilforsvarets funksjon opprettholdes. Lenvik kommune har hatt samarbeid med Sivilforsvaret og har også stilt til rådighet lokale for lagring av materiell. Videre har Sivilforsvarets FIG-gruppe gjenom flere år vært brukt i forbindelse med håndtering av uønskede hendelser og beredskaps- og krise­øvelser i kommunen.»

Stavanger kommune uttaler blant annet følgende:

«Hovedfokus ved utarbeiding av en ny lov har vært å tilrettelegge for Sivilforsvarets fredstidsfunksjoner. Rådmannen er enig at det er behov for en sterk statlig forsterkningsressurs ved større ulykker og katastrofer. Imidlertid må det konstateres at dersom Sivilforsvaret skal møte disse utfordringene er det behov for betydelige investeringer både i materiell og kompetanse. I dag er verken materiell eller personell dimensjonert, lokalisert eller øvet for å møte dagens utfordringer (med unntak for skogbrann og enkelte små fredsinnsatsgrupper). I denne forbindelse bør man vurdere om statens samlede forsterkningsressurser (bl.a. Heimevernet og Sivilforsvaret) kan samordnes bedre opp mot kommunene og nødetatene. Ved skogbrannen i Froland i sommer, hadde for eksempel Heimevernet ute flere mannskaper (totalt over 800 personer) enn Sivilforsvaret.»

Trondheim kommune har avgitt følgende høringsuttalelse:

«Vi er fullt ut enig i denne økede fokus på Sivilforsvaret, som en tung nasjonal aktør i innsats mot skadevirkningene av de nye truslene vi ser komme. Særlig er det klimaendringene i den nære fremtid som bekymrer. Med mer ustabilt vær og mer spontant inntreffende og intenst uvær, særlig i form av nedbør og vind. Og også med brå skift i temperatur og tilhørende kraftige tordenvær.

Disse ulykkeshendelsene som inntreffer spontant og geografisk tilfeldig fordelt; setter ulike lokale, regionale og statlige hjelpeapparat på store utfordringer.

……

Sivilforsvaret må opprustes vesentlig, både med tyngre materiell, større styrker og ytterligere ny kompetanse for å kunne bli en effektiv hjelper for det sivile samfunnet, herunder kommunene.

Utviklingen av Sivilforsvaret finner vi at må være en statlig oppgave, som finansieres over Statsbudsjettet. Sivilforsvarets innsats kommer hele det sivile samfunnet til gode, ikke bare som en støtte til de primæroppgavene som kommunene har.»

Landsorganisasjonen i Norge viser til følgende synspunkter fra Norsk tjenestemannslag:

«Til § 6

I første setning ønsker vi at teksten skal være «Sivilforsvaret er statens forsterkningsressurs for vern av sivilbefolkningen i fred, krig og når krig truer». Dette vil etter vår oppfatning tydeliggjøre Sivilforsvarets rolle som nødetatenes forsterkningsressurs under alle forhold bedre.

Til § 6b

I denne paragrafen må det sees på hvilke nivåer som skal involveres gjennom forskriftsarbeid. I dag kan tjenestepliktige mannskaper benyttes til skadebegrensende tiltak, men når redningsaksjonen er over og situasjonene skal tilbake til normal drift er det objekteier som overtar ansvaret og alle kostnader. Slik paragrafen er utformet ser det ut som om tjenestepliktige mannskaper kan benyttes til forebyggende arbeid, alt av skadebegrensende arbeid og tiltak knyttet opp mot normalisering av situasjonen igjen. En slik bruk av mannskapene vil etter vår mening være misbruk av tjenestepliktsordningen og også kontroversiell opp mot en del firma som har sitt inntektsgrunnlag i forebygging eller skadesanering. Sivilforsvaret bør delta i ROS-arbeid og annet forebyggende arbeid, men dette bør utføres av de fast ansatte i etaten, ikke tjenestepliktige mannskaper. Når det gjelder normaliseringsfasen bør ikke Sivilforsvaret ha en rolle, annet enn som en evt. ressursleverandør på tyngre redningsutstyr de kommersielle aktørene ikke har.

Til § 6d

Her gis Sivilforsvarets høyeste befal ansvaret som skadestedsleder/innsatsleder. I dagens situasjon kan det være en person med et 3-ukers grunnkurs og et 2-ukers befalskurs som står i den situasjonen at han/hun skal lede en innsats med flere hundre mannskaper. Vi ser at det kan være hensiktsmessig for organiseringen av et skadested at det er en statlig etat som skal ha dette ansvaret dersom ikke politiet er tilstede, men for at dette skal kunne legges på Sivilforsvaret fordrer dette en omlegging av utdanningssystemet for å trene opp Sivilforsvarets befal i denne rollen. Det kan løses ved at oppgaven som skadestedsleder/innsatsleder settes til Distriktssjef eller den han bemyndiger, slik at det enkelte distrikt kan peke ut den mest kompetente av sine befal/fast ansatte som er til stede som leder for innsatsen.»

Norges Sivilforsvarsforbund har blant annet følgende høringsuttalelse:

«Vi støtter fullt ut departementet i: «Sivilforsvarets hovedforpliktelse skal fremdeles være knyttet til beskyttelse av sivilbefolkningen i krig og når krig truer.» Vi er også enige i (og siden 1980 arbeidet aktivt for fornuftig benyttelse av Sivilforsvarets materiell- og personellressurser ved hendelser i fredstid gjennom etablering og drift av NSFF sine frivillige-grupper rundt om i landet. Disse ble senere mønster for etablering av dagens FIG) at Sivilforsvarets ressurser benyttes ved fredstidshendelser som en forsterkningsressurs til nød- og beredskapsetatene ved redningsaksjoner og annen katastrofeinnsats. Dette bidrar til en solid kompetanseheving for både Sivilforsvaret, men også nød- og beredskapsetatene.

Vi nærer stor bekymring for Sivilforsvarets evner og muligheter til å beskytte sivilbefolkningen i krig og når krig truer samt dets «evne til innsats med særlig vekt på volum, utholdenhet og en landsdekkende støtte til det sivile samfunn».

….

Om Sivilforsvaret i tiden fremover skal kunne oppfylle sine forpliktelser som: «Sivilforsvarets hovedforpliktelse skal fremdeles være knyttet til beskyttelse av sivilbefolkningen i krig og når krig truer», samt at Sivilforsvaret skal være en forsterkningsressurs til nød- og beredskapsetatene ved redningsaksjoner og annen katastrofeinnsats, må det snarest gjøres troverdig gjennom realistiske tilførsler av ressurser.»

Landsforeningen for sivil beredskap uttaler følgende:

«Slik Sivilforsvaret utviklet seg det siste tiår, kan det argumenteres for at Sivilforsvaret ikke bare fremstår som en statlig forsterkningsressurs, men kan regnes som statens forsterkningsressurs. Dette kan begrunnes med at Sivilforsvarets ressurser, som eneste etat, er utviklet med det formål å kunne integreres fullt ut i nød- og redningsetatene for å øke deres yteevne. LSB foreslår derfor at benevnelsen statens forsterkningsressurs innarbeides i § 6.»

Norsk Brannbefals Landsforbund har følgende høringsuttalelse:

«Til § 6 Sivilforsvarets oppgaver og ansvar

Etter denne paragrafs punkt d) skal Sivilforsvaret lede redningsaksjon og ha ordensmyndighet når nødetater tillagt slik myndighet ikke er til stede. Med bakgrunn i gjeldende organisering av nødetatene, vil det være vanskelig å se for seg situasjoner hvor dette vil komme til anvendelse i fredstid. Brannvesen og politi er sammen med helse primærstyrkene i fredstid, og det bør være en overordnet oppgave for staten å legge forholdene til rette for at primærstyrkene kan opprettholde sine funksjoner. Gjennom dette kan de ivareta sine oppgaver og ansvar tilfredsstillende.

……

Dersom det er lovgivers mening av Sivilforsvarets personell skal overta og utføre oppgaver som ellers er tillagt nødetatene samt å understøtte nød- og beredskapsetatene, må det stilles særlige krav både til kompetanse og fysisk egnethet på linje med det som gjelder for disse etatene.»

KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) har avgitt følgende høringsuttalelse:

«KS har heller ingen merknader til de endringer som foreslås for Sivilforsvaret. Selv om Sivilforsvarets hovedforpliktelse er knyttet til krig eller når krig truer, er det viktig at Sivilforsvarets oppmerksomhet også rettes mot hendelser i fredstid. Sivilforsvaret vil fortsatt være en ressurs og støtte for kommunene og deres innbyggere. I det utvidede trusselbildet i fredstid vil Sivilforsvaret være en nyttig ressurs for kommunene ved redningsaksjoner og katastrofeinnsats.»

Norges Røde Kors uttaler følgende:

«Røde kors oppfatter at det gjennom lovens formålsbestemmelse ligger en stadfesting av Sivilforsvaret som statens forsterkningsressurs. Til lovforslaget – slik Røde Kors tolker det – ligger det også en sterk presisering av Sivilforsvarets rolle som sentral samvirkeaktør, herunder initiativ og oppfølging av samarbeid med nødetater, kommuner, Fylkesmenn, militære myndigheter, frivillige organisasjoner og andre. Røde Kors er, som nevnt i innledningen landsdekkende med sine 402 lokalforeninger. Røde Kors mener det er viktig at de lokale myndigheter trekker opp grensene for hvilke aktører som skal gjøre hva i ulike krisesituasjoner, og under ulike oppdrag basert på ulike aktører sin tilstedeværelse og lokale ressurser.»

9.1.4 Departementets vurderinger

Hovedbegrunnelsen for opprettelsen av Sivilforsvaret ligger i folkerettens fundamentale fordringer om at sivilbefolkningen har krav på beskyttelse i krig. Denne hovedbegrunnelsen tilsier at Sivilforsvaret fortsatt skal ha oppgaver i tilknytning til vern av sivilbefolkningen i krig, herunder varsling, evakuering, tilfluktsrom med mer.

Fra et faglig og samfunnsøkonomisk perspektiv synes det fornuftig å benytte Sivilforsvarets ressurser også ved hendelser i fredstid. Erfaringer fra slike hendelser tilsier at det bør finnes særlige forsterkningsressurser som kan bistå nød- og beredskapsetatene ved redningsaksjoner og annen innsats ved uønskede hendelser.

Sivilforsvaret skal forsterke nød- og beredskapsetatene med sikte på å øke deres yteevne ved uønskede hendelser som representerer et skadeomfang utover det etatene normalt er dimensjonert for å håndtere. Forsterkningen kan gis gjennom å tilføre ressurser på personell- og materiellsiden, herunder ved å tilføre fagkompetanse som etatene selv ikke disponerer. I tillegg vil Sivilforsvaret kunne bistå andre offentlige beredskapsetater ved behov.

I forbindelse med etableringen av Sivilforsvaret som egen regional etat med direkte styringslinje til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap i 2003 opphørte ordningen med politimesteren som kretssjef for Sivilforsvaret. Det fremgår av St. meld. nr. 17 Samfunnssikkerhet – Veien til et mindre sårbart samfunn (2001-2002) at distriktssjefen ved sivilforsvarsdistriktet vil være ansvarlig, og skal avgjøre om Sivilforsvaret kan yte hjelp og på hvilke måte. Anmodning om bistand fra Sivilforsvaret rettes til sivilforsvarsdistriktet der den uønskede hendelsen truer eller har skjedd. Eventuelle uklarheter avgjøres på direktoratsnivå. Videre påpekes at det skal legges særlig vekt på bistand til politiet som leder samordningen innen redningstjenesten, og som er leder av lokal redningssentral når slik er opprettet.

Departementet er av den oppfatning at politiet til enhver tid fortsatt skal ha full tilgang til å rekvirere bistand fra Sivilforsvaret for sin oppgaveutførelse innen redningstjeneste, rednings- og søke­operasjoner og skadestedsledelse. Videre skal Sivilforsvaret fortsatt stå til rådighet for de øvrige nødetater, fylkesmannen og kommuner, men dersom det er prioritetskonflikter skal ressursbruken alltid prioriteres i forhold til beskyttelse av liv og helse.

Sivilforsvaret kan også benyttes til oppgaver utenfor landets grenser. Internasjonal solidaritet og verdien av samarbeid mellom ulike stater tilsier en videreføring av slike oppgaver. Lovforslaget legger derfor opp til at Sivilforsvaret, etter godkjennelse fra Sivilforsvarets myndigheter, skal kunne bistå ved internasjonale oppdrag. Slike oppdrag skal baseres på frivillighet, dvs. avtale mellom den enkelte og Sivilforsvarets myndigheter.

Sivilforsvaret skal fortsatt være en sentral samvirkeaktør i det norske redningskonseptet. Dette innebærer at Sivilforsvaret skal ta initiativ og følge opp samarbeid med nødetater, kommunene, Fylkesmannen, militære myndigheter, frivillige organisasjoner og andre.

Enkelte høringsinstanser har hatt merknader til høringsforslagets punkt om at Sivilforsvaret skal «lede redningsaksjon og ha ordensmyndighet når nødetater tillagt slik myndighet ikke er til stede». Departementet har på bakgrunn av de innkomne uttalelser valgt å endre lovteksten til at ­Sivilforsvaret skal «lede redningsinnsats på skadestedet og ha ordensmyndighet når nødetater tillagt slik myndighet ikke er til stede». For ivaretakelse av overordnede behov skal Sivilforsvarets ledelse av redningsinnsats så vidt mulig utøves i samråd med den operative ledelsen i vedkommende politidistrikt. For en nærmere presisering av begrepet «ordensmyndighet» vises det til lovens særmerknader.

Nærmere detaljer om Sivilforsvarets oppgaver og ansvar fremgår av lovutkastet § 4 og lovens ulike særbestemmelser. Loven er gitt en utforming som åpner for at Sivilforsvaret kan tillegges andre oppgaver, dersom fremtidige behov skulle tilsi dette.

9.2 Allmennhetens bistandsplikt i akuttsituasjoner

9.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende lov forutsetter bred medvirkning fra en rekke aktører, herunder kommuner, virksomheter, privatpersoner m.fl. Slik medvirkning er avgjørende for lovens gjennomslagskraft i praksis, og gir uttrykk for at vern av blant annet sivilbefolkningen er et felles ansvar for hele nasjonen.

Til gjennomføring av oppgaver etter loven kan det i medhold av § 2 kreves bistand fra offentlige myndigheter, enkeltpersoner og institusjoner. Bestemmelsen gir i tillegg Sivilforsvarets myndigheter og tilsynsmyndighetene rett til, fra enhver, å innhente opplysninger som er nødvendige for å utføre gjøremål etter loven. Opplysningsplikten gjelder uten hinder av lovpålagt taushetsplikt, og gjelder både under krig og i fred. Opplysninger som nevnt kan også kreves fra andre offentlige tilsynsmyndigheter, uten hinder av den taushetsplikt som ellers gjelder.

For enkelte lovområder er det gitt særlige regler om bistandsplikt, herunder ved ekspropriasjon og egenbeskyttelse ved virksomheter. I tillegg fremkommer enkelte særlige regler om bistandsplikt for kommunene.

9.2.2 Forslagene i høringsbrevet

I høringsbrevet fremkommer det at departementet mener det er viktig å videreføre det materielle innholdet i disse bestemmelsene, som et nødvendig premiss for ivaretakelse av oppgaver etter loven.

Gjeldende lovs generelle bestemmelser om bistandsplikt favner imidlertid svært vidt, og gir ingen klar avgrensning ut fra type situasjon og pliktsubjekt. Det ble i høringsbrevet anført at slike generelle hjemler går lengre enn de behov som anses å foreligge. For å imøtekomme denne situasjonen, ble det foreslått å knytte vilkår til bestemmelsens anvendelse samt et forholdsmessighetsprinsipp. Det ble også foreslått å regulere plikt til bistand i tilknytning til enkelte av lovens særbestemmelser.

I høringsforslaget ble det understreket at loven også bør ivareta og presisere innholdet av den bistand som Sivilforsvaret kan ha behov for i akutte situasjoner. Det ble herunder fremholdt at Sivilforsvaret vil kunne ha behov for supplering av innsatspersonell, tilgang til bygninger, materiell med mer.

Det ble i tillegg foreslått en ny lovbestemmelse, som åpner for erstatning for skade som følge av pålagt innsats i akuttsituasjoner.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Helse- og omsorgsdepartementet mener det er uklart hvilke sanksjoner Sivilforsvaret har for å håndtere denne bestemmelsen. Kommentarene til § 5 sier ingenting om bruk av tvangsmulkt, tvangsgjennomføring eller straff (jf. §§ 40-43) eller slik det er beskrevet i § 21 annet ledd om gjennomføring av evakuering hvor det står: «I den grad evakuering ikke gjennomføres frivillig, vil den enkelte kommune eller Sivilforsvaret kunne rette en anmodning til politiet om bistand for effektuering av beslutning om evakuering».

Forsvarsdepartementet reiser spørsmålet om § 5 oppstiller en unødig og uhensiktsmessig begrensning når allmennhetens bistandsplikt kun oppstår i akuttsituasjoner. En mulighet er å begrense bistandsplikten kun til situasjoner hvor det er fare for større uønskede hendelser. Det påpekes også at § 5 tredje ledd om erstatning ikke kun skal gjelde skade på den bistandspliktige person eller vedkommendes materielle verdier, men utvides til også å omfatte annet økonomisk tap som den bistandspliktige påføres som følge av bistandsplikten. Begrepene «allmennheten» og «enhver» bør videre avklares nærmere i forarbeidene. Forsvaret kan ikke med dette pålegges en plikt til å bistå Sivilforsvaret, hvilket vil representere en endring i forhold til gjeldende prinsipper og vil være uønsket som følge av at Forsvaret i alvorlige tilfeller av uønskede hendelser kan tenkes å måtte prioritere andre oppgaver.

OS kommune påpeker at lovforslaget ikke viser til skille mellom Sivilforsvarets innsats i freds- og krigstid. Slik lovens bestemmelser om allmennhetens bistandsplikt er foreslått, gis Sivilforsvaret ansvar og myndighet i situasjoner hvor dette i fredstid er tillagt annen myndighet. Dette anses uheldig, og det bør fremkomme av bestemmelsen at Sivilforsvarets myndighet etter denne paragraf kun knyttes til krigsinnsats eller innsats i fredstid hvor nødetatene ikke kan ivareta sitt ansvar og myndighet etter annen lovgivning. For øvrig er det vanskelig å se for seg situasjoner hvor innsatsledelse for Sivilforsvarets personell vil være aktuelt i fredstid. Norsk brannbefals landsforbund har likelydende høringsuttalelse.

Norsk tjenestemannslag samfunnssikkerhet og beredskap ser en del utfordringer knyttet til lovutkastet § 5. Her gis Sivilforsvarets høyeste befalingsmann på stedet anledning til å rekvirere det som måtte være nødvendig for innsatsen. Dette strider med dagens gjeldende praksis der det er politiet som rekvirerer ressurser til en redningsaksjon og får refundert kostnader fra Hovedredningssentralen. Vi ser ingen grunn til å endre dette prinsippet og la befal i Sivilforsvaret rekvirere ressurser. Hvis Sivilforsvaret skal ha en rekvisisjonsmyndighet ved redningsaksjoner, bør det i loven defineres til Distriktssjef eller den han bemyndiger, tjenestepliktig befal i Sivilforsvaret har ikke fått tilstrekkelig opplæring i sin befalsrolle til å foreta de vurderingene som denne paragrafen legger opp til. Det benyttes også begrepet «Innsatsleder i Sivilforsvaret» i denne paragrafen, det er for tiden to andre som har denne tittelen, ledere for industrivernets innsatser er innsatsledere og politiet har begynt å bruke dette istedenfor skadestedsleder på sine operative ledere. Å innføre enda en innsatsleder på skadestedet vil etter vår mening være uheldig. Hvis paragrafen skal stå slik den i dag fremstår er det viktig at den tydeliggjøres gjennom forskrift. NTL har tilsvarende høringsuttalelse.

Norges sivilforsvarsforbund støtter departementets forslag. Spesielt er det gledelig å se at det nå tas hensyn til at skade på person og materiell skal erstattes etter modell av lov 14. juni 2002 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver.

Statens helsetilsyn påpeker at bistandsplikten i lovteksten fremstår som mer omfattende enn det drøftelsene på side 16 i forarbeidsteksten legger opp til. Statens helsetilsyn har for så vidt ikke noe i mot en vid bistandsplikt så fremt prioriteringen denne bistanden til Sivilforsvaret skal ha er tilpasset kommunene og andre instanser med samfunnskritiske behov for personellressurser. Departementet bør vurdere å lovfeste en «oppmannsfunksjon» ved ressurskonflikter, for eksempel lagt til fylkesmannen.

Politidirektoratet tiltrer departementets vurdering, men kan ikke se at de strenge vilkårene for bestemmelsens anvendelse er tilstrekkelig synliggjort i bestemmelsen. Alt etter den uønskede hendelsens omfang og art, kan politiet ha ansvar for taktisk innsats og koordineringen av hele eller deler av den samlede innsatsen. Med bakgrunn i politiloven kapittel II og straffeloven § 327 kan politiet herunder pålegge allmennheten å bistå. Koordinerings- og samhandlingshensyn tilsier at Sivilforsvarets behov for bistand fra allmennheten avklares og koordineres med politiets operative og taktiske innsatsledelse. Etter Politidirektoratets vurdering må det fremgå i lovutkastet § 5 at allmennhetens bistand til Sivilforsvaret skal skje i samråd med politiet når Sivilforsvaret støtter politiet.

9.2.4 Departementets vurderinger

Departementet ønsker å videreføre hovedinnholdet av gjeldende bestemmelser om bistandsplikt til Sivilforsvaret. Disse bestemmelser ligger som en klar forutsetning for lovens funksjonalitet og gjennomslagskraft i praksis.

I en akuttsituasjon vil Sivilforsvaret kunne ha behov for supplering av eget personell, tilgang til bygninger, materiell med mer. Departementet foreslår derfor en egen lovbestemmelse, som angir nærmere kriterier for utløsning og innhold av denne bistandsplikten. Situasjonens presserende karakter tilsier at bistandsplikten bør gjelde enhver som måtte besitte aktuelle ressurser. Med «enhver» menes enkeltpersoner/allmennheten. Som påpekt i høringsbrevet er lovens bestemmelser om bistandsplikt gitt en generell utforming, som etter sin ordlyd favner noe lengre enn de behov som her anses å foreligge. Ut fra rettssikkerhetshensyn bør derfor lovbestemmelsen gis et klarere og mer presist innhold. Bistandsplikten forutsettes bare å komme til anvendelse ved hendelser av en slik art og omfang at situasjonen ikke alene kan håndteres av Sivilforsvarets tjenestepliktige. Anvendelsen av bestemmelsen er begrenset til tilfeller hvor det er akutt fare for skade på liv, helse, miljø eller materielle verdier, og allmennhetens bistand må være direkte knyttet til dette formålet.

Departementet har også valgt å knytte bestemmelser om bistandsplikt til noen av lovens særbestemmelser, med nærmere avgrensning av typesituasjon og pliktsubjekt. I lovforslaget er dette blant annet fulgt opp gjennom bestemmelser i § 8 (opplysninger til bruk for tjenestelige forhold), § 18 (allmennhetens bistand ved evakuering), § 20 (etablering av offentlige og private tilfluktsrom), § 23 (egenbeskyttelsestiltak ved virksomheter), § 26 (forberedende tiltak med sikte på rekvisisjon) og § 31 (tilsynsmyndighetens rett til opplysninger). Det er i tillegg gitt ulike bestemmelser om bistand fra kommuner.

Koordinerings- og samhandlingshensyn tilsier at Sivilforsvarets behov for bistand fra allmennheten så vidt mulig avklares og koordineres med politiet.

Etter departementets syn bør den enkelte kunne kreve erstatning i forbindelse med personskade som følge av pålagt innsats i akuttsituasjoner. Lov 16. juni 1989 nr. 65 om yrkesskadeforsikring (yrkesskadeforsikringsloven) gir etter departementets mening et godt regelsett for vurdering og håndtering av slike krav, og foreslås gitt tilsvarende anvendelse for skader som nevnt. Staten kan også yte erstatning ved skade på eiendom, bygninger eller andre materielle verdier som følge av inngrep etter lovens bestemmelse om bistandsplikt i akuttsituasjoner.